饮用水水源地保护法律制度与城镇经济发展研究

高 凤

（黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨150080）

饮用水水源地和每个人的生活息息相关，每个人都离不开水，饮用水水源地其基本含义是指能够为一定区域范围内的自然界和人类社会提供生活、生产和生态用水，从而维持该区域范围内的社会可持续发展和生物多样性的区域。现代社会经济生活日新月异，饮用水水源地污染的幅度也随之加大，难以预测，而那些饮用水水源地污染防治立法规定在适应这些变化上存在着先天不足，极易导致饮用水水源地污染防治保护的预期目的难以实现。由于我国立法对于饮用水水源地保护的规定过于简单，尚处于起步阶段，故应当借鉴美国、日本、德国等国家对于该项法律制度的规定，进行比较研究，并结合我国饮用水水源地保护中面临的实际问题，进行综合分析。本文力图在学习和研究中西方对饮用水水源地制度研究的学术成果之上，从含义入手，结合当下司法实践，对这一问题进行深入分析，寻求合理的解决方案。

一、饮用水水源地概况

（一）饮用水水源地的概念

水是生命之源，地球上的一切生物的生存和发展都离不开水资源。水资源是经济发展、社会进步和环境改善的重要影响因素。目前，各国对于水源地定义的内涵并不统一，我国《大百科全书》定义水源为地球表面可供人类利用的水，包括水量、水域和能量水源。饮用水源应当是可以为人类利用的各种地表水、地下水的水源。国民经济目标的实现、社会经济的发展都和饮用水息息相关。饮用水安全问题的解决，关系到环境改善、经济发展、国家安全，引起了各级政府的高度重视，饮用水的保护问题也就成为当今的热点问题。

中国是一个严重缺水的国家。目前我国大多数城市地下水受到一定程度的污染，并且逐年加重。严重的饮用水水源地污染导致水资源的使用功能降低，加剧了水资源短缺的矛盾，影响我国经济的可持续发展，严重影响了环境改善和居民生活水平的提高。

（二）饮用水水源地的特征

从功能上看，可以实质地为人所利用。饮用水源的价值在于它的可饮用性，可饮用的主体是人类本身。诚如前文所说，水是生命之源，人的生物性就注定了对水的质量的需要，对水的质量需要就决定了水源地保护的重要性。所以，“能够为人类所实质利用”就显得尤为重要。在表现形态上则具有多样性。这种多样性恰恰来源于水源形成的多样性。既有基于气候、地势等地理原因而形成的，也有基于固有的水源地而衍生的其他水源地。

在资源本身的特征上，则强调水源地所具有的可持续性、可循环利用性的特征。这是由人类在生命繁衍上的循环性所决定的。纵横千年的时间演变以及横亘宇宙的空间延伸，使得人类的存在具有永续性。正是基于此，人类对于其赖以生存的水源地的需求也是永恒的。可持续发展观中所强调的，也正是如此。绿水青山就是金山银山，资源的利用绝非仅仅一代人的需要。

（三）饮用水水源地的地域性

水源地主要是体现了明确的地域属性，目前可以被学界接受并认可的水源地含义主要是指能够为一定区域内的人类社会和自然界生物提供生活生产用水，从而维持经济的可持续发展和生物多样性的区域。随着时代和经济的发展，对饮用水源地的概念也加入了一些时代的内涵和因素。饮用水源的概念是既简单又复杂的，复杂的是水的种类和变化是多样的，各种不同的饮用水体之间是可以相互转化的，并且，水的用途是很广泛的，每种用途对水质以及水量的要求都是不同的，外界条件的改变也会间接影响水质水量的变化。除此之外，饮用水源受到经济发展、社会进步、科技更新的约束和影响。因此，无论是学者还是立法者，站在不同的视角对饮用水源的概念分类以及影响的理解是不同的，也会有一定的差异性。

综上所述，饮用水源是可以供人类利用的、可以循环使用的各种地表水、地下水、湖泊水、水库、地下水、土壤水、积雪融化的液态水。

二、城镇饮用水水源地法律制度影响下的经济发展问题

（一）城镇饮用水的安全隐患

城镇饮用水安全保障问题不容乐观，城镇饮用水的污染直接或者间接地影响了经济发展问题，从水源来看，大部分的城市水段是不适宜做饮用水源的，城市的地下水也存在污染问题，目前城镇饮用水安全状况和主要的问题是：饮用水水源地受到不同程度的污染和破坏，饮用水处理技术不够完善，而且存在二次污染的问题，水量供给不足，水质监测和监督水平不足，应急预案级别比较低，没有完善的应急系统饮用水水源地的制度调度管理方面存在体制和机制的障碍。

城镇饮用水水源地问题严重，在西部缺水的城镇尤为突出，造成饮用水水源地污染的主要原因有，过度开采饮用水水源地造成地面沉降和海水倒灌，地表饮用水水源地对地下饮用水水源地造成污染。全国城镇饮用水水源地污染问题仍比较突出，我国城镇多采取分散取水，由于基础设施差，不能集中对饮用水进行处理，尤其在农村，这样的场景很常见，在饮用水附近有粪坑、垃圾场等等。农作物培养缺乏安全科技知识的指引，农药和化肥的大面积使用，使地下水质恶化，在农村还存在工业过程的污染问题，工业废水、废物的大量排放，大面积的饮用水资源受到污染。我国城镇饮用水安全现状令人担忧，城镇饮用水安全保障问题面临设施差、意识淡薄、政策不到位、监督不全面、实施不及时等重大问题。

（二）饮用水供给问题的不利影响

目前，饮用水供给的矛盾日趋尖锐造成了很多不利的影响，一方面，从工业方面看，由于缺水造成工业产值减少，最典型的就是大连市由于缺水而损失了工业产值大约6亿元，直接影响了经济的发展。另一方面，对群众的生活造成了很多影响，在城市，很多楼房供水不足，影响生活。有的缺水城市由于不采取饮用水应急处理措施，导致限量供水，从而间接导致人民生活困难。超量开采地下水也导致地下水位持续下降，从而导致水源的枯竭，这就是最近几年许多城市出现地下漏斗的原因，这导致后续的影响是十分严重的。

（三）饮用水水源地污染防治的实际困难

城镇饮用水水源地的污染防治关乎城镇经济的发展，取得效果需要长久的工作支撑。目前城镇饮用水水源地污染防治工作遇到很多困难：有关城镇环境保护的法律法规有待完善，城镇饮用水安全监测措施难以实施，责任制度不够明确等。

一定层面上，城镇牲畜用水也受到污染，在畜牧业日益发展的今天，饮用水水源地的污染造成畜牧业的滑坡甚至萎缩，从而直接或者间接地导致人们的经济受到冲击，只有切实提高每个人的护水、爱水意识，才能从根源彻底解决饮用水水源地的水质污染问题。从另一个侧面，也可以看出来，饮用水水源地是人们生活的必需条件，更是经济发展的不竭动力。只有提高注重水源地保护意识，才能够维持正常的生活和经济，甚至文化风俗的延续。面对饮用水水源地污染问题，要多管齐下，充分发挥因地制宜的思想，提高饮用水保护的措施和思想意识。

（四）相应的保护和管理方面的问题

我国城镇水源地在保护及管理方面主要存在以下问题：生活饮用水相关法律法规滞后，相关法律法规对乡镇饮用水安全关注较少，生活饮用水安全法律责任缺失，重地表水管理，轻地下水保护，重视城市饮用水安全，轻视农村水源保护，重视书面规划，轻视实际保护，重视末端治理，轻视源头控制。

三、城镇饮用水水源地法律制度建议与完善

（一）制度之完善建议

我国目前已经采取的饮用水水源地保护法律制度主要有饮用水水源保护区制度、应急制度、法律制度研究等，现在饮用水水源地保护方面缺乏针对性、系统性、操作性以及存在法律方面的空白。基于目前我国饮用水水源地污染状况，笔者认为主要采取以下措施：加强城乡饮用水水源地保护工作的领导，饮用水水源地关系到人民群众的生命健康，各级政府要高度重视，分工负责，协同管理，建立饮用水水源地保护法律制度和卫生监督管理制度。控制污染源源头，建设备用水源地，保障城市供水安全。加强宣传教育，引导公众参与饮用水水源地保护，加强饮用水水源地保护的法治宣传。提高公众保护水源地的意识，积极改善饮用水水源地的污染状况。拓宽公众参与渠道，建立应急预案，加强危险化学品运输管理。

（二）措施之完善建议

我国城镇饮用水问题，是关乎社会稳定和国家安全的大问题，城镇饮用水安全保障不但需要从法规政策方面入手，在实施过程中必须完善监督体系，并且灵活安排各地的具体实施措施，并且要和国家的政策相适应，激发城镇群众对饮用水水源地的保护热情。

（三）城镇水源地污染防治的建议

城镇饮用水水源地的污染防治和保障首先需要从源头做起，首先要选择好饮用水水源地，目前，饮用水水源地主要是来自江河和地下水的供给。其次做好饮用水水源地的保护区划分，完善饮用水水源地保护区划分，完善并实施地下水水源地的特殊保护制度，把饮用水源污染事故和灾害紧急处置制度落到实处。

为了尽早解决饮用水水源地污染防治问题，需要加强保障措施的实施，以下几点尤为重要：对城镇饮用水输送设备监管的完善，城市饮用水水源地保护应该给予更多的重视，尽快建立城镇饮用水储备体系和应急机制，准备好城镇饮用水安全保障的应急预案。

四、结语

饮用水水源地的保护关乎经济的发展，人民群众生活水平的提高，社会经济的可持续发展都需要增强社会公众的环境保护意识，加强环境保护监督技术和饮用水水源地保护的资金投入、政策支持、资金援助，这样才能从根本上解决乡镇饮用水水源地安全问题。