区域协同立法模式研究

贺 丹

（西北师范大学，甘肃 兰州730070）

区域发展在全球化的趋势下，已成为各个国家解决城市跨区域问题以及发展不平衡的重要举措，城市区域的建设逐渐成为影响国家发展的因素。我国自“十一五”规划纲要中首次提出区域协调发展的理念以来，在近几年陆续形成了以京津冀、长三角、珠三角以及粤港澳大湾区为核心的城市区域。区域的发展离不开制度化体系的推动和保障，但是当前我国区域协同立法还未形成统一体系性制度，各大区域中的协同立法活动各不一致，协同立法模式相互借鉴和吸收国外经验，呈现出多种样态并且存在一些问题，不能很好地服务于区域发展。为实现区域一体化，首先就要解决区域立法模式的问题，对区域协同立法机制的进一步完善，是解决区域发展法律供给，缓解区域立法与立法体制之间紧张关系的重要途径。

一、区域协同立法模式的探索实践

我国长期实行以行政区划为单位的管理体制，行政区划的建立不仅关系到国家与社会的长治久安与繁荣稳定，而且关系到国家行政结构的组织方式，关系到国家区域权力空间结构的发展趋势和调整方式。[1]区域协同发展打破了行政区划的桎梏，体现了更高层次的区域聚合程度。而立法是国家权力的体现，虽然《立法法》规定地方立法可以先行先试，但是区域协同立法在目前还是没有统一的法律规范引导，区域根据各自的合作会议习惯或其他方式开展区域协同立法，逐渐形成了各具特色的跨区域立法形式。

多年的努力，京津冀协同立法已初步形成了“三地人大常委会联席会议研究、各人大常委会主任会议批准”的协同立法模式。2017年2月，京津冀人大立法工作联席会议研究讨论并通过了《京津冀人大立法项目协同办法》（以下简称《办法》），《办法》从宗旨、适用范围、协同原则、协同内容、协同项目、协同方式等方面作出了规定，初步建立了协同立法基本制度框架。同时，京津冀三地人大建立了立法工作联席会议制度。[2]2017年9月，在天津召开的第四次京津冀协同立法座谈会上通过了《京津冀人大法制工作机构联系办法》，确定京津冀人大法制委员会和常委会法制工作机构作为跨区域立法的综合部门，逐渐建立常态化的京津冀协同立法的机制，为京津冀三地立法提供了制度上的保证。2007年江苏省、浙江省和上海市的人大常委会签署了《苏浙沪法制协作座谈会会议纪要》，标志着长三角以立法协作的方式推动区域协调发展的机制正式启动。[3]随着国务院对长三角立法协作的进一步推动，2014年三省一市法制工作机构通过联席会议，开展了大气污染防治协作立法。2018年6月，在上海召开了进一步完善长三角地区立法工作协同座谈会，进一步深化完善长三角协同立法机制，逐渐形成了以座谈会为常态的会议机制。2019年2月，国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，对粤港澳大湾区的战略定位、发展目标、空间布局等方面作出了全面规划。[4]粤港澳大湾区的建设不同于其他区域发展，涉及不同法系之间的差异，因此粤港澳大湾区的合作模式主要以区域主体基于自愿、平等和协商的意愿共同签署框架协议进行。

二、跨区域立法模式的现存问题

（一）区域协同立法相关法律不够完善

区域协同立法在我国《宪法》与《立法法》中没有明确提出，但是基于法理是法律规律并不否认区域协同立法的合法性和正当性。在国家层面现行跨区域立法活动基于人大的授权以及政策的引导，但是地方在具体的立法活动中，对区域立法该如何进行还缺乏微观指导。我国实行纵向的“一元两级多层次”的立法体制，立法主体以行政区划为单位在各自的管辖领域内实施立法活动，跨区域化的立法与我国的立法体制在目前看来，并未产生较大的矛盾，但是也并未完全与我国的立法体制相容。在区域协同发展大面积的开展之下，对跨区域立法如果不预先做好规制，不对跨区域协同立法做具体统筹，则难以确保日后跨区域立法所形成的外在张力不会与现有的立法制度产生隔阂。

（二）未形成常态化的立法主体

依目前区域协同立法的模式来看，主要存在座谈会、联席会议和联合立法小组的形式，各地区之间协作模式呈现多样性，也并未有统一的标准模式。立法程序涉及立法前准备阶段、起草、审议、表决，地方性法规和规章还涉及备案等多个复杂而繁琐的程序。而当下联席会议模式更多涉及对区域立法的经验分享、信息交流以及解决各方利益博弈的过程，从立法程序意义上来说，协作立法只是存在于立法的准备阶段。另外，由于缺乏常态化的区域协调机制，区域立法流于合作形式，各主体在立法过程中还是特立独行，法规的运行、法规的清理等也并未同步进行。

（三）现有立法模式下合作协议缺乏约束力

在城市群发展的进程下，跨区域立法主体为了协调双方之间的利益和贯彻区域发展的理念，基于双方自愿、平等的原则签订行政协议的方式来确定立法的事项、内容、以及如何行使。从立法依据来看，当前，合作协议主要是基于签订双方的诚实信用和自愿遵守，并无法律上的强制约束力和权威性，且缺乏相应的监督机制。

三、完善区域协同立法模式的措施

区域发展需要区域法治的保驾护航，区域法律的供给取决于区域协同立法机制的立法活动。区域协同立法模式的选择，不仅要确保经济发展所需的法律，还要与我国的立法体制相容。

（一）以行政法规的形式规范区域协同立法

通过行政法规的形式对跨区域的立法活动给予框架式的限定，使得区域立法主体遵守行为规则，规范跨区域立法活动，不断完善和补充区域协同立法制度。首先，明确区域协同立法主体。在跨区域立法实践中大多是以省级为单位进行，但也有少数其他立法主体之间开展立法合作现象。跨区域的立法合作主体是否应当先行确定在省一级主体，等区域协同立法机制成熟之后，有充分的法律依据和制度保障后，再允许其他立法主体之间开展合作，以防出现合作立法泛化，影响地方立法质量；其次，对跨区域立法的程序予以规制，统一立法还是分别立法，还是根据各区域的实践情况而定，予以明确规定，各区域立法程序相统一，以防产生多种样态的立法，不利于法制统一；最后，区域协同立法的内容的确定。《立法法》规定了法律保留事项，但对于区域立法事项应该采取一定的限制，不能所有的地方立法事项都进行跨区域立法。例如，区域共同面临的共性问题，或者需跨界处理的环境问题，可以进行跨区域立法，明确要区域协同立法内容范围，事先预防大量跨区域立法与行政体制之间的冲突，谨慎对待跨区域协同立法的现象。

（二）完善协同立法联席会议

在实践中，联席会议是区域协作过程中常用的模式，但是在目前看来联席会议的商讨内容并不限于立法相关的事项，更多注重的是区域经济发展。区域立法活动需要一个专业的组织去负责协同立法，在联席会议之下可设立协同立法小组，其主要成员由本区域协同立法的人大及其常委会法制机构成员组成，并吸收政府和区域立法研究科研人员参与立法活动，形成以人大主导的民主、科学的立法机制，政府利用执法职能，针对区域立法提出可操作性建议，充分发挥行政执法主体作用。区域协同立法小组的主要职责就是负责区域内的协同立法事项，在区域共同协作立法中，负责信息收集、整理和实地调研等准备工作；起草示范文本；区域立法的草案的审议并对不合适以及拒不履行协商内容的法案提出修订意见；贯穿立法全程，以及引导修改和清理与协同立法不相容的法规或规章。

（三）合作协议的效力保障

城市群区域立法协议是成员方政府之间平等协商的结果，是同一个区域内各个地方政府机关或者人大共同意志的体现。[5]跨区域主体之间签署协议主要在于以框架式的协定，约定立法主题、内容、责任承担方式等以及以书面的形式调解双方之间的矛盾，为后续立法活动的顺利实施做好前期准备。合作协议效力的实现对跨区域立法具有重要的推动作用，但由于合作协议法律效力的模糊，原旨在提高立法效率、节省立法资源和协调利益的区域协议却成为阻碍区域协同立法的开展的难题。如何让区域合作协议发挥其应有的价值？区域协议的目的在于令缔约方遵守协议约定，履行相应的约定责任，来提高区域行政效率，但是如果不遵守，则变为一纸空文。对于区域合作协议的效力问题，一是可以通过立法的形式，明确区域合作协议的法律效力、地位以及不履行的责任承担，从协议本身强制约定方遵守协议；二是，将政府协议履行情况纳入政绩考核中，区域合作协议的履行，不仅涉及本地的利益，更牵涉整个区域的发展，区域中政绩考核指标也不应该仅限于地方事务的考核，还要注重对区域一体化建设的协作。

四、结语

区域发展模式在20世纪就已经在多个国家开展，随着区域发展成为一种国际趋势，粤港澳大湾区的发展有望成为世界又一个大湾区。区域的发展离不开法治的推动和保障，但目前，我国的区域协同立法并未成熟，还需要进一步深入的探讨。对区域协同立法模式进行研究，以行政法规规制区域协同立法，赋予区域合作协议法律效力，有利于区域协同立法的长期、有效的开展，促进区域发展，达到建设世界级城市群的目标。