我国粮食最低收购价政策实施效果与问题研究

王思怡

(四川大学经济学院 四川 成都 610065)

一、粮食最低收购价政策取得的成效

(一)拉动国内粮食价格上涨。最低收购价政策初衷是制定一个“托底价”，保护农民的基本收益，防止粮价大幅下跌，挫伤粮农种植积极性。稻谷和小麦的集贸市场价格、平均出售价格和最低收购价格的基本走势一致。2003～2012年四类粮食作物的最低收购价格基本上都低于农户平均出售价格，有效发挥了政策的“托底”作用，在“托底”作用下，同期四类粮食作物的平均出售价格与集贸市场价格也一路上扬。随着最低收购价格的持续提高，2013年早籼稻、中晚籼稻及粳稻的最低收购价格高于平均出售价格2%～6%，2014～2016年四类粮食作物最低收购价格均高于平均出售价格，收购价格从“托底价”逐渐变成农民出售的“最高价”，推动稻谷、小麦集贸市场价格大幅上涨。

(二)维护国内粮食价格稳定。粮食最低收购价政策的实施为粮食宏观调控奠定了坚定的物质基础，充足的国家粮食储备在缓解粮食供需矛盾、抑制粮食市场异常波动等方面切实发挥了作用，在应对国际粮价大幅波动中，有效稳定了国内粮食市场价格。2005年以来，国际粮食价格波动频繁，且幅度大，2008、2010和2012年国际粮食波动幅度超过40%。而稻谷和小麦国内市场价格波动幅度明显小于国际价格的波动幅度，尽管国际粮食价格经历多次大幅震荡，但在最低收购价政策的支撑下，国内稻米和小麦价格仍比较平稳，总体呈平稳上升态势。

(三)促进粮食增产增收。最低收购价政策有力促进了粮食增产。我国稻谷和小麦播种面和产量积呈“U”型波动，1994年以前，粮食播种面积呈下降趋势，为调动农民种粮积极性，国家在1994年大幅提高了粮食定购价格，在政策价格的刺激下，粮食产量有所回升。但从1998年起，我国粮食价格连续6年下降，农民增收困难，粮食播种面积和产量持续下降。2004年，国家出台了粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴(2016年合并为“农业支持保护补贴”)、农业税费改革、粮食最低收购价政策等一系列惠农支农措施，在政策的影响下，粮食播种面积和产量结束持续下降趋势。我国稻谷和小麦播种面积和总产量自2004年开始连续多年增长。最低收购价政策对粮食产量的提高起到了极大的促进作用，粮食连年增产也为社会经济平稳发展提供了重要的物质保证。

二、粮食最低收购价政策面临的挑战

(一)粮食进口冲击国内市场。2011年以前稻谷出口量大于进口量，以净出口为主，2004年稻谷最低收购价实施后，稻谷价格持续高位运行，从2011年起，国内稻谷价格开始高于国际市场价格，同年稻米贸易格局也发生了转变，由净出口转变为净进口，稻米价差驱动型进口特征显著。一些大米加工企业为降低生产成本大量进口巴基斯坦、越南等国的低端大米，甚至将低价进口米与国产中低档大米进行掺兑，对我国低端大米市场造成较大冲击。我国小麦品种以中筋小麦为主，国产优质低筋、强筋小麦不能满足国内所需，需要进口优质小麦补充市场空缺，因此小麦进出口贸易主要以净进口为主。在国内需求增加、生产成本上涨、最低收购价政策支撑等多因素作用下，国内自产小麦价格持续上涨，国内外价差逐渐扩大，导致进口量持续上涨，对国内小麦造成一定冲击。稻谷、小麦最低收购价格下调后，国内外粮食价差缩小，进口量有所减少，但我国粮食生产成本高，种植优质粮食品种成本更高，而最低收购价政策是按“等”而非“质”进行收购，这些因素都将导致在未来一段时间里国内粮食市场仍然将受到低价进口粮食的冲击。

(二)粮食去库存仍任重道远。2004年以后，稻谷、小麦在最低收购价政策及其他粮食补贴的支持下产量得到大幅增加，随着粮食连续多年丰收，国家只能持续大量收储国产粮食，用粮企业则在价差利益的驱动下大量进口国外低价稻谷、小麦，而国内政策性粮食却面临因价格过高而难以顺价销售，进而出现“边进口，边积压”、“洋货入市，国货入库”的现象。最低收购价格下调有利于抑制粮食增量，但由于政策性粮食顺价销售困难，政策价格调整对去库存的作用并不明显。根据美国农业部数据显示，2018年我国稻谷期末库存约为1.6亿吨，库存消费比约为80.5%；小麦期末库存约为1.4亿吨，库存消费比约为112%。稻谷、小麦库存消费比远超过联合国粮农组织提出的17%～18%的安全水平，超储问题十分严重，去库存压力仍在。

(三)政府财政负担和风险重。国家每年委托中储粮总公司及其分公司按照指定的最低收购价格收购稻谷和小麦，为保证最低收购价政策的顺利实施，国家还要按一定标准对相关收储企业给予收购补贴、保管补贴、贷款利息补贴、移库补贴等。自最低收购价政策实施以来，我国粮食连年增产，国内粮食价格却持续上涨，民营粮油企业囿于数量、规模和资金实力的限制，会谨慎入市收购，而国有收储企业政策的扶持下成为入市收购的主力军，造成各地粮库爆满，个别地区甚至出现“购不进、储不下、销不出”的局面，不仅加重了政府财政负担，同时也加大了粮食品质陈化、霉变风险。

(四)政策实施空间日益缩小。近年来，国内粮食价格在最低收购价政策的支撑下大幅提高，农民在高粮价的刺激下，希望增加粮食产量以获得更多收益。在政策初期，农民主要通过播种面积提高产量，随政策持续实施，囿于土地空间的限制，农民依靠不断加大资源利用强度，增加农药、化肥、劳动力等生产要素投入来提高单产水平，最终导致生产成本增加速度快于单产提高速度，并且快于收入增长速度。粮食生产成本的飞速上涨，削弱了价格支持对农民收益的促进作用。面临国际粮食价格“天花板”和国内粮食成本“地板”的双重挤压，政策所释放出的增收效应已接近尾声，依靠提升最低收购价格来实现促进农民增收的目标越来越难以实现，政策实施空间日益缩小。

三、粮食最低收购价政策调整路径

(一)取消政策性粮食“顺价销售”的做法。按照市场化原则，根据政策性粮食库存的不同等级、不同年份，采取“随行就市”定价方式竞拍卖，所有企业均可公平参与竞买，提高企业竞购积极性。竞价基准价可略低于当期实际市场价格，若仍无法成交则继续降价直至成本为主，不存在流拍，购销差价有中央和地政府共同承担。

(二)弱化粮食最低收购价政策的保收入功能。逐步下调最低收购价格，引导粮食价格逐步恢复至市场均衡水平。同时，在最低收购价格逐步回归市场过程中，建立生产者利益补贴机制，增加对农民的直接收入补贴，用于补偿最低收购价政策调整对农民收益的影响，按照“降补结合”原则，可采取不分粮食品种、与实际播种面积挂钩的方式进行。

(三)探索构建以加工企业为核心的收储模式。传统政策性粮食流通到消费者手中至少需要经过5个环节，即粮食生产—政府收购—政策性粮食竞拍—加工企业—消费者。若加工企业能直接参与收购可缩短流通环节，大幅降低粮食在收购和储备环节成本，有利于提高加工企业市场竞争力、减少企业和国家财政成本。