构建三治融合的乡村治理体系

(华东政法大学 上海 200042)

“枫桥经验”起源于20世纪60年代诸暨县枫桥区改造“四类分子”的经验，经过多年的基层运用、“改革开放”和进入新世纪的发展，如今“枫桥经验”已经成为浙江基层社会治理的一面旗帜。十九大报告指出“加强农村基层基础建设，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”“枫桥经验”作为基层社会治理的经验总结需要吸收三治融合这个创新成果，在坚持“枫桥经验”原则不变的情况下，立足新时代这个历史方位，把握目前我国社会发展的主要矛盾，与时俱进、创新发展，为实现两个一百年目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供新思路。

一、“枫桥经验”的发展

(一)社会治安综合治理的经验

十一届三中全会正式提出要由阶级斗争为纲转向改革开放，大力发展经济。既然已经不再进行阶级斗争，那么产生于阶级斗争时期的“枫桥经验”还有没有必要继续坚持?对此当时的公安部调查组明确表态，“枫桥经验”依然适用，农村的治安问题依然复杂，依然要依靠群众、实行帮教。①在新时期，党和国家的工作重点发生了转移，枫桥区的干部群众也及时将工作重点放到了社会治安上，合理处理了改革发展稳定的关系。枫桥区发动群众管理社会治安，率先实行群防群治，1978年率先制定了《治安公约》。不仅让群众参与到维护社会治安中来，同时领导人民群众通过制定村规民约来实现自我管理和自我保护。

(二)村民自治和基层民主法治建设的经验

1982年《宪法》规定“村民委员会是基层群众自治组织”，村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。村民自治，首先就是要实现民主法治，通过民主和法治来保障村民的各项权利，真正实现村民自治。为了探索农民如何管理好农村，推进村民自治，实现基层民主法治，以便能够顺利完成农业生产，诸暨市创新和完善社会治安综合治理机制的同时，充分发挥基层群众自治组织的作用加强基层民主法治建设，带领人民制定了一些列村规民约：《1997年枫桥区檀溪公社泉四大队治安公约》、《1999年枫桥正枫溪村村规民约实施细则》、《枫桥镇新农村招赘协议书》、《枫溪村慈善协会章程》，其中影响力较大的是，2007年中南财经政法大学法律文化研究院和诸暨市枫桥镇人民政府展开课题合作，为陈家村建设村民自治规约体系，将“依法治国”、“和谐社会”、“社会主义新农村”、“乡村自治”结合起来，制定一套完整的自治章程和村规民约②，对于推进基层自治和基层法治具有重大意义。

二、“枫桥经验”能够保持强大生命力的原因

(一)坚持党的领导是“枫桥经验”前进的火车头

“枫桥经验”能够诞生既有基层实践的缘由，也是贯彻毛泽东和中央的指示的结果。在“枫桥经验”发展的过程中，不论是中央领导还是浙江省、地市、县领导都对“枫桥经验”的发展提供了宝贵的意见。

在习近平总书记主政浙江期间，强调充分珍惜、大力推广、不断创新“枫桥经验”，作出了建设平安浙江、法治浙江的工作部署。2013年在毛泽东批示推广“枫桥经验”50周年纪念大会上，习近平总书记同样作出了重要指示：各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好。这些都体现了中国共产党对“枫桥经验”的重视，对“枫桥经验”的发展要求。

党的十八大以来，以习近平为核心的党中央提出“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革，健全社会主义协商民主制度，加强基层民主建设，创新优化基层社会管理模式”。习近平总书记提出要建立三治融合的乡村治理体系，在自治、法治的基础上将德治纳入治理体系中，实现乡村振兴。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议经投票表决，通过了《中华人民共和国宪法修正案》。明确将党的领导写入了宪法。新时代的“枫桥经验”应当坚持党的领导，全面贯彻十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局协调推进“四个全面”战略布局，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，弘扬社会主义核心价值观，探索法治、德治、自治融合的乡村治理体系。

(二)坚持以人民为中心的原则是“枫桥经验”的活的灵魂

分析“枫桥经验”的不同阶段可以看到，其内涵在每个阶段都是不同的，但是有一条贯穿始终的不变的原则就是，依靠群众，发动群众，进行民主协商、民主决策、实行民主自治。“枫桥经验”是群众路线在基层治理方式中的体现，也是“枫桥经验”能够保持生命力的根本原因。

具体到每个阶段可以大致分为两类：(1)在社会治安综合治理的实践中，坚持“党政一起动手，依靠群众，立足防范，化解矛盾，维护稳定，促进发展”。在镇一级建立社会治安综合治理委员会，综治委下设宗旨工作中心，负责全镇维护社会治安和稳定的日常工作。综治工作中心内设综治办、信访办、司法所、调委会、警务办、创建办、维权办7个办事机构。各个部门明确分工，按照“五连机制”③相互联动，相互监督制约。在各社区建立综治工作分中心，在村和企业建立综治工作站，由党支书担任站长，村委会主任担任副站长，治保调解委员和村民小组长为成员。由人民群众和群众熟悉的人开展基层工作，保证综治工作在农村和企业有效落实。(2)在村民自治和基层民主法治假设实践中，为了推进村民自治，实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，必须通过制定一系列相关的村规民约来保障村民的各项权利，从这点可以看出，全面推进村民自治的过程和基层法治建设是结合在一起的。通过建立基层民主法治来实现村民自治。例如，2006年西北政法大学和浙江诸暨市合作的“枫桥经验与法治型社会主义新农村建设——以陈家村村民自治规约体系建设为中心”的课题，其目的就是为陈家村制定完整、合理、合法的村民自治规范体系，使陈家村的各项公共事务有章可循，减少矛盾纠纷的引发根源，使该村成为全国村民自治暨和谐社会建设的模范村，成为法治型社会主义新农村建设的样板村④。

通过每个阶段实践取得的成果来看，以人民为中心，依靠群众，发动群众，进行民主协商、民主决策、实行民主自治是“枫桥经验”能够适应时代发展要求，保持强大生命力的根本原因。

(三)传统和创新是“枫桥经验”得以发展提供了内生动力

首先，儒家文化“亲亲”、“尊尊”的思想使尊重长辈、重视教育、注重礼仪的精神影响着人们的日常行为。这就决定了周围都是熟人社会，而德高望重、辈分最长得往往又是村长，在某种程度上来说实现了村民的自治。进入现代社会之后，尤其是改革开放之后，由于沿海地区经济发达，外来人员逐渐增多，但是总体上来说还是同姓人居多，所以以前遗留下来的熟人社会仍然在农村起着很大的作用，村长往往是村里备份最高的人。只是不再像以前那样完全按照儒家思想进行治理，而是有村长召集村民大家一起商量做决定。其次，枫桥有着悠久的文化底蕴，吸引了很多文化名人到此游访，如：司马迁、王羲之、白居易、朱熹、王阳明等。同时重视文化、崇尚教育，宋元明清四代，枫桥出了35个进士，68个举人。这就决定了在枫桥这个地方人民群众都深受文化熏陶，讲道理。也正是这两个因素才孕育出了“枫桥经验”。

“枫桥经验”产生之后，如果不能与时俱进，那么最终还是会被淘汰。所以“枫桥经验”的发展过程就是与时俱进、不断创新的过程。纵观“枫桥经验”发展的整个过程，枫桥的干部和群众都立足于以人为本，依靠群众，发动群众，进行民主协商、民主决策、实行民主自治，最终实现“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

三、新时代创新、发展“枫桥经验”的方向

(一)全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导

“枫桥经验”作为基层治理的经验总结，应当在坚持既有成果的同时，立足新时代这个历史方位，全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，为实施乡村振兴战略提供有效的治理基础。

新时代的“枫桥经验”应当以“八个明确”和“十四个基本方略”为指导，将新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵贯彻落实到创新和发展新时代“枫桥经验”中，贯彻落实到构建三治融合的乡村治理体系中。坚持和发展中国特色社会主义的总任务离不开乡村的振兴，乡村的振兴离不开一个有效的治理体系。新时代我国社会主要矛盾已经变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕，“枫桥经验”从诞生到发展一直到强调以人民为中心，以人民为中心，依靠群众，发动群众，进行民主协商、民主决策、实行民主自治的原则。立足新的社会矛盾，“枫桥经验”应当调动广大人民的积极性和创造性助力乡村振兴。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导，在利用“枫桥经验”构建基层乡村治理体系时要突出党的领导，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结人民群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。坚持“八个明确”就是坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，同时还要坚持新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。

(二)为实施乡村振兴战略提供有效的治理基础

没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略。实施乡村振兴战略，是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现“两个一百年”奋斗目标的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。这就为“枫桥经验”的发展指明了方向，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为实施乡村战略提供有效的治理基础。必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。

(1)加强农村基层党组织建设。“枫桥经验”的诞生和发展离不开党的领导，新时代“枫桥经验”的发展需要加强基层党组织的建设，把基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结人民群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。浙江省委常委、政法委书记王昌荣书记曾担任温州市委党校校长、浙江省委党校常务副校长,对“党的领导”认识深刻,他说:坚持党建引领,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用,是“枫桥经验”的政治优势,也是其不断创新发展的根本保证。实践表明,一个地方“枫桥经验”运用得好不好,基层治理得好不好,与基层党组织能不能很好地发挥其领导核心作用密切相关。

(2)深化村民自治实践。“枫桥经验”从诞生时起，就以人民为中心，坚持人民主体地位，注重发挥人民群众的创造性，民主协商，服务群众。新时代“枫桥经验”应当以人民群众对美好生活的需要为目标，创新自治方式，将村名自治与互联网大数据结合，创建充满活力的自治机制。例如浙江台州市将全科网络建设与创新和发展新时代“枫桥经验”结合在一起，通过网格化基层治理，99%的矛盾问题都被消化在了村里、镇里、消化在了区里，真正体现了依靠群众、发动群众，小事不出村、矛盾不上交。

(3)建设法治乡村。基层自治是村民依法自治，从实际情况出发,不能机械地理解村民自治,而要承认现代化是一个过程,在这个过程中可能要采取一些由上而下推进乡村民主法治建设的变通措施。⑤对现行法律中与村民自治相冲突的要进行修改。同时“枫桥经验”一直注重依据宪法和法律将总结的经验通过立法、建立制度固定下来，制定了一系列的村规民约成效显著。接下来“枫桥经验”的发展需要重大改革于法有据，但是又不能太过于僵化，扼杀了人民群众的创造性。例如：2008年3月,宁波市以“市长令”形式,颁布了《宁波市医疗纠纷预防与处置暂行办法》,首次将处置医疗纠纷引入人民调解机制写入政府规章。2010年1月,浙江省政府颁布了《浙江省医疗纠纷与处置办法》,宁波经验被整体吸收。2012年3月1日起,《宁波市医疗纠纷预防与处置条例》实施,成为全国第一部关于医疗纠纷人民调解的地方性法规。2013年6月21日,宁波市中级人民法院与宁波市司法局联合发文,对医疗纠纷诉调衔接中诉前、诉中对接机制进行了详细规定

(4)提升德治水平。基层乡村以熟人社会为主，因此道德规范的作用就比较突出，新时代“枫桥经验”的发展需要在挖掘传统道德规范的基础上进行创新，将社会主义核心价值观纳入道德规范的评价体系，建立富强民主和谐美丽的社会主义新农村。例如：浙江省桐乡市由“乌镇管家”组织的道德评判团，在村里有威望，调解结果能为村民接受。

(5)建设平安乡村。“枫桥经验”本身就是社会治安综合治理的一种经验，创新和发展“枫桥经验”建设平安乡村，需要将建立农村治安综合防控体系，将农村建设和扫黑除恶、全面从严治党结合起来。2018年3月30日，浙江省安吉县利用民警、辅警在原籍地和居住地熟悉环境、便于开展工作的优势，打造一批“家园卫士”，在岗时护卫平安，在家时守护家园，创建平安家园。

(三)构建三治融合的基层乡村治理体系

2013年以来，浙江省嘉兴市以“红船精神”为引领，在全国率先探索实践自治、法治、德治相结合的基层社会治理模式，嘉兴“三治”作为实施乡村振兴战略的重要内容，已经写入党的十九大报告。⑥2016年，浙江省桐乡市高桥镇越丰村率先建立了百姓参政团、道德评判团、百事服务团三个基层平台，推行“德治、法治、自治”三治合一试点。自我管理、自我服务，是自治的方式；依法解决问题，是法治的表现；以评立德，是德治的手段——越丰村的做正是桐乡“三治融合”基层社会治理模式的缩影。2018年中央出台《关于实施乡村振兴战略的意见》的一号文件将指出，乡村振兴战略需要有效的治理基础，要加强农村基础工作，构建乡村治理新体系。这个新体系是三治融合的基层乡村治理体系。“枫桥经验”诞生至今已经56个年头了，从政法工作走到社会治安综合治理再到基层乡村治理，经历了从自治到自治与法治相结合的转变，如今的“枫桥经验”需要贯彻十九大和《关于实施乡村振兴战略的意见》的精神，将德治纳入原有的自治和法治相结合的体系中，建立新的乡村治理体系。

2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》把坚持依法治国和以德治国相结合作为实现全面推进依法治国总目标必须坚持的五大原则之一。因此，坚持依法治国和以德治国相结合是共产党在改革开放时期提出的一项重要的治国原则，是探索中国特色社会主义道路、理论和制度的一项重要成果。⑦既然依法治国和以德治国相结合是一项重要的治国原则，那么德治理应纳入到基层乡村治理中。

三治融合的基层乡村治理体系应当是基层乡村人民在基层党组织的带领下，依据宪法和法律制定适合自己的村规民约实行自治，同时发挥当地道德规范的评价作用，保障自己的各项权利、将矛盾尽可能的在基层解决，为实施乡村振兴战略提供有效的治理基础，建立富强民主文明和谐美丽的社会主义新农村。

四、构建三治融合的基层乡村治理体系需要注意的问题

在将德治纳入基层乡村治理体系建立三治融合的基层乡村治理体系的时候，需要注意以下问题：

(一)构建基层乡村治理体系，要与“精准扶贫”衔接

摆脱贫困是物质生活水平的提高，要想使“精准扶贫”的效果长期保持还需要提高他们的精神生活水平，“仓廪实知礼节，衣食足知荣辱”，不然的话就会饥寒生盗心⑧。按照中国的贫困标准，使所有人民摆脱贫困对于实现中国民族伟大复兴的中国梦的意义是重大的。但是摆脱贫困只是第一步，要在摆脱贫困之后立即将他们的“短板”给补上，只有这样才能让他们的生活越来越好。这个“短板”包括提高他们的文化、道德、各种新的理念，还要提高他们的权利意识和法制意识，只有经济上富足了，精神上富裕了，才有可能实现自治、法治和德治，才有可能构建基层乡村治理体系。因为贫穷无法治，乱世无法治，愚昧无法治。⑨

(二)构建基层乡村治理体系，要以乡村振兴为保障

必须要认识到，“枫桥经验”和三治融合的理念都诞生于浙江省，都离不开浙江省自身的经济实力和人民自身的高素质。仅枫桥镇就有多家大型知名企业和上市企业，这在内陆地区是不太可能的。经济发展不起来就留不住人，仅仅想着治理而忽视了自身的经济发展是本末倒置的。要将基层乡村治理体系的建立和乡村振兴战略、新型城镇化结合起来，基层乡村治理体系为乡村振兴战略提供有效的治理基础，乡村振兴为构建基层乡村治理体系提供硬件保障。

(三)建立三治融合的基层乡村治理体系要与全面从严治党、扫黑除恶专项斗争相结合

郝铁川教授曾经在华东政法大学法学院本科生中搞一个问卷调查：“你为什么报考法学院?”来自农村的许多同学都会直言不讳地说：“因为家里人经常受到村干部欺压，所以报考法学院,将来有机会出人头地了，非去整治一下那些基层土皇帝。”多数人都是从基层长大的,基层的生活环境常常影响他们一生的价值观念和道路选择，基层生活经历常常决定他们的基本素质。⑩十八大以来，以习近平和核心的党中央保持高压态势，以前所未有的决心将反腐败斗争进行到底，“打虎”、”拍蝇”取得重大成果，反四风建设成果显著。中共中央、国务院于2018年1月发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》的通知指出，为深入贯彻落实党的十九大部署和习近平总书记重要指示精神，保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，进一步巩固党的执政基础，党中央、国务院决定，在全国开展扫黑除恶专项斗争。在基层，“村霸”和村干部勾结，侵害人民群众的利益，破坏了和谐与稳定。构建基层乡村治理体系的前提是有一个和谐、稳定的环境，不然是不可能成功的。

五、结论

枫桥人应当以排头兵的姿态创新发展新时代的“枫桥经验”，探索基层乡村治理体系的构建方式。其他城市在借鉴“枫桥经验”的时候，要结合实际，将“枫桥经验”与自身的实际情况相结合，创造出适合自身的经验。三治融合的基层乡村治理体系是新时代基层治理方式的创新，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我们将走出一条适合我们自己的中国特色社会主义乡村振兴道路。

【注释】

① 谌洪果：《“枫桥经验 ”与中国特色的法治生成模式》，载《法律科学》2009年第1期。

②范忠信、武乾、余钊飞：《枫桥经验与法治新农村建设》，中国法制出版社2013年7月版，第7页。

③转引自汪世荣主编，《“枫桥经验”：基层社会治理的实践》，法律出版社2008年10月版，第41页。

④范忠信、武乾、余钊飞：《枫桥经验与法治新农村建设》，中国法制出版社2013年7月版，第7-8页。

⑤郝铁川：《村干部腐败问题不容小视》，载《法制日报》2016年3月3日。

⑥《深化“三治融合” 为全国乡村振兴提供更多样板贡献更多经验》，载《嘉兴日报》2018年3月14日。

⑦郝铁川：《依法治国与以德治国》，上海人民出版社2016年1月版，第2页。

⑧同上，第15页。

⑨参见郝铁川：《论法治——中国依法治国的难点、重点和特点》，上海人民出版社2015年8月版第317-319页。

⑩郝铁川：《村干部腐败问题不容小视》，载《法制日报》2016年3月3日。