环境公益诉讼费用规则研究

赵凯琦 董 红

（西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西 咸阳712100）

突破传统“诉的利益”理论的环境公益诉讼制度，让公众参与环境保护这一原则落实到法律层面，使环境侵害得到有效的遏制。[1]因此，2013年1月1日施行的新《民事诉讼法》契合时代发展的要求，在其第55条中增加了有关环境公益诉讼的条款。此举不但使众多环境保护者欢欣鼓舞，更是被广大传媒誉为“为环境公益诉讼打开了一扇大门”。至此，中国环境公益诉讼终于走出了无法可依的窘境。然而，制度的应然功能却被诉讼费用分担机制不合理等因素所消解，致使理想希冀和现实困境的罅隙难以弥合，从而出现了多地环保法庭“零受案率”的尴尬处境，针对上述问题，笔者通过研究发现进行诉讼费用承担的合理分配对于环境公益诉讼制度的广泛适用有着重要的意义。故本文对诉讼费用的承担制度进行探析，以期对中国环境公益诉讼费用分配机制的设计提供建议。

一、我国环境公益诉讼费用制度的不足

梳理现有立法可知，环境公益诉讼费用交纳的机制并不具有独立性，环境公益诉讼与费用承担机制衔接并不契合，还存在很多要去弥补的罅隙。2007年4月1日实施的《诉讼费用交纳办法》（以下简称《办法》）一直作为我国有关民事和行政案件的诉讼依据，但《办法》对于我国环境公益诉讼只作了一些倾向性的规定，我国目前环境公益诉讼费用是根据《办法》进行交纳的。《办法》是针对传统私益诉讼所出台的规定，当其适用于公益诉讼的案件，就不可避免地出现一些弊端，从而阻碍环境公益诉讼目的的实现。

（一）败诉方承担诉讼费用范围较小

根据《办法》第29条规定，我国环境公益诉讼费用的承担一般原则是“败诉方承担”[2]即败诉的一方不仅要承担己方的诉讼费用，还要承担对方的诉讼费用，[3]但是这里的诉讼费用却十分狭窄，查阅《办法》可知，我国的诉讼费用主要包括案件受理费、申请费，以及证人、鉴定人员、翻译人员等出庭而产生的交通费、住宿费、生活补贴费等。并不包括当事人的律师费以及环境鉴定费等，也就是说即使胜诉，也不能从被告方取得自己的律师费、鉴定费。然而这笔费用也是诉讼过程中的一笔巨大花费，私益诉讼为了自己的利益去承担这些费用尚可以理解，但缺乏激励机制的公益诉讼光靠热情是远远不够的。我国环境公益诉讼制度仍然有许多地方要去完善改进。

（二）案件受理费收取标准与方式不合理

以案件性质为划分标准，可以将诉讼费用案件分为两类，一类是财产性案件，按照诉讼标的额的大小，依照规定的比率收取，另一类非财产性案件按件固定收取。对于既涉及财产性又涉及非财产性的案件，根据2015年最高人民法院关于适用《民事诉讼法》的第201条规定，存在两种诉求的案件，按照财产性诉讼请求的标准交纳诉讼费。依此条文大多数环境公益诉讼案件都应该按财产性案件即按照诉讼金额的多少按比率分段交纳案件受理费用。然而环境公益诉讼案件由于其涉案地域的广泛性、修复难度的复杂性等因素，其诉讼标的额往往巨大。而且我国包括案件受理费在内的诉讼费用采取预交制，对于有官方背景的环保组织来说这笔费用尚且无法负担，更何况一些民间草根环保组织呢？

（三）案件受理费退还比率过低

《办法》第15条规定以调解的形式结案或者撤诉结案的减半交纳案件受理费用，因为我国部分诉讼费用实行预交制，所以在诉讼过程中双方当事人调解结案或者一方当事人撤诉，便退还一半预先交纳的案件受理费费用。但是由于环境公益诉讼案件受理费用十分高昂，如果原告方同意调解，只能退还一半的案件受理费用，原告仍然承担诉讼成本支出。所以原告更倾向于不提起诉讼或是希望诉讼胜利后诉讼费用由被告承担，但是诉讼活动的继续必然导致原告、被告、法院三方成本最大化的结果。程序的局限性导致了司法成本的浪费，降低办案效率的同时更阻碍了环境公益诉讼原告的积极性。

总之，案件伊始就需筹措巨额的案件受理费，为诉讼蒙上一层阴影，诉讼过程中和解仍要承受不小的费用支出，使其无路可退，即使胜诉依然面临着高昂的律师费用和鉴定费用。程序弊端抑制了环境公益诉讼的提起，满腔的公益热心无法经受强大的经济压力。

二、完善环境公益诉讼费用制度的建议

我国2014年修订了《环保法》，此轮修订仅对环境公益诉讼的原告资格作了相关规定，但对于环境公益诉讼费用的承担制度并未涉及，而短期内不可能再次修改该法。因此以环境基本法的相关章节就环境公益诉讼费用承担制度作出专门性的规定，在短期内不具有可操作性。

而通过对现有的诉讼费用交纳办法进行修改，对适用于环境公益诉讼费用的制度作出专门性的规定，根据实施情况在下次基本法的修订中增加有关环境公益诉讼费用承担制度的规定，则不失为一种试探性的稳步推进方案。因此，笔者建议在环境公益诉讼制度中增加专门部分规定费用交纳办法，学习成熟的经验，建立一套环境公益诉讼独立的费用承担机制。

（一）扩大败诉方承担诉讼费用的范围

现阶段我国环境公益诉讼适用于私益诉讼的费用交纳办法，我国诉讼费用不包括律师费用，鉴定费用等当事人费用，而实践中这些高昂的费用却很大程度上影响着当事人提起诉讼的积极性，为此我国应引入“律师费用转移条款”。将败诉方承担的费用扩大为包括律师费用、鉴定费等在内的当事人费用。[4]允许胜诉原告向败诉被告诉求合理的当事人费用，以期填补因诉讼费用而导致的环境公益诉讼的实践鸿沟。

如果原告败诉则应该由政府和原告共同承担诉讼费用。在公共利益的维护上政府承担主要的责任，原告提起环境公益诉讼目的是为了保护环境而不是为个人谋取私利，在这个诉讼过程中实际是公民分担了政府一部分责任，不应为此承担全部诉讼费用，并且考虑到我国公民对环境利益普遍不重视的现状，如果还要其承担败诉后全部诉讼费用，会挫伤其积极性。

（二）案件受理费按件收取，打开和解之阀

公益诉讼具有与私益诉讼不同的起诉目的，公益诉讼是为了维护公共利益而提起的诉讼，如果被告企业单位在诉讼活动中已经意识到自己行为对环境的损害并愿意采取行动停止侵害和恢复原状，便已经达到了起诉的目的，不必继续进行诉讼活动，否则不仅浪费司法资源，也会错过环境修复的最佳时间点，延误环境保护工作。另外我国环境公益诉讼案件受理不但要预交数额巨大的案件收费，而且由于我国案件受理仅退还一半的规定，使原告更愿意继续诉讼，希望胜诉后由被告承担这一高额的费用，而不愿意调解，最终导致了司法资源的浪费，案件周期延长。因此环境公益诉讼的案件受理费用根据实际情况，可以采取按件收取的方式，并制定一个较低的收取额度，消除原告出于经济因素的顾虑，激发其提起环境公益诉讼的积极性。

（三）“赏金猎人”制度的引入

“赏金猎人”本意是指为获取奖金而抓捕逃犯的人。是针对公权力不足以有效控制犯罪，政府合理利用行政权力以外的力量来遏制犯罪。这一制度设计利用了人具有经济性这一特点，在“赏金猎人”获得经济报酬与保护社会安全秩序之间找到了平衡点。

精心设计的激励制度成为“赏金猎人”最大的优点，相较于公益诉讼，提起私益诉讼的动机是受害人希望通过诉讼拿到对于自己所受损害的赔偿，因为传统的私益诉讼是将激励原理内化于私益诉讼本身，而在“赏金猎人”模式中，原告不像传统受害人在经济、身体和心理上受到了直接或间接伤害，往往不存在提起诉讼的条件和动力，再加上公益诉讼弱关联性的特点，使得原告不能从案件胜诉中直接获得经济利益或其他利益，这与传统私益诉讼对原告的激励性相比大打折扣。因此，许多国家都在其公益诉讼中设计了“赏金猎人”制度，以期在利益的驱使下更多地提起环境公益诉讼，加强法律对环境保护的效果。

为引入多元化诉讼力量，提高诉讼积极性，我国也应建立“赏金猎人”制度，胜诉原告一般可以获得损害赔偿金的15%～25%。根据我国的国情，实际制定的比例可以降低，但至少应保证胜诉方的诉讼成本足够收回，不然制度应有的激励效果将无法实现。

三、结语

从2005年北大师生诉松花江油污案使环境公益诉讼进入人们的视野，[5]到2014年新《环境保护法》修订确立环境公益诉讼原告资格，环境公益诉讼制度在我国完成了稚嫩萌芽期到发展壮大期的嬗变。但诉讼费用承担问题制约了其进一步发展，立法层面和司法维度未对其有效应对，以致环境公益诉讼显出发展之颓势。实质上，任何国家都会在不同阶段出现无人诉讼的改革阵痛，但有赖于切实可行的费用规则设计和逐步提升的公民环保意识方得以实现阶段飞跃，诉讼费用规则的不合理看似是程序缺失具体表现，实则是利益分配不公的体现。从司法实践中可以清晰地看到，面对漫长的诉讼周期和高昂的诉讼费用仅仅靠满腔热情是远远不够的，优化制度的设计迫在眉睫。因此，借鉴已经成熟的诉讼费用承担规则，建立一套环境公益诉讼独立的费用承担机制合理分配因诉讼而产生的费用，清除环境公益诉讼障碍就有望早日实现。