国企改革的历程与未来展望

吴蕙君

(广东海洋大学 广东 湛江 524088)

改革开放40多年，我国国有企业经历了从国家企业到国营企业，再到国有企业、国有控股企业等演进阶段。目前国我国有企业基本上已同中国特色社会主义市场经济体制相兼容，在促进经济社会发展及增强国家综合实力方面作出了重要贡献。但也要认识到，国有企业仍存在突出的矛盾和问题，急需在新一轮国企改革中寻求解决路径。通过梳理和回顾国企改革历程，总结改革中的经验与教训，再对未来国企改革前景进行展望。

一、国企改革历程

国企改革始终贯穿于我国经济体制转轨的全过程，过去40年的国企改革俨然成为经济体制改革中一抹浓重的缩影。结合不同时期的经济体制改革情况来看，我国国企改革历程大致上可划分为四个阶段：

(一)扩大自主权与探索股份制改革阶段

自改革开放后，政府着力扩大国有企业自主经营权，采取“利改税”、经营承包责任制、扩权让利等方式方法，把直接上缴财政的利润转变为所得税等形式缴纳，允许企业支配税后利润；推行经营承包责任制，把国有企业的经营责任直接落实到经营者的身上。但随着市场经济逐渐成熟，这种不涉及股权的改革方式在市场上所发挥的作用越来越小，其起到的激励作用也十分有限。1986年国务院颁布了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，推动大型国有企业进行股份制改革。截至1988年，全国已经有国有股份制企业800家、集体所有制股份企业3000家。

(二)战略性重组与企业制度创新阶段

十四届三中全会提出要建立起现代企业制度。同时，国家还颁布了《中华人民共和国公司法》(简称“公司法”)，促进公司法人治理结构得到完善，从此国企改革进入制度创新阶段。十五大明确了国有企业制度的创新方向，提出对国有企业实施战略性重组。随后通过“抓大放小”，集中力量抓好一批国有大型支柱企业，放开搞活中小国有企业，允许后者拍卖、重组、租赁以及破产，以充分发挥市场配置资源的力量。

(三)深化现代产权改革与完善国资监管体系阶段

十届全国人大一次会议表决通过设立国务院直属机构国有资产监督管理委员会，代表国家履行出资人职责。随后，各级地方政府紧跟中央的步调，先后成立了地方的国有资产监督管理委员会(简称“国资委”)，对地方国有企业履行出资人职责。国务院第八次常务会议通过了《企业国有资产监督管理暂行条例》和相继颁布实施了各种规章制度，规范国有产权转让，形成分级监管国资的格局。

(四)混合所有制改革与国资授权经营体制改革阶段

十八届三中全会揭开了全面深化改革序幕，国企改革进入了攻坚阶段，主要任务是积极发展混合所有制经济，鼓励非国有资本参与改革，发挥非公有制经济的优势。十九大报告明确提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本的授权经营体制。新一轮改革以改革国资授权经营体制为重点，以分类分层改革为原则，对商业类企业和公益类企业采取一企一策、分类施策等改革手段。按照中央和《公司法》的精神，改组或组建一批国有资本投资、运营公司，让国有资本管理部门切实把权力下放，授予这两类公司经营国有资本的权力。

二、国企改革的评价

我国国企改革在没有任何参考模板的条件下一路“摸着石头过河”，并找到了具有自身特色的改革路径。迄今改革已然进入了“深水区”，我们应当多角度、客观地评价和总结前40年国企改革的成就和经验教训。

国企改革成就可以总结为：第一，提高企业生产积极性。实施扩大企业自主权改革和推行股份制改革，让国有企业经营者拥有了比以往更多的经济利益，在计划经济背景下激发了企业的生产积极性，提高了生产效率；第二，改革制度盘活资源。建立现代企业制度，让大中型国企剥离不良资产，实现资产重组上市。实施“抓大放小”改革，使得小型国有企业资源得到盘活，为国市场经济培育了不少相对独立的市场主体，促进市场竞争与市场活力；第三，完善监管与深化改革并重。为解决长期制约国企改革的体制性问题，国务院率先成立了国资委。国资委的成立在健全国企改制与规范产权转让程序、公开交易信息，有效监管国企改制与产权转让工作，防止国有资产流失等方面起到一定的积极作用；第四，推进混改提升市场经济活力。经过多年的经济体制改革，我国经济体制中的所有制结构已发生了巨大变化。在当今国企、民企、外企等多元市场主体共存的市场环境下，加快推进混合所有制，更符合我国的基本经济制度要求，更能实现市场在资源配置中起决定性作用的目标，完善社会主义市场经济制度，带动非公有制经济共同发展繁荣，合理调整国有经济结构与布局，提振新时代国民经济的生机活力。

但是国企改革也存在许多不足，其中的经验教训有：第一，内部人控制与经营者的短期行为。扩大企业自主权、向企业放权让利、实施经营责任承包制等做法实质上是政府向国有企业经营者放权，其个人高度享有企业控制权，容易产生短期行为，导致企业内部人控制问题越发严重，同时经营者为在有限的任期内牟取最大私利，不愿意为企业谋求可持续的发展，因此政府不得不日益强化对企业的行政管控；第二，公司制改革不到位致使治理结构不完善。国有企业虽已按照《公司法》构建起现代企业制度，但改制后的企业依旧存在内部人控制、负债严重等问题；政府仍是改制后企业的最大股东，因此这些企业很难真正成为独立的市场主体；第三，政企政资不分离。国资委在对国有企业履行出资人职责时有不少问题：一是国资委对国有企业，尤其是国有股控股企业、国有独资企业“管得过多、管得过细”，政企政资不分问题始终存在。二是国资委是政府下设的一个行政机构，不仅代表政府履行国有资本出资人的职责，而且要承担一定的公共管理职责，所以国资委既是“运动员”又是“裁判员”，导致其与企业之间的权责边界模糊，时常在履行国有资产监督管理职责时出现越位、缺位、错位等弊病。

三、国企改革的展望

2020年我国政府工作报告提出要从今年起开展国企改革三年行动，目的是要完善现代企业制度和国资监管体系，以及继续深化混改。通过三年行动帮助国有企业剥离企业办社会的职能和解决历史遗留问题，使得企业专注于主责主业，同时完善市场化经营的体制机制，提升国有企业的核心竞争力。目前这些改革已迫在眉睫、势在必行，尤其是进入2020年后面对新冠肺炎疫情席卷全球的负面影响，世界各国的经济均不同程度地遭受了打击，今后一个时期内我国要做好“六稳”、落实“六保”，振兴经济、创新发展等都将更需要国有企业的参与，深化国企改革使其充分地发挥在国民经济中的支柱作用。

在结合国企改革历程、成就与经验教训的基础上，认真剖析党中央的政策文件，读懂弄通《国企改革三年行动方案(2020-2022年)》的精神内涵，未来国企改革要注意从以下三个方面努力：

(一)积极稳妥推进混合所有制改革，破解国有企业的体制机制问题

未来几年积极稳妥推进国企混改的时候，必须认清混合所有制改革的关键是“先混后改，以改为重”。“混”就是实现国有企业股权多元化，充分利用好非公有资本的优点来使企业内部机制市场化，切实理清企业内部的党组织、董事会、经理层等各治理主体的权责边界，促进国有企业转换经营机制和建立起真正的现代企业制度，最终达到企业体制与公司治理结构实现“改”的目的，提高国有企业的活力、市场竞争力以及运营效率。

(二)加快国有资产监管体制改革，解决长期存在的政企不分问题

40年来，国企改革过程中始终存在政企不分问题。自十九大后，中央政府已明确要改革现有的国有资产监管体制，国资监管机构要实现从“管资产”到“管资本”的职能转变。2019年4月，国务院出台了《改革国有资本授权经营体制方案》，进一步完善各类国有资产的管理。截至2020年初，27个地方出台了国资监管机构职能转变方案，35个地方出台了权责清单，22个地方对权责清单进行了动态调整。因此，今后国企改革中必须做好两个方面的工作：一要配合好国企改革的需求，通过顶层设计、制定政策制度深化国有资本授权经营体制改革，动态调整国资监管机构的权力和责任清单，大力减少政府干预资源配置的现象，降低国资监管中的事前监督比例，提高事中事后监管比例；二要通过改组或组建国有资本投资、运营公司，并扩大其试点范围，将试点改革的成功经验逐步推广到全国，形成“国资监管机构——国有资本投资、运营公司——混合所有制企业”的国资监管新三层架构，达到破除国有企业的行政化问题，最大限度减少国资监管机构直接干预企业管理，构建起国资监管大格局。

(三)正确发挥国有企业党组织作用，实现市场化的人力资源管理

未来改革要重视企业党的建设，强化党组织对国有企业的领导，坚持党管干部原则，正确发挥国企党组织的先进作用，以高质量的党建引领高质量的企业发展。但前提是必须正确理解党组织在国有企业中的角色地位，应该认识到党的领导是指党管大政方针，党组织在企业中是发挥监督作用的，而不是由其取代和架空公司董事会，或者插手经营管理，还应该认清楚国有企业是全民公有的市场经济组织，而不是党的附属机构，必须正确发挥党组织在国有企业中的积极作用。此外，还要按照市场化规则改革国有企业的人力资源管理模式，取消国有企业负责人的行政级别，不再按党政干部的管理对其进行考核，将他们转变成为真正的企业家；企业经理层的成员采取任期制与契约制管理，建立起职业经理人制度、市场化薪酬制度和股权激励制度以及多元化的监管约束机制。这些举措不仅有利于遏制国有企业内部人控制的问题，有利于国有企业管理者有精力和动力去做好经营生产，而且还有利于发挥党组织的监督作用，更准确地落实好党管干部原则。