新制度经济学视角下农村耕地轮作休耕制度研究

邓志英，黄 毅

（1.湖南工程学院经济学院，湖南 湘潭 411104；2.湖南工程学院管理学院，湖南 湘潭 411104）

一、引言

我国受镉、锰、砷、汞、铜、锌等重金属污染的耕地约有 1.5亿亩，每年因重金属污染（如“镉米”、“砷米”等）的粮食达 1000多万吨，造成的直接经济损失200余亿元[1]。习近平向党的十八届五中全会所作的关于建议的说明指出：“地力严重透支……强调农业可持续发展的重要性。”2015年10月29日通过的 《中共中央关于制定国民经济和社会发展十三五规划的建议》明确指出：“实行耕地轮作休耕制度……重点在重金属污染区、生态严重退化等地区开展试点工作[2]。”2016年5月28日《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》出台，明确部署了实行耕地轮作休耕制度试点工作。农村耕地轮作休耕是深化农业供给侧结构性改革的有效途径，是国家“乡村振兴”战略的重要内容。轮作休耕是给疲惫的农村耕地休养生息的机会，经过科学管理、专业处理，达到平衡粮食供求矛盾，恢复地力，增长农民收入的目的，也是保证农业可持续发展的重要制度安排。我国自2016年实行“耕地轮作休耕制度试点”以来，努力探索轮作休耕管理、补偿及评价机制，轮作休耕制度不断完善。作为一种制度安排，一些学者从轮作休耕的内涵及意义（黄国勤，2017）[3]、轮作休耕模式（赵其国，2017）[4]、监督管理（谢花林，2018）[5]以及补偿机制（郑雪梅，2016）[6]等方面进行了研究，但对轮作休耕作为制度本身的分析略显不足。文章从制度变迁、产权理论、交易成本等新制度经济学理论分析轮作休耕的本质及过程，为进一步完善农地轮作休耕制度提供建议及参考。

二、轮作休耕的制度变迁分析

（一）轮作休耕的市场供求分析

制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程，是一种制度由均衡到非均衡再到均衡的过程。制度存在的合理性和必然性在于它是制度需求与制度供给达到均衡的结果。现阶段我国耕地面积大约有40%出现退化现象，主要表现为有机质含量下降、土壤酸化加剧、结板硬化严重、土地肥力大幅度下降等。同时，由于农村主要劳动力向城市转移，大量土地被抛耕弃耕，土地利用率低、分散的农业经营方式使农业生产效率降低。另外，传统农业生产大多依靠农药化肥这种掠夺式的经营方式，生态污染严重，绿色优质农产品供给不足，农民增收困难，究其原因在于土地制度的不完善导致土地资源浪费与流失。现行制度安排没有考虑农业长期发展需求，土地制度供给出现不足，制度安排和制度结构的净收益小于一种新的制度安排和制度结构，土地制度出现了非均衡状态[7]。因此，必须有一种新型制度安排为解决农地资源浪费，实现农地可持续发展提供保障。轮作休耕制度的出现遵循制度均衡理论，符合农业供给结构性改革的政策要求，是新时期新形势下我国农业可持续高质量发展的保障性制度安排，符合生产力发展对制度调整的根本要求。同时，社会生态环境保护也是推动制度变迁的新要求，在不影响国家粮食安全的前提下，有计划地进行轮作休耕，实行生态种植，恢复与保持土壤肥力是改善当前农村土地现状的重要途径。因此，现行农村耕地使用状况以及国家对农业可持续发展的新要求是推动耕地轮作休耕制度安排的现实要求。

（二）轮作休耕的制度创新分析

制度供给不足必然伴随着制度创新。制度创新包括制度的调整、完善、改革和更替等。制度创新的动力有两个方面：一是创新改变了潜在利益；二是创新成本降低使制度的变迁变得合算[8]。我国古代在作物栽培制度方面就有轮作复种、间作套种、三宜耕作、耕耨结合等形式。以轮作为主、休耕为辅，收割后的农地要求再种植其它农作物，广大农民长年从事劳作，没有多余时间参与社会集聚活动，减少社会不稳定性因素[9]。此时轮作休耕符合制度创新动力的第一种情况——轮作休耕目的除了部分增加农业产量，更能够维持社会稳定，维护统治者权力，是基于潜在利益远远优于现实利益的基本考量。现行轮作休耕符合制度创新的两种动力，其一，在国家粮食及农产品供给充裕条件下休耕，适当减少粮食及其它农作物种植，减轻国家粮食库存压力，调整农业生产结构，此时休耕成本最小、时机最好。其二，休耕过程中的科学养护与绿色生态治理，降低农业经营成本，保护生态环境。轮作休耕制度符合制度变迁及制度创新规律，在现行成本最小的条件下实现最大化的持续利益递增，使农地资源得到优化配置。

某种制度创新费用巨大，或者在获得潜在经济利益时遇到私人产权的阻碍，此时，政府来进行制度创新则较为有利[10]。轮作休耕制度实施的前期可以通过政府引导，相关主体共同参与才能实现，后期可以逐步过渡到市场化运行模式。政府负责总体规划，制定方案，作为制度创新的倡导者，政府是“第一行为人”。“第二行为人”是指在制度创新过程中帮助“第一行为人”获得利益的组织或个人，轮作休耕由农民自愿参与，负责具体实施与操作过程，属于“第二行为人”。休耕大多有第三方机构参与，提供专业技术指导，专业检测，属于“第三行为人”。整个过程中，第二行为人与第三行为人都必须配合第一行为人共同完成，第一行为人必须考虑第二行为人、第三行为人，必须将农民的利益与第三方机构的利益考虑进来，确保农民在轮作休耕的同时不会减少收入，第三方机构能够获得弥补成本以外的收益。不管哪一层次都必须使预期收益大于等于现实成本，一项新的制度安排能够实现各主体利益，各主体协同配合才能使制度创新成为可持续的制度安排。

三、轮作休耕的产权及监管制度分析

（一）轮作休耕的产权制度分析

科斯认为在交易费用不为零的情况下，不同的权利配置界定会带来不同的资源配置[6]。轮作休耕交易成本大于零，此时产权制度安排尤为重要。各级政府相关部门必须对农地轮作或休耕进行统一规划安排，而农地产权明确是保证轮作休耕实施效果的前提。产权是一种制度安排，只有农地各种权利归属明确，才能知道哪些土地可以轮作哪些土地可以休耕，才能明确各主体在轮作休耕中的作用，才能使这种制度安排更有效率。土地产权不明晰，责任不明确，在生态补贴问题上可能会出现失误，各主体可能不能得到应有的补偿，农民利益会受到侵害。休耕农地的经营者或承包者必须按照要求进行维护或养护土地，两者在轮作休耕中作用的差异将导致其补偿的差异，经济补偿如何合理分配是影响轮作休耕实施效果的重要环节。我国农村耕地属于集体所有，集体不是具体某一主体，而轮作或休耕过程需要具体的主体去实施，只有产权明确，才能承担相应的责任，获得相应的收益。

1982年以来我国实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分离，农民积极性提高，生产效率得到较大提升，农民基本实现自给自足[11]。随着城镇化发展，大量农民涌入城市务工，农村耕地闲置、抛荒、弃耕严重，分散的农村耕地很难进行规模生产与经营，此时“两权分置”不适应农业现代化发展需求。2016年《关于完善农村耕地所有权承包权经营权分置办法的意见》提出实行“三权分置”，将承包权与经营权分离，重视农地经济效益，放活农地经营权，加快农村耕地流转，大大提高农地资源的配置效率[12]。但是承包权与经营权分离可能出现农地过度使用，承包者重视农地的可持续利用，而经营者更多考虑短期利益最大化，滥施农药化肥，进行掠夺式耕种，忽视农地长远效率。轮作休耕制度安排能够弥补“三权分置”制度带来的社会及生态风险，将使用过度的土地统一规划，有计划地安排休耕或轮作，使农地得到休养生息的机会，实行轮作或休耕后的土地可以继续或重新实现承包权与经营权分离，土地资源得到再利用。这种制度刚好与“三权分置”制度相互补充，两者相辅相成。

（二）轮作休耕的监管制度分析

公共产品指能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务，为实现一定的社会价值或者维护公共利益的物品和服务，包含非竞争性与非排他性两种特征。轮作休耕由政府总体规划，基于国家农业长期发展需要，由农民自愿申请，当地政府审批，让农地休养生息。休耕农民不会因为减少种植土地带来收入损失，也不会影响其他农业经营主体参与轮作休耕过程。因此，轮作休耕制度具备公共产品的一些特征，是一种准公共产品。作为一种公共产品，其过程很容易出现机会主义。我国休耕过程以行政监督为主，市场机制和社会监督作用相对较弱，监督管理范围有限。当地政府机构在耕地审批过程中可能出现寻租行为，休耕专项资金使用不公开不透明现象；农民为了获得更多政府补贴，出现虚报谎报数量；在休耕过程中可能出现撂荒，不按要求进行养护土地；在休耕成果的巩固上偷工减料来节省成本；或者将休耕土地通过偷种、转租方式来增加额外收入。第三方机构在设计休耕所实施的技术路线和后期耕地养护效果评估都存在诸多漏洞[3]。由于休耕地区、模式及补偿的差异导致休耕过程统一管理比较困难，为了追求利益最大化，在总利益格局中，每一主体都不会为增加集体利益自愿付出成本，而千方百计去获得更大自身利益，机会主义及搭便车现象可能出现，增加休耕过程中监管难度，影响轮作休耕效果。只要是理性经济人参与轮作休耕过程，机会主义随时可能会出现，减少机会主义最有效的方法是通过制度来约束规范人们的行为，并且能够发挥重要作用。让农民的意志、第三方机构的意志和政府的意志相统一，完善各种监管机制，颁布各种法令法规作为农地休耕和土壤保护的法律基础，减少机会主义产生。监管制度的完善是保证农村耕地轮作休耕制度顺利实施的重要条件。

四、轮作休耕的交易成本分析

交易成本的概念最早来自科斯，是指交易双方在交易前、中、后所产生的各种与此交易有关的成本，或者说包括一切不直接发生在物质生产过程中的费用。轮作休耕制度为了实现公共利益而产生，因为与生产无关，此间产生的各种成本都可以称之为交易成本。轮作休耕交易成本是指轮作休耕从制定规划到具体实施过程产生的所有成本，主要包括由“谁来支付”、“支付给谁”以及“如何分摊”三个问题。各级政府部门作为轮作休耕制度的倡导者及制定者，在试点阶段起主导作用，承担主要交易成本，是支付的主体。

2018年轮作休耕补偿资金由14.36亿元增加到58.4亿元，试点地区安排各级配套资金4000多万元。生态补偿如何合理分配是分析轮作休耕交易成本的重要部分。轮作休耕所有交易成本基本由政府财政来承担，再以补偿形式分配给各参与主体。补偿政策大多采取机会成本丧失法，进行差别补偿，动态补偿。轮作休耕涉及到多个主体参与，交易过程中当地政府必须审批休耕数量，探索轮作模式、规划管理轮作休耕过程，钻研休耕治理技术，转移安置过剩劳动力等这些成本可以用支付的工资来衡量，但是交易中可能的低效率、寻租的可能性或将影响政府补偿的实际效果，增加交易成本[13]。在休耕过程中，农民按照休耕要求维护耕地，政府给予相应补偿，这个补偿等于农民种植土地带来的收入，但是为了追求利益最大化，在缺乏适当监督条件下，农民可能投机取巧，将休耕农地转让、出租、或种植其它农作物，追求额外收益；或者干脆抛荒，什么都不做减少支出成本，此时成本往往难以衡量。第三方机构在休耕治理过程中，采用专业技术治理，按照规定标准进行复耕评估检测，复耕后的土地肥力需要后续养护，这些补偿必须大于等于其成本。整个轮作休耕过程，需要对三方主体支付交易成本，支付给乡村管理人员以工资，支付给农民农地养护及转产费，支付给第三方机构专业治理费。在当地政府工资成本既定条件下如何将补偿成本在各个主体之间合理分配，协调各主体关系为实现公共利益服务是保证轮作休耕顺利实施的关键。在政府补贴资金有限的情况下，设立专项资金以及引入市场机制在一定程度上可以缓解资金不足，保证轮作休耕效果。

五、结论与建议

（一）轮作休耕制度符合土地供求规律，有效解决了农村耕地需求与供给不平衡现象。轮作休耕制度是国家实现农业供给侧改革的重要途径，可以提高农业生产效率和保护农业耕地，符合制度变迁规律。（二）农地确权是轮作休耕制度可持续推进的前提条件。产权明确，各主体责任明确，有利于更好地进行监督与管理、合理分配补偿金，充分调动各主体参与轮作休耕的积极性。（三）轮作休耕与“三权分置”制度相辅相成。“三权分置”放活了经营权，但经营者重视短期利益忽视长期效益，轮作休耕制度的实施可以有效解决农地过度使用问题，让疲备的土地休养生息，确保农地“三权分置”实施效果。（四）不断完善监管制度是轮作休耕顺利实施的重要保障。完善一系列法律法规来减少监管漏洞，形成多主体全方位监管机制。同时，完善各种激励机制，充分发挥各主体在轮作休耕实施过程中的监督保障作用。（五）引入市场机制减少财政支付成本。现阶段轮作休耕交易成本主要由各级政府来承担，加重政府负担的同时往往资金需求得不到满足和充分利用，通过引入市场机制，引进市场资金推行轮作休耕是当前可行和有效的办法。