“地摊经济”规范化管理路径研究

2020-02-25刘畅

法制与经济 2020年7期

刘畅

（浙江警官职业学院应用法律系，浙江杭州310000）

一、“地摊经济”现状及对社会的促进作用

近来，路边摊贩开始在各地活跃，成为城市居民增加收入、地方增强经济活力的新方式。与此同时，中央文明办也明确表示，在2020年的全国文明城市测评指标中不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容。据不完全统计，目前已经有上海、杭州、郑州、南京、成都、合肥等30余座城市明确发文鼓励发展“地摊经济”。

“地摊经济”对社会经济发展的促进作用是不言而喻的：作为低收入群体的增加收入手段，在社会福利供给外补充生活所需，维持小家的正常运转，从而促进社会和谐稳定；摊点、摊区的设置往往分布在生活区，比大型商超离家更近，步行顺路就能采购商品，方便居民生活；低收入群体购买力较低，地摊经济补充了市场层次，可满足该消费层次的价格需求；地摊经济还能营造特殊的城市氛围，充满浓浓人情味，丰富城市文化结构。[1]今年我国就业形势极为严峻已成为不争的事实，数据显示，我国目前城镇就业人口大约有4.5亿人，这就意味着城镇的失业人口数量将近2700万，再算上广大的农村劳动力，全社会的失业人口数量将更多。[2]而“地摊经济”无疑将吸纳数量庞大的剩余劳动力。以成都市为例，截至2020年5月28日，成都市已设置临时占道摊点、摊区2230个，允许临时越门经营点位17147个，允许流动商贩经营点20130个，增加就业人数10万人以上。[3]

二、“地摊经济”的现有政策及存在的问题

虽然摆地摊做生意有资金投入小，经营风险小，灵活性高，技术门槛低，进退方便等优势。[4]但政策的松绑并不意味着政策的完全放开，也不是在任何时间，随便找块空地，支个小摊就能开始叫卖，随意设置摊点在大多数城市依然是违法行为，这与普通百姓的认知相去甚远。从目前各地公布的政策来看，摆地摊的主体、时间、地点依然会有一定的限制，如南京市、南宁市等开辟的早市、夜市临时摊点摊区是限制时间与区域的；上海市、济南市等允许已有店铺的商贩将经营活动扩大至门店之外；南宁市等减轻或免除轻微违反城市管理行为的处罚；济南市等的做法则是优化小店的市场准入；只有成都市等少数城市允许摊贩流动经营。与此同时，也有少量城市对“地摊经济”发出质疑。

笔者制作了“‘地摊经济’对社区生活影响调查问卷”，在浙江省杭州市江干区围垦广场周边、钱塘江沿岸、高校及住宅小区附近发放，并同时发放内容相同的网络问卷。截至2020年6月14日，共发放问卷调查400余份，回收有效问卷363份（其中网络问卷132份），走访商铺30余户，摊贩30余人次，普通市民70余人次。经整合梳理，发现“地摊经济”目前仍存在诸多问题。

（一）身份合法性问题

根据《无证无照经营查处办法》，无论是公司、合伙企业或是个体经营者，在从事经营活动（除销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动之外）时都应当取得营业执照，如“无照经营”可能会被处以停止经营行为、没收违法所得、1万元以下罚款的处罚。这就事实上提高了“地摊经济”的准入门槛。因为一方面，办理登记需要投入一定的时间、精力成本。虽然在“放管服”改革的背景下，部分地区如浙江省，已做到行政服务业务办理“最多跑一次”，某些业务甚至可以做到网络办理“零见面”，但了解办理流程、填报采集项资料及提供佐证材料依然是必不可少的环节。对文化程度不高、政策法规了解较少的群体来说，这些环节已足以将他们拒之门外。另一方面，住所（经营场所）和经营范围都是办理营业执照时必须填报的登记事项。住所的填报意味着经营者需要有经营性用房，这不仅大大增加了经营者的成本，还与“地摊经济”的初衷相违背。而经营范围的登记意味着，所有销售商品的种类都应当登记在营业执照之上，不得超范围经营。如果每经营一项新业务就需要进行变更登记，这就大大降低了地摊业引以为傲的灵活性，不能根据市场潮流随时转变经营方向。

（二）产品质量问题

由于地摊的受众有极大部分为中低收入人群，为满足顾客需求，追求低廉的成本，摊主往往不会选择品牌溢价高的知名品牌商品，而倾向选择小厂商生产的小品牌商品，在笔者的走访中甚至发现有儿童玩具、机械工具、餐具等数款三无产品在售卖。而这些小厂商受限于其资金、技术、设备等因素，产品质量的波动性往往比知名品牌商品要大，保障性也更低。在笔者的走访中，只有极少数的地摊主能提供非正规的产品交易凭证，而无一能提供发票等正规产品交易凭证。加之地摊流动性强，监管难以到位，其售后服务也比正规商铺差强人意。问卷调查结果显示，在购买过地摊产品的市民中，有59.09%的人曾遇到过产品质量问题，而其中认为售后服务较为便捷的仅有11.54%，近九成市民认为售后服务不方便，更有52.56%的市民表示最终未得到售后服务。而产品质量问题中又尤以食品安全问题最为突出，受限于地摊的储藏条件简陋，消毒加工手段简单，交易环境嘈杂，从业人员健康状况无保证等因素，细菌超标的风险更大，易对食用者健康造成风险隐患。特别是细菌更易滋生的夏季，食品安全问题就更令人担忧。

（三）从业竞争问题

一是相互间竞争问题。由于目前大部分城市的“地摊经济”政策对摆放时间和摆放地点是有限制的，加之不同地段的人流量、驻足时间会有较大差异，这就使得好的摊位成为一种竞相争取的稀缺资源，时有为争夺地盘大打出手的新闻出现，甚至催生了黄牛市场。如郑州健康路夜市每月550元至770元的摊位费，在不断转租的过程中翻了几番，最高达到3000元的不正常高价。[5]二是与正规店铺的竞争问题。问卷调查显示，80.3%的居民愿意到地摊购买商品，其中75.47%的居民认为地摊商品价格实惠，59.43%认为购买较为方便，还有少量居民单纯为感受地摊的热闹氛围而购买商品。而消费者的总需求和购买力是有限的，这就意味着必然有大量正规商铺的销售额被分流。同时，在售卖同一种商品的情况下，正规商铺将比地摊经营多出租金、水电费、税费等额外支出，经营成本必然水涨船高，在竞争中价格劣势明显。而实体店在电商、物流蓬勃发展的冲击下生存空间已经越来越狭小，大量不交租、不纳税的地摊的出现，对商铺来说无疑是雪上加霜。

（四）环境污染、交通秩序等问题

长期以来“脏乱差堵”是地摊被诟病的主要原因。地摊的无序摆放会造成多方面的环境污染。如食品摊贩无法安装净化设备，油烟直接排放在人群之中，造成空气污染，吸入后会影响身体健康；为招徕客户而播放劲爆音乐、循环播放促销口号都会带来噪音污染，影响周边群众生活学习；随手丢弃产品包装等又会造成地面的污染，加重城市保洁压力。同时，为追求人流量，摊点往往会设置在人员密集场所，如住宅区、学校、商超、娱乐场所门口，而这些区域本就属于交通要道，在地摊占用道路面积的情况下，更易引发交通拥堵。在笔者的问卷调查中显示，有24.06%的居民并不希望在自家周围设置摊点摊区，其中90.63%的人担心垃圾污染影响市容市貌，93.75%的人担心噪音污染影响生活学习，78.13%的人担心油烟排放造成健康问题，另有少量居民担心路面拥堵埋下安全隐患。在地摊政策松绑后，各地的媒体已经报道了多次城市污染、道路拥堵等方面的新闻。如辽宁省大连市一夜市开放后，附近出现交通堵塞的情况，休市后街道上留有很多塑料包装袋、一次性碗筷、食物残渣等餐厨垃圾，目前该夜市已被暂停营业。

三、“地摊经济”规范化管理的对策建议

综上所述，“地摊经济”对目前我国的经济发展有显而易见的推动作用，也有不可忽视的负面效应，而且这种非组织经济形式的自由化程度较高，缺乏统一的行业标准制约，经营范围较广且分散，[6]极易陷入“一放就乱，一管就死”的怪圈。笔者建议可以从以下五方面入手，通过城市管理目标量化、管理标准细化、职责分工明晰化等方式，将地摊经济纳入良性发展轨道。

（一）一城一策，敲定政策结束时间

由于“地摊经济”的本质并不是生产，只是一种商品流通的方式，也并不能降低物流成本，实际上只是利用闲置劳动力，实现底层财富的再分配，因此并不能真正有效地促进经济的增长，对经济的重启收效甚微，只能是当前经济形势下缓解就业压力的权宜之计。而且地摊摆放与当前城市追求的精细化管理是背道而驰的，因此该政策必然会有收紧的一天，只是持续时间长短问题。而目前公布的政策文件中，只有极少明确了时限。若政策结束时间持续不明朗，地摊商贩将无法合理安排进货、库存等工作。且不利于摊主建立停止摆放的心理预期，可能会导致政策突然收紧的时候，城市管理与商贩的冲突加剧。因此应当以正式文件的形式及定量的执行标准，对政策期限加以明确。笔者建议可以经济指标和当地居民的人均收入水平为依据，一城一策确定政策结束期限。

（二）优化准入，明确地摊合法地位

完全放开地摊市场的准入，不加以任何限制与规范是不现实的，比如，不登记住所可能造成管辖不明确的问题，不登记经营范围可能造成无证经营而不自知的问题，不登记经营主体可能造成追责困难的问题。因此应当针对性地适当放宽地摊市场准入条件，降低地摊摆放政策门槛，使地摊真正实现合法化。如在经营范围的登记方面，可以借鉴深圳等地“放管服”改革经验，简化登记流程，对无需前置或后置许可审批的经营范围，实行备案而非登记管理。在地摊主转变经营方向时，只需到网上自行备案，无需进行变更登记。对前置、后置许可审批则应继续维持现有要求，不能松绑，防止出现对市场经济秩序、人民群众生产生活有危害的情况。在住所登记方面，可以摊位所在的市场进行登记，可以将摊位编号，以便明确具体位置；而在允许摊贩流动经营的城市因没有市场为依托，则可以考虑“以面代点”，经营场所以经营者的居住地辖区进行确定。在经营时间方面，应当以政策结束时间为主，并结合经营者个人意愿进行确定。

（三）人证对应，严格筛选摆摊主体

放宽“地摊经济”政策的初衷，是为失业群体及低收入群体提供增收渠道，并不是越多的人参与其中效果越好。如最近不断出现腾讯总监摆地摊招聘高薪岗位、唱吧创始人摆摊卖唱等新闻，这种作秀行为热闹一时吸足眼球，但模糊了政策的焦点。大型企业、高收入人群的加入，一方面会挤占无业及低收入群体的摆摊空间，使得政策无法精准帮扶到目标人群；另一方面还会进一步分流店面商铺的利润，对正常商业造成打击，这都与政策的出发点南辕北辙。因此应当以量化指标明确摊位主体资格条件，建立严格的审查机制，做好家庭情况、个人情况的摸排，将摊位主体严格限制在失业及低收入群体当中。同时，要严令禁止摊位的转租转让，要求实际摆摊者与证照登记者人证一致，防止摊位被黄牛层层转租哄抬价格；防止黑恶势力介入，霸占摊位趁机收取“保护费”等。

（四）部门联动，控制摆放时间地点

目前各地地摊数量陡然增多，对城市管理、行政服务是巨大的挑战。摊贩管理工作宜疏不宜堵，各部门应加快职能转变，尽快从管理员的角色脱离出来，做好经济建设服务员的工作。城管部门应负责将摊位引导至规定地点，保障盲道、消防通道等公共设施的通畅，同时引导摊贩在规定时间内经营，减少噪音等对周边环境的压力；市场监管部门应负责做好市场准入流程优化工作，简化地摊证照办理程序，加快新设早市、夜市的市场登记；环保部门应负责做好经营场地的清扫消毒工作，并做好不同种类垃圾的分类处理；食药监部门应负责做好食品摊贩食品安全卫生监督检查工作，严防食品安全事故发生，保障群众身体健康；疾控部门应负责做好餐饮从业人员的健康检查工作；宣传部门应负责做好政策宣传引导工作；公安部门负责做好治安管理工作。

（五）“地摊”上网，创新在线消费新模式

运用“互联网+”思维，将“地摊”摆到网上，既可以将商品推广到距离更远的人群，减少仓储等成本，又可以防止人流侵占道路造成拥堵，还可一定程度上减少垃圾等污染的排放。因此应当大力推广非接触型消费，借助群众喜闻乐见的抖音、快手等平台，将“地摊”与直播、短视频、自媒体等互联网产品结合起来，实现“地摊经济”数字化转型。