全面实施政府预算绩效管理的分析与思考

2020-02-25李如强

福建质量管理 2020年19期

李如强

(临沂经济技术开发区财政局山东临沂 276000)

一、政府预算绩效管理的发展过程

上世纪八十年代，企业中普遍应用的预算绩效管理方法由美国最早引入政府预算绩效管理。本世纪初，我国开始了部门预算绩效管理改革试点。2009年，财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预〔2009〕76号)拉开了预算绩效管理改革的帷幕。2012年，党的十八大报告和2014年新修订的《预算法》均明确提出要加强预算绩效管理，进一步明确了预算绩效管理方向。2017年党的十九大报告提出，全面提升财政预算绩效管理的水平是推进国家治理体系和治理能力的现代化内在要求。2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)明确提出，通过3-5年的努力建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，加快建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。“花钱必问效、无效必问责”。让纳税人的钱花在合理处、支在关键时、用出成效来。以此为起点，全面实施预算绩效管理改革工作在全国范围内全面开展。目前，中央财政已经初步构建起以项目支出为主的一般公共预算绩效管理体系，部分地方也结合实际作出有益探索，初步形成了绩效目标设定、绩效目标评价和评价结果运用三位一体的全过程绩效管理。

二、预算绩效管理工作开展情况

2019年，为认真贯彻落实上级政策精神，山东省委省政府、临沂市委市政府专门出台了相关文件，就加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系提出明确的部署和要求。临沂经济技术开发区自2015年起开始预算绩效管理工作，2019年开始实质性推进，全区预算绩效管理工作从建章立制开始，到真正开展绩效评价并问责问效，各项工作取得了长足进展。

(一)夯实预算绩效管理基础

1.完善制度体系和指标体系建设。按照上级财政部门关于预算绩效管理的要求和经验做法，结合开发区实际，制定了绩效目标管理暂行办法、预算绩效评价共性指标体系框架、绩效自评工作规范、工作考核实施细则、财政局内部工作规程等一系列制度文件，进一步明确了事前绩效评估、绩效目标的设定、绩效的评价的方法和指标体系、绩效评价结果的使用等财政预算支出各环节的要求。

2.加强预算绩效管理队伍建设。一是专门成立预算绩效管理机构，通过公开选拔的方式从全区各单位选拔综合素质强、业务水平高的人员从事预算绩效管理工作。二是规范和引导社会力量参与预算绩效管理，通过政府购买服务招投标方式确定第三方机构，严格执业质量全过程跟踪和监管，有效发挥第三方机构的独立性和专业性。三是组建专家库，覆盖不同领域、不同行业、和不同专业，建立竞争激励考核机制，提高评价工作质量和服务财政绩效管理的能力。

3.加快预算绩效信息管理系统建设。将预算绩效管理信息系统与部门预算管理系统、国库集中支付管理系统深度对接，实现预算与绩效管理一体化。建立预算绩效管理信息数据交换平台，以绩效为主线，促进业务、财务、资产等信息互联互通，数据实时共享和分析，逐步构建全面、业务协同、上下贯通、开放共享的绩效大数据应用格局。

(二)优化预算绩效全过程管理

1.实施项目事前绩效评估。将绩效关口延伸至决策环节，年度预算编制前，各预算单位结合预算评审、项目审批等，对上级出台的新政策、项目开展前期绩效评估。重点评估项目的必要性、经济性、合理性、可行性、合规性等，评估结果作为预算安排的重要依据。

2.加强项目运行的绩效监督管理。财政局借助财政大数据系统，通过数据信息分析、信息系统预警等方式，对预算绩效运行情况进行监控，发现绩效目标执行中的出现的偏差和资金使用中存在的问题，及时通知项目主管单位进行整改，对整改不到位的，暂缓或停止该项目的预算拨款。

3.项目单位开展事后绩效自评。预算执行结束后，预算单位作为绩效自评责任主体及时组织开展绩效自评，也可以委托第三方机构进行评价，评价结果报送财政局。

4.注重评价结果的使用。绩效评价结果与项目预算资金安排挂钩，对绩效评价好的项目优先保障，一般的项目督促改进，低效无效项目一律消减取消，长期沉淀资金一律收回统筹使用。

2019年，全区36个预算单位经批复的预算项目支出共325个，除去不需开展预算绩效管理的122个经常性业务费项目，剩余36个单位的203个项目开展了全过程预算绩效管理，并对教育局、社会事业局、行政审批局、经济发展局等4个单位开展部门整体支出绩效评价，共涉及项目4.36亿元，占2019年预算支出的35%。各项目支出及部门整体支出按要求编制绩效目标，按季开展绩效运行监控，年终编制自评报告。2020年初，在单位自我评价的基础上，财政局组织第三方机构对全区29个重点项目开展重点支出评价，涉及金额3.5亿元，并将考核评价结果作为2020年预算编制的重要依据。

三、预算绩效管理工作中存在的问题

(一)绩效管理理念有待于树立

一是对全面实施绩效管理认识不够，部分单位“重分配、轻管理；重支出、轻绩效”的思想还没有从根本上转变，认为预算申报的项目能落实到位和预算安排的资金能用出去就不会有大的问题，没有站在全局高度考虑是不是达到了效益最大化。二是视野不宽狭隘思想。少数单位的领导和财务人员认为实施绩效管理增大了工作量，开展评价是在刻意找麻烦挑毛病。三是消极应付只求过关。有部分单位在年初绩效目标申报和年终绩效自评工作中做不到准确科学规范操作，对有关管理环节的制度执行还不够到位，执行标准不高，质量难以保证，开展自评时报喜不报忧和扬长避短。

(二)绩效管理机构队伍建设有待于提高

预算绩效管理工作的覆盖面广、专业性强，不论预算单位在开展日常管理，还是财政部门组织实施绩效评价，都需要具备一定专业素养的人才。一方面，预算单位从事预算管理工作人员素质整体不高。有些单位人员编制少、管理职能比较单一，财务人员大多是兼职工作人员，即使是专职财务人员，推进绩效管理既缺乏工作经验和专业技能，难以做到程序规范、管理科学和绩效明显。另一方面，预算绩效管理机构专业人才也十分不足。近年来，大部分地区财政部门都设立了专门机构、配备了管理人员，但是人员力量严重不足，同时，既没有可供借鉴的现成经验，也缺乏专业性很强的技能储备，只能是边干边学边积累，短期内很多工作难以深入推进。

(三)预算绩效管理组织保障工作有待于强化

预算绩效管理工作涉及面广，参与部门众多，除了组织主体的财政部门、责任主体的预算单位外，还有纪检、审计部门的法律监督、社会公众的舆论监督以及第三方机构、专家学者的技术支持，这也是财政部在推进预算绩效管理工作时，强调要做好建立三库(中介库、监督库、专家学者库)的原因。从现实情况看，基本上是财政拉着预算单位在唱二人转，在发挥中介机构专业性、权威性方面，还未形成较为成熟、完整的机制。

(四)预算绩效评价指标体系有待于完善

尽管财政部制定出台了绩效评价共性指标体系，省级财政也在陆续推出细化的评价指标和落实措施，但是对指标具体设置没有统一的明确规定，没有针对性较强的个性评价指标体系可供借鉴。近几年，各地财政部门和预算单位围绕细化量化绩效评价指标做了大量的探索工作，归纳总结了一些符合本地实际和适用的具体事项的评价指标，但是，县级财政预算支出的范围在逐年扩大、建设发展的投入在逐年增加、新政策新情况时有出现，已经形成的评价标准不能与之完全匹配。同时，既有的评价指标存在定性指标多、定量指标少的弊端，导致出现单位职能不同、支出事项有差别等情况时，针对性不是很强，指标难以量化，评价缺乏依据，直接影响绩效评价的质量。

四、思考及建议

(一)加强宣传培训，提高思想认识

预算绩效管理是系统工程，内容复杂，涉及面广，如果仅仅依靠财政部门牵头落实，必然难度较大且效果不佳。一是县财政部门要再宣传再培训再发动，营造绩预算效管理良好氛围，同时，要建立财政系统内部专业的绩效管理机构和队伍和人才，拓宽渠道，广纳贤才，并丰富和充实现有“专家库”人才。二是预算单位要提高认识，整合资源，进一步完善单位内部绩效管理流程和责任，将单位专业人员充实到预算绩效管理队伍中来，切实发挥项目责任人责任。

(二)建立健全指标体系，增强绩效评价科学性

因地制宜设计绩效评价指标体系，真正建立起客观合理、能被绩效评价各参与方认可、具有稳定性和可操作性的绩效评价指标体系。预算支出绩效优劣的评判，需要有科学合理的评判标准。从实践来看，每一个部门或单位的、每一个领域或行业的、每一个政策或项目的任何一笔预算支出，都有其各自的特点、目标，如何在纷繁复杂、千差万别的各类支出中，形成相对统一、科学合理且具操作性的绩效评价指标体系，显得极其重要。一是要加快建立分行业、分部门的核心绩效指标和标准体系，提高绩效目标编制质量；二要建立分行业、分部门的绩效评价个性指标体系，由项目主管部门根据重要性原则设置指标并合理分配分值权重，解决现有共性框架体系过于笼统、项目单位或中介机构在其框架下指标及分值设置不科学以及最终带来的评价结果不公正等问题；三是建议中央、省、市在建立项目绩效指标库的同时，还应建立指导性的分领域、分行业、分部门的部门整体支出绩效指标体系，规范部门整体支出绩效评价。

(三)突出结果导向，强化运行监管

预算项目和预算资金一经批复，相关单位应当迅速组织执行并加强管理，财政及有关监督部门应当动态掌握情况并监督实施。切实做到：一是明确监管重点。按照“有申报就有监控、有执行就要跟进”的要求，重点对社会关注度高和影响地方经济社会发展的民生工程、基础设施建设工程等项目推进情况进行全过程监管；二是明确监管内容。把项目绩效目标、资金使用、项目实施、项目管理等情况全部纳入监管范围；三是明确结果运用和整改措施。绩效运行中发现的问题，要即知即改；绩效评价时指出的问题，要问责问效。