供给侧视域下课外校外教育培训机构的三维治理

◎聂玉风

（三门峡职业技术学院心理健康教育中心，河南三门峡472000）

自1955 年教育部发布《关于减轻中小学生过重负担的指示》至2018 年12 月的”减负三十条”，减负工作已经进行了六十多年，学生学业压力却不减反增。家长教育焦虑情绪滋长蔓延，教育培训市场的无序发展，迫使家长自主给学生加负。课外校外教育的火爆，本质上是教育供给与需求之间的矛盾，是人们对优质教育资源需求与优质教育资源发展不充分、不均衡的矛盾体现。积极探索和实践课外校外教育培训机构有效治理模式是缓解供需矛盾，促进教育公平的重要举措。

一、缘起与背景

（一）缘起：两则教育新闻引起的思考

消息一：自2018 年初截止2018 年底，四部委联合整治课外培训市场收到了显著效果。全国共摸排校外培训机构40.1 万所，存在问题机构27.28万所，完成整改26.99 万所，完成整改率98.93%。

——《课外培训市场整治一年多之后， 收效如何》光明日报 2019-05-15[1]

消息二：只是家长们并没有这样淡定，面对进入优质学校的竞争“无法排解内心焦虑，感觉时刻在蹦床上，一会感觉希望很大，一会觉得身在低谷。微信群里各种辅导机构的招生宣传依然活跃，公立学校老师单独辅导的信息也络绎不绝”。家长的教育焦虑在不断发酵，“抢跑”现象愈演愈烈。

——《中国家长教育焦虑的问诊、 探源与开方》人民论坛网 2019-12-27[2]

这两则教育新闻，一方面国家为了切实减轻学生课业负担，促进每一个学生的全面发展、终身发展，制定和颁布了一系列详尽的可操作的规章制度，加大了对课外校外教育机构的整治力度。另一方面，社会对教育有着无比的焦虑和恐慌，学校想尽一切办法招收优质生源提高学校的知名度，家长生怕自己的孩子“输在了起跑线上”，“教育军备竞赛”每天都充斥在中小学生中间。课外校外教育辅导市场依旧红红火火，费用在日益提高。这两条教育信息清晰地反映了政府大力推进教育改革、树立科学的教育质量观、发展素质教育改革宗旨与家长对优质教育资源追求之间的巨大矛盾。基础教育领域课外校外教育与校内教育、素质教育的矛盾，本质上是人们对优质教育资源需求与优质教育资源发展不充分、不均衡的矛盾。供需之间的矛盾一直是教育关注的焦点。

（二）背景：教育是关系国计民生的大事

《孟子》说：“天下之本在国，国之本在家，家之本在身。”社会生产力的发展对劳动力素质提出的新要求促使着教育不断前进，中国人对子女教育重视程度也对我国教育事业改革与发展有着巨大的推动作用。新中国成立以来，我国进行了八次基础教育领域的改革，确立了优先发展教育的战略地位，免费义务教育得以普及，素质教育逐步推进，教育中的一个又一个世界性难题被解决。可是家长教育焦虑情绪愈演愈烈。2018 年9 月，智课教育与新浪教育联合发布的《中国家长教育焦虑指数调查报告》显示：作为基础教育领域家长主力军的70 后—90 后家长人群，普遍处于教育焦虑状态，综合教育焦虑指数为67%。将近七成的家长认为课外辅导是必要的，一半以上的家长表示教育消费占了家庭支出的40%。[3]家长教育焦虑情绪的滋长和家庭教育消费的居高不下，大学生“空心病”的出现，自杀年龄低幼化，反映出政府所提供的公共教育资源与学生、学生家长对教育的“刚需”在质量、数量和结构上不相匹配，是教育供需矛盾的体现。教育是关系国计民生的大事，这是对课外校外教育进行有效治理的背景之一。

二、课外校外培训机构治理的的重要性与必要性

（一）缓解教育焦虑，规范教育秩序

高速度、高效率，以最小的投资获得最大的经济效益，是现代社会高速发展和竞争日益激烈的今天各行各业最关心的问题。在经济利益驱动下，在缺乏有效监管的社会环境下，教育行业往往也难以洁身自好。教育成为一种商品，功利化倾向越来越明显，与育人的本质越走越远。在商业利益的驱动下，线下和线上教育辅导机构大肆宣传“一分耕耘，一分收获”“成功没有电梯，你必须走楼梯”“越努力越幸运”等励志谚语，背后蕴含的目的就是通过制造和传播“教育焦虑”，向家长贩卖教育产品。家长们一边抱怨现有教育体制下学生学业负担过重，一边不顾子女意愿报了各种各样的线上线下辅导班。教育培训市场的无序发展不仅加重了社会教育焦虑情绪、渲染了学业竞争的氛围，还给学校管理和正常的教学秩序带来了很大冲击。首先，课外校外辅导挤占了学生大量的课余时间，增加了学业负担，与国家和学校的减负政策和素质教育理念背道而驰。其次，课外校外辅导产生的“剧场效应”，促使更多学生寻求“培优”和“超前教育”，扰乱了正常的教学秩序，妨碍了正常的教学管理。再次，线上和线下辅导机构丰厚的报酬诱使一些学校辛辛苦苦培养的骨干教师纷纷离职，投身于线上和线下教育辅导。人才的流动给学校的管理带来了诸多烦恼。因此，对课外校外教育培训机构的治理既是落实国家减负政策和实施素质教育的需要，也是规范教育秩序，缓解教育焦虑，营造良好教育生态环境使教育回归育人本质的必须。

（二）提高教育质量，促进教育公平

随着人民日益增长的对美好生活的需求不断刺激着教育改革，教育中越来越多的目光聚焦到其中发展不平衡、不充分的领域，追求教育质量，呼吁教育公平一直是教育领域中的重点问题。教育公平包括三个层次：起点公平、过程公平和结果公平。[4]在义务教育已经全面普及，起点公平实现之后，人们开始追求教育过程和教育结果的公平，即对教育更高品质和更高质量的追求。[4]受教育者的素质水平是教育质量的最终体现，国家的教育目的和各级各类学校的培养目标是评价教育质量的根本依据。课外校外教育培训对教育公平和教育质量的负面影响是显而易见的。一方面，推动基础教育均衡和公平地发展是我国教育领域的一项重要工程，课外校外教育培训作为一种以家庭购买能力为基础的社会教育资源，在客观上隐性地破坏着这一重要工程，影响着教育的过程公平；另一方面，课外校外培训机构的商业化性质和功利性教育理念有悖于我国全面发展的教育目的，其“超前学习”和注重技能、思维训练的形式教育违背了教育规律，削弱了学生自主学习的能力，不利于学生终身学习能力的养成。在承认个体差异和教育筛选、分流的社会功能前提下，如何实现优质教育资源的合理配置，使每一个学生个性得到全面的、充分的、可持续的发展，是最大的教育公平，也是教育治理必须考虑的现实问题。

（三）实现教育自由，彰显教育活力

适合的教育就是好的教育。办好每一所学校，教好每一个学生，为每一位学生提供适合的教育是教育自由、教育活力的体现。随着综合国力的提升，我国教育面临的不是资源短缺的问题，是人民群众对公平的、优质的、符合时代潮流的教育资源需求问题。当前，学校教育资源的承载形式单一，课程资源质量也参差不齐，资源不平衡且共享机制缺乏，不能给学生提供选择机会，满足个性化教育需要。我国当前的教育矛盾在于多样化、高质量、能满足需求的教育供给稀缺。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出：“着力推进供给侧结构性改革，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。”[5]对课外校外教育机构的治理不是限制、打压、取缔课外校外教育机构，而是思考在当前教育形势下，课外校外教育培训机构能为当今的教育做出什么贡献。政府在对教育进行治理时需要具有开放性、包容性，建立多层次、全方位、多渠道的教育合作机制，整合教育资源，丰富教育类型，提供可选择的教育，办人民满意的教育。

三、现阶段我国课外校外教育培训治理存在的问题

（一）治理主体不明确，治理方法过于简单

自1955 年教育部发布《关于减轻中小学生过重负担的指示》至2018 年12 月的”减负三十条”，减负工作已经进行了六十多年，校外课外教育治理亦进行了两年，课外校外辅导机构“无证办学”“超纲教学”“超前教学”“强化应试教育”等违背教育教学规律的现象依旧显著，家长在教育上经济投入逐年增长。究其原因，在于治理主体不明确，各部门职责不明，不能合理分工、各司其职；治理的方法过于简单，在地方优质教育资源稀缺的情况下，没有考虑多元主体的利益，除对课外校外教育机构进行登记造册，没注册的机构勒令注册外，并没有一套合理科学的、统筹规范的治理方法。

（二）社会对教育功利性的过度追逐

教育与社会生产力和人们的生活方式密切相关。教育具有通过促进个体智能和职业的社会化，来促进社会经济发展、增进个体幸福和社会利益的功能，从客观上来说，教育具有功利性。通过课外校外教育辅导来提升分数，赢得教育成功的机会，正是教育领域功利化的体现。对教育功利性的过度追逐，使人们忽略了教育育人的本体功能和其他社会功能。坚持“五育”并举、提升学生素质、促进学生全面发展是教育终极价值追求。但是，素质教育该如何实施、怎样才能真正减负，社会层面缺乏共识和成功的经验。在减轻中小学生学业负担实施素质教育的方式上，各地方大同小异，课表上设置德智体美劳门类齐全的课程，严格控制作业量和作业时间，严禁利用周末节假日补课，严格控制考试次数和难度。在落地上，学生喜欢的音乐、美术、书法、体育等发展兴趣和特长的课程却要为语数英数理化让步、为升学让步。教育的功利化对整个教育生态系统产生了深刻的负面影响，架空了“人的全面发展”，使教育的内容、方法、评价等偏离了教育的初衷。在教育治理中社会对教育功利性的过度追逐不能减掉，课外校外教育培训的市场依然会火爆。

四、构建政府、学校、社会三维治理模式

针对目前广大人民群众日益增强的对优质、多元教育服务的需求，国内并没有形成成熟的课外校外教育培训治理机制。构建政府、学校、社会三维治理模式，是促使课外校外教育培训机构健康发展，保障教育公平与效能的有效举措。

（一）发挥政府主导作用，强化地方政府责任是前提

政府在教育治理中的主导作用，突出表现为政府应成为提供有效公共教育服务的“责任政府”[6]。就历史发展来看，我国社会和民众对政府有着先天的依赖心理和服从意识，对课外校外教育培训机构的治理不能回避行政权力的干预。在治理中，政府不是“无限责任”，而是“有限责任”，政府应发挥引导、协调、激励和监管各种社会组织合作共治的职责。现阶段，对课外校外教育培训机构的治理，教育部已出台多个文件政策，地方政府不应机械的执行政策，而应灵活贯彻文件精神，因地制宜为公众提供优质教育资源，推动教育公平，提高教育效能。

具体来说，地方政府在课外校外教育培训机构的治理中应扮演好几种角色：一是协调者，地方政府应深入调研了解学校、家长对教育的诉求，了解课外校外教育培训机构的运行模式，协调和整合多元利益主体的分歧，保证公众在教育领域的利益最大化。二是规范者，依据地方经济社会发展特点确定课外校外教育培训机构市场准入的政策和制度；协调工商、卫生、教育、物价等行政部门加大对课外校外教育培训机构办学资质与条件的监管。三是鼓励者，政府应该鼓励学校拥有办学自主权，通过自治提高育人质量；鼓励民间办学，满足公众对多样化、高质量、选择性教育的需求。在现代教育治理体系中，政府还应该鼓励家长、非营利组织、其他公民等社会力量参与进来，通过提高治理的回应性来保证行政服务水平。四是问责者，建立相应的问责机制，通过实质性和程序性对自身与相关治理主体进行问责，避免治理流于形式，保证治理的效果。

（二）实现自主办学，提高学校育人质量是根本

学校既是管理者也是教育政策的具体执行者，在青少年的发展中起主导的作用。教育实践中，学校也有着许多的矛盾与困惑。在学生管理上畏首畏尾，一方面要对不遵守校纪校规、有不良行为习惯的学生进行批评教育，另一面又担心对学生造成负面心理影响、家长吵闹和媒体罔顾事实的报道；在素质教育实施上，想要进行大胆创新与改革，又担忧影响了学生考试成绩和学校升学率；在师资和生源上，面对着要与民办教育进行优质师资和生源的争夺；火爆的线上线下课外校外教育辅导，也给传统的教育管理和正常的教学秩序带来了强烈的冲击。实现学校的办学自主权，提高学校育人质量是破解这些困惑的关键。

一是学校管理去行政化。当前社会对高校的去行政化较为关注，忽略了中小学管理也要去行政化，行政化的管理严重制约学校的创新能力和教师的教学精力。减少行政干预，管办分离，树立服务意识，使学校具有自主办学的权利，教师拥有创新课堂教学的时间，使学校教育真正回归到育人的本质上来，应让学校把培养什么样的人，怎样培养人放在学校管理的首要位置。成都武侯区实验中学的成功就是极好的例子。校长李镇西将“怎样让孩子有尊严，老师有幸福”作为自己的办学理念，在课程设置、班级管理、校园文化、教师发展中时时处处体现着“让人们因我的存在而感到幸福”的校训。短短几年时间，这所农民工子弟学校就成为四川省推行素质教育的示范性学校。

二是平衡学校课程，守住教育底线。华东师范大学著名教育学教授叶澜提出，基础教育的使命可以概括为“三底”：“底线”“底色”“底蕴”。[7]底线就是学校的培养目标。基础教育的培养目标是为人的发展奠定德智体美劳全面发展的基础。在学校教育中，体育、美术、音乐等提高学生身体素质、审美素质、心理素质的课程常常被考试科目所取代，尤其在经济欠发达地区，为提高升学率，学生的个性心理需求往往被忽视，这是不利于学生全面发展的。功利性的教育取向必然培养功利性的个人，平衡各科课程，守住教育底线是学校培养身心健全的人的原命题。

三是利用现代信息技术，落实因材施教。因材施教源自于孔子的教育思想，也是我国重要的教育原则。落实因材施教从长远来看，既是学生终身发展的需要，也是学校发展的需要。以往，受到班级规模、师资力量等现实条件限制，因材施教的个性化教育难以落到实处。在“互联网+”时代，信息技术的加持使因材施教有了新的实施路径。学校可以通过加大对信息技术软硬件的投入，利用大数据获取学生学习信息，精确分析学生学习情况和特征，利用自适应学习系统精准推送为学生量身定制的学习内容。上海闵行实验小学利用乐尔学教育信息平台在师生互动、作业辅导、成长空间等多方面走向个性化教育的成功经验以及疫情期间大规模的线上教学，充分证明了教师和学生对现代信息技术的适应是很强的，在传统的课堂教学之外，利用互联网技术实现个性化教育是可行的。

（三）构建行业协会，加强同行监督是社会保障

教育部《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020）》明确要求：“积极发挥行业协会、专业学会基金会等各类组织在教育公共治理的作用。”[8]行业协会在行业信息的获取、行业发展趋势预判上比政府更具有优势。在教育相关部门的指导下建立行业协会，搭建培训机构和行政部门的沟通平台，在一定程度上可以弥补政府的不足。行业协会的建立，一方面可以组织经验交流，建立健全行业自律机制，规范教育培训机构的市场行为，避免恶意竞争，为民众带来负担。另一方面可以开展与政府、社会团体、学校等单位的委托事项，根据需要展开有利于行业发展的活动，同时为公众补充优质教育资源。

（四）唤醒公众监督意识，培养合理消费者是社会基础

社会公众监督是构建三维治理模式的重要环节。从一定程度来说，对培训机构的有效监督主要取决于人民群众的支持度和参与度。政府要唤醒公众监督的意识，提高公众对教育培训机构的评估和监督能力，让课外校外教育机构在阳光下发展。

一要唤醒公众监督意识，培养理性消费者。从个体心理发展需求来说，每个人都有被认同、被赏识、被尊重的需要，学生也不例外。追求学业成功是学生社会成就动机的表现。如果从这个角度审视，即使没有“升学率”“高考”这些教育评价方式，学生和学生之间也会有各种形式的竞争存在，这也是课外校外教育培训机构得以存在的缘由，完全取缔培训机构显然是不合理的。除了规范课外校外培训机构的有序发展，政府和社会更应该通过唤醒公众监督意识、培养理性消费者来避免给学生造成过大的压力、给家庭造成不必要的损失。培养理性消费者可以从三个方面入手：首先，要让消费者了解什么样的培训机构才是合规合法的，学会选择正规的机构，使社会公众学会自觉维护自身合法权益；其次，可以利用家长学校举办父母讲堂，让家长了解儿童心理发展规律，避免拔苗助长；再次，将高校开设的职业生涯规划课程延展至基础教育阶段，学校通过提供专业的与发展阶段相适应的生涯规划课程，帮助家长和学生学会根据发展需要选择适合的培训课程，避免盲目消费。

二要倡导新的教育观，引导家长对知识就是力量进行再认识。自古以来的“万般皆下品，唯有读书高”“书中自有颜如玉，书中自有黄金屋”的传统观念，以及自恢复高考至大学扩招的二十年里，由于知识匮乏，人才稀缺，许多人通过高考改变了自己和家庭命运的现实机遇，使“知识就是力量”“知识改变命运”的观念深入人心。千百年来社会的进步与发展，已经证明，只有创新的知识与能力才能推动社会和经济的发展，知识经济时代呼唤的是创新人才的出现。自主学习、自由思考、善于创造性解决问题是创新型人才的人格特征。投射到教育行业，在各种“大考”中胜出的学子也很少有只是把自己埋在“故纸堆”中的，真正的力量来自于学生对知识的深度思考和研究学习的能力。政府、学校有责任引导家长对“知识就是力量”重新认识，意识到“互联网+”时代，创新型知识才是力量，创新型人才才是培养目标，自主学习、研究性学习能力的养成是人才培养的首要任务。过多的课外校外培训只会挤占学生自由支配的时间，扼杀学生自主学习的能力。

（五）提供优质网络教学资源是保证教育公平的必要条件

“为了一切孩子”的发展，政府对基础教育经费的投入逐年增长，2018 年经费总投入29251 亿元，已达到或超过中高收入国家平均水平。尤其是经济发展落后地区的校园环境、教学媒体等硬件设施都有巨大改善。在这些地区教育公平问题不在硬件，主要在于缺乏高水平的教师，得不到高质量的教育。2020 年的一场疫情，为这个问题提供了一个很好的解决思路。比如，河南省率先通过现代信息技术手段提供了免费的名校同步课堂。每个家庭，每个学校的教师和学生都可以通过互联网收看名校同步课堂，参与省会等城市优秀教师的授课，也可以对自己感兴趣或不明白的课程多次回放。河南省的经验给我们有效的启示，利用信息技术手段，提供优质教育资源可以真正缩小贫富地区的教育差距，实现教育公平。

五、小结

党的十九大报告将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，教育治理是国家治理的重要组成部分，对课外校外培训机构的治理既是教育领域中一个紧迫而又现实的任务，也是落实十九大精神的题中之义。[6]积极探索和实践课外校外教育培训机构的有效治理模式是缓解教育供需矛盾，促进教育公平的重要举措。