我国与国际船舶油污损害赔偿基金的比较研究

(上海海事大学法学院 上海 201306)

一、污染损害主要类型比较

我国和国际油污基金适用的污染损害类型有很多的相似之处。比如都包括污染损失、预防措施费用等。但是，我国基金赔付范围较国际上来说比较窄，比较明显的一点为，我国油污基金的赔偿范围不包括纯经济损失。

在船舶油污损害领域，船舶油污造成的经济损失不仅包括因财产损害引起的经济损失，还包括与财产损害没有关系的经济损失，即纯经济损失。我国《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》(以下简称《基金使用办法》)只规定基金对直接经济损失作出赔偿，并没有与纯经济损失有关的内容。而2016年国际油污赔偿基金《索赔手册》中明确规定间接损失和纯经济损失属于赔偿范围。纯经济损失强调：即使所有人的财产没有受污染，但污染事故给其造成了收入损失(也就是纯经济损失)的话，基金也是可以赔偿的，前提是此损失必须与油污有密切关联的因果关系。

二、船舶油污损害赔偿基金赔偿的限额及顺序的比较

(一)赔偿限额相差大

船舶油污基金之所以进行赔偿责任限制是因为油污事故往往带来的是巨大的污染损害和损失，为了防止油污基金因某次大型油污事故就破产，必须规定责任限额。

我国《基金使用办法》规定了在油污事故中的最高赔偿限额为3000万元人民币，但是财政部也可会同交通部，根据实际赔偿需求以及目前所积累的油污基金规模等因素，调整基金赔偿限额。而国际上，依据船舶总吨位来计算的赔偿额度的《1992 年民事责任公约》中规定最高限额为8977万特别提款权；《1992 年基金公约》最高赔偿额为2.03 亿特别提款权；《补充基金议定书》中提供附加的赔偿，该限额更是提高到了7.50 亿特别提款权。

由此可以看出，关于船舶油污基金的赔偿限额两个基金都规定了上限，但是最高赔偿限额相差悬殊。目前我国油污基金针对单起船舶油污事故的赔偿限额已经不足以应对重大油污事故的损害索赔，也不能完全满足新形势的要求。按照当前赔偿最高额，如果发生了油污事故，排在前面的应急处置和清污费用都可能不能足额赔付。比如2018年初发生的“桑吉”轮与“长峰水晶”的碰撞案，“桑吉”轮油污泄露并起火，造成附近海域大面积污染。按《海商法》相关规定计算，“桑吉”轮船舶所有人的赔偿限额远远低于事故造成的海洋生态、渔业以及产生的应急处置费用等损失。

(二)赔偿顺序不同

我国《基金使用办法》第17条规定了油污赔偿的顺序。排在第一顺序的优先于第二顺序的受偿，排在第二顺序的优先于第三顺序的受偿,依此类推。其中排在第一顺序和第二顺序的费用均属清污费用，体现出对“清污费优先受偿”的原则。

清污费用也被包括在国际油污基金的赔偿范围之内，但与我国规定不同的是，清污费用没有优先受偿的权利，国际基金公约是按比例受偿，如果油污事故的各项索赔金额超过了基金公约规定的数额，那么应按照比例进行赔付。

相对于国际上的规定，我国《基金使用办法》在赔偿顺序方面进行了突破，这具有一定的合理性，有利于集中对损失严重的部分进行赔偿，并且便于赔偿工作的开展。但是，我国目前基金对每一事故的赔偿限额仅为3000万元人民币，按顺位赔偿对于受偿位次在后的费用而言，意味着很可能得不到充分赔偿，甚至会对其他受害人造成得不到任何赔偿造成的后果。而国际上对于所有赔偿项目均实行不分顺位的比例赔偿，恰恰避免了这种不公平现象的发生，使其在基金不能足额赔偿时尽可能避免一部分索赔人获得全额赔偿而另一部分索赔人的损失得不到完全弥补情况的出现。

三、中国改进完善措施

(一)基金的赔偿范围应当增加纯经济损失

为保证船舶油污事故发生后，遭受纯经济损失的受害方能得到保护，渔场、海产养殖、渔场加工和旅游业等相关行业因油污事故遭受的收入损失能获得赔偿，我国船舶油污基金应将由于事故发生而造成的纯经济损失列为基金赔偿范围。本文认为，中国应当参考前述《索赔手册》的规定，增加油污基金对间接损失和纯经济损失的赔偿。但并不是所有的纯经济损失都符合赔偿条件，对纯经济损失的赔偿应以污染实际存在且索赔与油污有因果关系为限制条件。此外，受害人在索赔时需要提供足够证据，确保索赔与油污事故之间的因果关联性和可预见性。

(二)提高油污基金赔偿限额，维持按顺序受偿的原则

我国应综合考虑我国船舶运输和油污基金建立规模的实际情况来对赔偿限额进行调整。我国《防治船舶污染海洋环境管理条例》把造成直接经济损失1亿元到2亿元的船舶污染事故定义为了重大船舶污染事故。因此，有学者认为，油污基金的赔偿限额可以参考前述直接经济损失标准进行测算，即将油污基金赔偿限额提高至2亿元，这2亿元先由船舶所有人或保险人来赔偿油污损害，在船舶所有人或保险人不能足额赔付的情况下，受害方就能向油污基金提出索赔申请；发生特别重大污染事故时再进行提高。本文也同意此种观点。希望提高油污基金赔偿限额至2亿元，以使油污基金的使用能够更好适应现实需要，充分发挥油污基金的补充赔偿作用。

有学者认为，应当将《基金使用办法》第17条规定的按顺位赔偿改为按比例赔偿，即与国际油污基金相同，此种方案虽然可以避免不公平，但这也有其不足之处，因为清污费用等个别赔偿项目很特殊，在中国的大环境下，只有清污费用受到了很好的保障，清污单位才会积极清污，环境才能得到更有效的保护。所以，笔者认为，上述方案并不是最佳方案。既然目前还未找到比“按顺序受偿原则”和“按比例受偿原则”更完善的方案，我国就先维持本来的原则，如果我国未来提高了油污基金赔偿限额，受偿位次在后的费用也会得到有效赔偿，“按顺序受偿原则”也会显得更加合理。