旅游市场价格监管研究

梁敬祎

（黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨150080）

据文化和旅游部统计，2018年国内旅游人数55.39亿人次，比上年同期增长10.8%；国内旅游收入5.13万亿元，比上年同期增长12.3%。[1]高铁的全面兴建、互联网渠道对景点的宣传、更加便捷人性化的订票服务、物质需求带动的精神文化需求，使得越来越多的人选择在节假日出行旅游。随着出行人数的增加，旅游消费作为新消费时代的代表性产业受到社会各界的广泛关注，旅游市场价格一直是备受关注的焦点。

一、旅游市场价格载体界定

随着旅游产业的发展进化，旅游资源不断被开发利用，旅游市场价格载体形式多样化，种类繁多。旅游市场价格的载体主要有：景区附近的住宿、餐饮；景区内部的交通设施；从机场火车站直达景区的交通设施；景区销售的特色商品；景区内部及周边销售的游览娱乐需要的设备与商品，如海边浴场贩卖的泳衣；景区门票；旅行社提供的服务、产品；线上旅行网站提供的服务、产品等。

巨大的旅游供给市场使得旅游市场的经营主体鱼龙混杂、良莠不齐。旅游价格不合理是一项由此引发的主要问题。

合理的旅游市场价格有利于提升景区正面形象，拉动旅游经济良性发展。不合理的旅游市场价格会给游客带来负面的感受，会导致景区本身甚至景区所在的城市评价下降，客流量降低，从而给当地旅游经济带来负面影响。

二、旅游市场价格不合理的表现形式

（一）景区商品、住宿、餐饮随意涨价

因景区地理位置和文化属性的特殊性，景区内经营者贩卖的商品、特产以及景区周边经营者的住宿、餐饮随意提高价格，漫天要价；标价不规范，模糊商品、服务，不标明菜品；不明码标价，先消费后结算；服务质量与价格不匹配、标价不合理等。

（二）旅行社、线上旅行网站误导、强迫消费

有的旅行社和线上旅行网站利用低价宣传吸引游客签订合同。但合同旅游产品内容和价格均不明确，隐藏大量陷阱，在后续的旅游行程中缩短应有的旅游行程，联合景区商店强制游客进店、强迫游客消费，甚至凭购物小票才能上车，获取回扣等不正当利益。

（三）景点重复、变相收费

2018年，国家发展改革委发布了《关于完善国有景区门票价格形成机制降低重点国有景区门票价格的指导意见》，要求各地区要加大景区正常运营所需以外不合理支出的清理力度，相应降低门票价格，尽早制定降低重点国有景区门票价格的工作方案。[2]但部分景区门票价格明降实不降、拆解收费项目假降价、捆绑消费。

（四）停车场乱收费

部分景区停车场存在没有收费公示、超标准收费、不执行15-30分钟免费政策等乱收费行为。同时也存在景区周边私人停车场、空地非法经营，使出行游客误认为是景区规划停车场，非法收取停车费的现象。

（五）景点黑车，坐地起价

机场、火车站出站口和景区附近存在大量黑车、黑出租车、黑包车，不打表、“一口价”地漫天要价同时，因非法运营、管理不善，存在大量安全隐患。行驶途中“推荐”住宿地点和“一日游”行程，将乘客带到有合作的旅店、假景点，以此谋取不正当利益。

三、我国旅游市场价格监管制度

我国对旅游市场价格监管在立法方面已相较完善。

在旅行社或线上旅行网站与游客订立合同方面，《旅游法》专章规定了旅游服务合同，并重点对包价旅游合同的订立、内容和履行等作了具体规定。《旅行社条例》规定了旅行社及其委派的导游人员和领队人员不得欺骗、胁迫旅游者购物或者参加需要另行付费的游览项目。

在旅行社和导游资质方面，实行就业准入制度，国家实行统一的导游资格考试制度。参加导游资格考试成绩合格，与旅行社订立劳动合同或者在旅游行业组织注册的人员，可以申请取得导游证。导游人员必须持导游证开展导游工作。国家旅游局制定了《导员人员管理条例》《导游人员等级考核评定管理办法》和《导游登记划分与评定》国家标准，将导游登记分为初级、中级、高级、特级四个等级，对不同等级导游提出不同的素质和能力要求，严格考评标准和过程。

在纠纷解决方面，《旅游法》和《旅行社条例》对旅游投诉及纠纷处理作了专门规定，旅游者可以向旅游行政管理部门、工商行政管理部门、价格主管部门、商务主管部门或者外汇管理部门投诉，接到投诉的部门应当按照其职责权限及时调查处理，并将调查处理的有关情况告知旅游者。

在法律责任方面，《旅游法》对旅行社的违约责任及履行辅助人的责任等作了具体规定。《旅行社条例》对“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”明确各类情形和罚则，有利于执法部门判定违法违规事实并进行处罚。

在监管方面，国家旅游局设立了专门的旅游市场综合监管工作小组。国家旅游局联合发展改革委、公安部、工商总局等开展了旅游市场综合监管专项督查，督促各级政府建立健全旅游综合监管机制。推动旅游警察、工商旅游分局和旅游巡回法庭的设立，使我国旅游纠纷处理从单一的行政执法逐步向“调解+仲裁+行政执法+司法诉讼”综合处理机制转变。部署开展打击“不合理低价游”“强迫购物行为”专项行动，对重要案件实施挂牌督办，督促各地依法集中处理典型案件，取缔违法违规的旅行社，吊销违法违规导游的导游证。

尽管我国已有相对完善的立法规制旅游市场价格，但在监管方面仍缺乏针对性和操作性。我国旅游市场持续、高速发展，立法不断完善的同时仍存在大量新情况、新问题。我国的旅游资源丰富、分布广，不仅各地区存在差异，相同地区不同景区也存在较大差异。目前的监管制度仍存在一定的僵化、缺乏一定可执行性。

四、完善旅游市场价格监管的设想

（一）创新监管方式，创设全国旅游价格监管的互联网平台

各景区和其周边餐饮、住宿、商品的经营者统一在互联网平台公开价格和经营资质，实现精准监管和统一管理。执法人员定期对互联网价格和实际价格进行定期监督检查，以便游客能在出行前获取真实准确的价格水平，保障游客的知情权和选择权。在该平台的每一页面以醒目方式标注投诉方式，以便游客遇到经营者与平台价格不一致时可以找到投诉渠道，更快速、便捷地反映问题。同时在各地政府网站、官方社交媒体平台设立该网站的链接，加强对统一平台的宣传推广。

（二）各省市因地制宜制定政府定价或政府指导价

各地区的发展水平、景区的服务水准各有不同，不能实行全国统一的政府定价、政府指导价，应根据各地的发展水平，景区的服务质量制定不同的政府定价或政府指导价，并按照制定的政府定价或政府指导价实施，加大对随意涨价、乱收费、变相收费等的打击力度，加大复核力度，不能过分超出该标准的范围。针对本地的特点，出台针对性的政府定价或政府指导价，完善旅游管理政策，支持、引导和规范市场主体健康发展。但在制定政府定价或政府指导价的同时也应兼顾旅游市场公平竞争，做到放管结合，不能一味地压低价格，而忽视了正常的旅游经济发展。

（三）完善旅游投诉渠道，多部门联合监管、执法

在景区和周边各经营场所的醒目位置设置投诉热线及投诉方式的标识以便游客知悉，鼓励群众对价格进行监督。强化旅游市场价格综合监管制度，整合组建旅游市场综合执法队伍，实行市场监督管理局、物价局、旅游局等部门联合执法或统一执法，进行监督检查，提高办案效率、简化执法程序。节假日在人流量大、易发生纠纷的景区设置临时的投诉点，以便游客能及时反映问题，执法人员及时执法办案，实现高效处理。

（四）定期开展暗访检查制度

暗访检查制度是指不表明执法者身份、不提前通知检查工作的前提下，实地了解经营者经营状况、收集经营者经营管理信息的活动。提前通知检查行程的行为不利于执法者了解经营者的真实状况，易造成经营者掩盖真实经营行为，弄虚作假。而暗访检查有利于经营者呈现最真实的经营状况，有利于执法者发现问题。定期开展暗访检查，定期了解经营者的真实价格与服务质量，排查问题，解决问题。

（五）旅游行业组织制定服务标准，监督旅行社和线上旅行网站

发挥行业组织的协调作用和行业标准的引领作用，加强标准建设。不按标准执行的旅行社、线上旅行网站和相关导游在一定年限内禁止从业。再次开展经营或执业需要重新进行相应资质审核。旅游行业组织强化行业自律，提升对旅行社和线上旅行网站的管理和服务水准，完善资质审核，规范旅游经营服务，推动实体和在线旅游行业健康可持续发展，形成政府和行业组织协调配合、共同监督管理旅游市场价格的工作格局。

（六）加大对违规经营者的处罚力度

经营者作为旅游市场的重要主体之一，对旅游市场的健康、持续发展起到了关键性作用。经营者的不诚信经营会影响游客对景区的整体评价，导致客流量减少而致使景区客源减少，不利于景区的后续发展。对于不诚信的经营者，应加大处罚力度，如吊销强制消费的旅行社的营业资质；吊销涉事导游的从业资格证；对乱收费的停车场进行处罚等。提高违法违规成本，充分发挥对经营者的威慑力。

五、结语

旅游经济的发展离不开当地景区的文化内涵和服务质量，更离不开经营者的诚实信用。诚信经营是旅游业发展的内在需要，加强旅游市场价格监管是营造良好消费环境的前提条件。旅游市场价格监管是一项长期的工作，需要有关部门和社会各界的共同努力，不断完善。依法落实旅游市场价格监管责任、创新旅游市场价格综合监管机制、全面提高旅游市场价格综合监管水平、提高旅游市场价格综合监管保障能力，切实维护游客合法权益，有利于促进旅游业健康、持续发展。