我国自贸试验区的负面清单管理模式的研究探讨

鄢 茜

(福建师范大学经济学院 福建 福州 350108)

近年来，新的国际投资规则正在应运而生，我国自贸试验区负面清单的实践便是为改革寻求经验，积极应对国际投资自由化潮流。在如今新的格局下，中国需要不断总结经验，提出改革的具体方案，以此来促进中国和全世界的共同进步。在2018年全国实施统一的市场准入负面清单制度的大背景下，我国的管理模式已经发生了改变，这对于中国来说是一次新的尝试，因此有必要思索清楚自贸试验区负面清单模式的意义。在对内通过实施自贸试验区战略下，本文通过对上海和广东的自贸试验区负面清单管理模式发展的梳理和现实意义，来发现问题，以此进一步更好地完善我国自贸试验区负面清单管理模式。

一、我国自贸试验区负面清单发展和现状

我国自贸试验区的建设是新时代推行改革开放的重大举措，而其中最重要的就是负面清单的制定。而负面清单这个概念在世界上已经被熟知，大部分国家都利用此形式来限定其他的国家对本国某些行业的一些投资领域，以此来保护自己国家的利益。

(一)我国外资管理体制

作为全球最大、发展最快的发展中国家，我国一直是各国投资的重要场所。近几年来，三大事件对我国外资准入制度的变革产生了重大影响。第一，2013年中美第九轮双边投资谈判取得了实质性进展，我国决定接受以“准入前国民待遇+负面清单”模式与美国谈判，该举措表明了我国进一步开放市场的趋势和态度。第二，2013年9月29日上海自贸试验区成立，2013版负面清单正式公布，标志着我国新的外资准入制度——准入前国民待遇+负面清单先试先行。第三，2015年，商务部就《外国投资法(征求意见稿)》公开征求意见，并明确废除了逐案审批制度，设计了能够与新管理模式合适的外资准入制度。

收稿日期：2020-7-1

作者简介：鄢茜(1995-),女，江西宜春，团支书，国际商务。

在中国改革开放阶段，为吸引外商来我国进行投资，我国对外资准入制度进行了多次的修订与完善，形成了分级管理、逐一审批加部门监管的外商管理体制。并逐步完善外资管理法律建设，建立了以外资三法为根本，并配合相关国务院条例加部门规章两部分，架构起了我国外商投资法律体系。当外国投资者进入我国市场时，《指导目录》通过将外商投资项目分为了鼓励、限制和禁止类，并以此分类为依据对外资进行准入引导。根据经济形势的变化，《指导目录》自1995年首次发布以来，平均二至五年修订颁布一次新版本，迄今已修订过6次，最新版本是2015年版。随着目录内容的变更，我国不断与时俱进，改革外资产业政策，促进我国外资准入制度变革。

2015年，商务部发布《意见稿》,面对广大群众寻求完善意见。依据《意见稿》，原“三资企业法”将予以全面废止。表明如果《意见稿》得以实践，我国就将全面实现对外国投资者由正面清单向负面清单管理的转型。负面清单管理模式是我国的一次重大有益的尝试，对我国外资管理体制改革意义重大、影响深远，也借此可以突破纵深改革的障碍。在负面清单提高投资自由化的同时，我国还应当加强对外资的监管，不能说放开了就不管了，还应当完善事中事后监管等内容的建设，防止出现管理制度变化相脱节的现象。于是，在采用“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式的基础上，政府应当出台相应配套的法律法规以弥补制度变化带来的监管漏洞，即建立并完善事中事后监管体系。

(二)负面清单和国民待遇

准入前国民待遇指的是一国在吸引外资时所给予投资国在进入东道国市场前具有的同等于国内企业的待遇。相对于准入后国民待遇的东道国(不承诺投资的市场准入，只是承诺外国投资者进入东道国市场后给予非歧视原则)，这种模式的核心其实是放宽了准许外国投资者进入东道国的外资准入权，更能体现投资的自由化，其最大的优势在于提高透明度，减少信息不对称所带来的一系列的不必要麻烦，也能减少寻租，降低成本。但是对于本国国内的核心产业，敏感的行业，东道国也不能一味地弃之不管，因此将其保护起来，列出了一张负面清单，规定了外国投资者不能涉入的部门。负面清单实际上是列出了投资领域的“黑名单”，而名单之外的是不受国籍和区域限制可投资的行业范畴。

二、自贸试验区负面清单管理的研究

(一)上海自贸区

1.负面清单内容分析

2013年中国(上海)自由贸易试验区负面清单正式公布，从上海自贸区负面清单正式运营开始起的时间内，共发布了三次负面清单。2013版负面清单总共制定了190条管理措施，在这首次制定的负面清单中，只是先将一些技术含量比较低、外资没有什么特殊优势的行业对外开放。随后为了贯彻落实党的十八届三中全会决定的精神，进一步提高开放度和透明度，进一步与国际通行规则相衔接，2014版本的负面清单缩减为139条。2015版一减再减，变成122项。在2015年的负面清单中，金融、文化、娱乐业等方面的条款有所增加，并且制造业的投资准入也放宽了不少要求。《自贸区负面清单2018》的缩减幅度更大，由2017年版的95条缩减了将近一半，变成了45条。其中主要体现在这三个方面：全面开放制造业，服务业开放大幅扩大农业、基础设施和能源资源领域。

2.现实意义

对于在探索负面清单管理模式的过程中，中国一直在不断地发展进步，这是有一定的意义。在新版自贸区负面清单中，我们注意到自贸区外商投资准入管理更为宽松，同时也看到了主管部门将市场准入管理模式从前置审批转向事中和事后管理的努力方向，相信新版自贸区负面清单所代表的管理模式的进一步革新，为今后我国更高水平的对外开放和更深层面的推进改革拉开了大幕。自贸区是外资开放的“试验田”，在不具备全国开放的条件下，对某些领域进行开放试点，对中国外资准入管理的发展有明显的“示范作用”。第一，对于外资的企业而言，该模式的推行不仅降低了自己投资的时间成本，而且能够缩减时间，能够更迅速地提高投资在其领域的进入效率。第二，对于市场经济来说，负面清单模式的引入有利于加快完善现代化市场体系，加快转变政府的职能，更加细化地划清政府和市场的边界，将市场的作用更加显著的发挥出来。第三，对于政府建设的法制法规来讲，该模式为政府管理的体制改革找到了突破口，能更进一步推行和完善政府的审批制度，同时增加中国实体经济的信心，有利于吸引更多的外商投资。

(二)广州自贸区

1.负面清单内容分析

2015年的南沙自贸区设立，在负面清单管理模式上，采取了一致的措施与管理。这几年来在负面清单管理上积极配合国家的制度，历经了粤港澳负面清单、2015与2017两版正式清单，以及2016版负面清单草案，短短这几年内一共经历了四版清单，与之相配备的制度也随之不断更新完善。期间南沙自贸区一方面学习国际高标准投资的规则，结合实际的情况来开展制度创新，研究了金融、贸易、投资和监管等领域的国际准则体系，修改完善适应南沙的具体措施和政策，为进一步的制度创新提供了方向和着力点。另一方面，不断提升政务服务的效率，加快试点“放管服”改革的任务，深化简政放权改革，深化“一门式、一网式”和“一口受理、多政联办”的政务服务改革，重点开展“证照分离”创新试点工作，便利商事等级服务，完善监管体制，把握事中事后监管，加强“廉洁自贸区”的建设。

目前南沙自贸区相关监管制度从2015年的推出、试行、提升版，到2016年的完成、建立、2.0版，再到2017的再升级以及创新出更多的监管制度和模式，充分显现南沙自贸区外资准入负面清单管理制度在监管方面不断改进与完善的过程。这推进了南沙自贸区外资准入负面清单管理制度的不断优化，也在很多方面做出了进一步的尝试。具体表现在三个方面：从类型的角度来看，管理型转化为了服务型；从内容的角度来看，审批制转变成备案制；从实施的角度来看，事前监督变成了事中事后监督。

2.现实意义

虽然南沙自贸区外资准入负面清单管理制度可能存在着诸多的问题和挑战，但是我们可以看到广东自贸区一直担任着重要使命，也因此冠上了二十一世纪海上丝绸之路重要枢纽、全国新一轮改革开放先行地的头衔。南沙自贸区作为广东自贸区的聚焦点，外资准入负面清关管理制度的实施情况不仅影响着其他两个片区的建设，更有着模范带头、服务全国其他自贸区的正向影响力。另外负面清单管理制度的优化研究将会为南沙融入高标准的国际投资、贸易协定尊定基础与积累经验。

三、我国负面清单管理模式的不足

通过对上文负面清单内容的研究，以及我国自贸试验区外商投资准入制度的改革经验来看，在全国范围内实行外资准入负面清单模式是必然趋势，但是也可看出存在一定的问题。在当前我国自贸试验区外商投资的“准入前国民待遇+负面清单管理模式”这个模式下，存在以下两个方面的问题：

一是市场准入负面清单制度与其他保障制度未能配套共同发挥作用。市场准入负面清单制度只有与其他制度改革(如行政审批制度改革)配合协调才能发挥其最大的效果，只是单独推进其中的一个或者两个是无法实现目标的。对于当前的改革情况来说，以及在自贸区的试点来看，主要是对负面清单这一项制度重点推进，重点发展，对其的改革事项也是放在中心位，而忽略与之相匹配的制度，这对于后期的改革是个不好的预兆，且也不利于长期发展。同时不仅要注意各个制度之间的相互配合，也要根据实际情况，做出相应的调整。通过不断地重视配套制度与负面清单制度的互相结合，才能发挥其更大的效果，促进更好的发展。

二是当前各类负面清单种类繁多。在负面清单出台的这时期内，有着从小到大的一系列清单文件、政策之类。在其背景下，说明目前正在实施的清单还不能满足发展的要求，不能将经济发展所涉及的问题囊括其中，对于其中的事项的解释也还存在一些问题。另一方面，之所以有着各个不同的清单，是因为没有一个统一的思想，其政府的思想未完全转变过来，不能够统一协调。

四、未来我国负面清单管理模式发展的改进方向

(一)严格落实“全国一张清单”管理模式

在清单制度的严肃性、权威性和统一性的要求上，要保证“一张清单”的管理模式，做好该模式下的准备工作，同时根据实际情况，将清单中所列出的不同的行业、不同的领域、不同的区域在充分运用的基础上，提出相应的措施，以此促进向其更好的方向发展。

(二)加快推动投资自由化进程建设

目前我国从自由贸易区到自由贸易港的建设这个过程中，要一边应对在全球经济投资规则重塑的时期，一边去探索建立符合自贸试验区负面清单管理的模式。从某个层面来讲，负面清单不仅是一国投资自由化程度的标志，同时当一个国家对外国资金的准入越开放，负面清单体现的透明度就越高，也就越能体现我国投资方面的优越性。因此，在当前自由港的新形势下，必须推进投资自由化这个进程。

(三)优化完善事中事后监管体系

我国自贸试验区负面清单的实践创建了一种内外资企业公平竞争的市场法制环境，这种管理模式不仅有助于与国际贸易和投资的最新规则相接轨，开放投资，增强了外国投资者来我国投资的信心与积极性，还以开放促改革，政府监管由事前审批逐步转为事中事后监管，根本性的转变了政府的职能，建立服务型政府，对于我国的开放发展有着重要意义。因此要继续转变监督的理念，完善法律法规的环境，同时还要加入第三方监督主体，就能继续优化完善其体系。