1936年南京国民政府行政督察专员制的统一

侯桂红

（北京师范大学 历史学院，北京 100875）

行政督察专员制是1932-1949年国民政府建立于省县之间的行政制度，专员为省政府的派出官员，其办事机构称专员公署或办事处，其职能为督导县政，加强省县联络。不同于省政府主席和县长，专员不是民国正式官制中的一级官员。专员及专员公署在完善地方行政体制、促进地方治安和社会建设、抗击日本侵略等方面起到了一定的积极作用。

1932年8月，内政部和豫鄂皖“剿匪”总司令部分别设定不同的行政督察专员制，两制并行至1936年得以统一。此制的统一，是南京国民政府建立从中央到地方的纵向权力体系、实现现代型政权组织权力运作制度化的表现，折射了南京政府构建现代国家的努力。然而既有研究对此制的统一过程均寥寥数语①当代研究成果包括：（1）翁有为等《行政督察专员区公署制研究》，社会科学文献出版社2012年版。（2）陈小京《民国时期行政督察专员公署体制初探》，载《政治学研究资料》1988年第3期。（3）赵小平《国民党行政督察专员制度简述》，载《档案史料与研究》1990年第3期。（4）沈怀玉《行政督察专员制度之创设、演变与功能》，载《近代史研究所集刊》1993年第22期。（5）周联合《论行政督察区制度的不合法与不合理问题》，载《学术研究》2006年第8期。（6）杨斌《南京国民政府时期行政督察专员制度的创设》，载《民国档案》2009年第1期。（7）陈明《南京国民政府行政督察专员制度的创设》，载《史学月刊》2017年第11期。（8）谭肇毅《新桂系的行政督察制度》，载《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》2009年第1期。（9）刘莉莉《江西行政督察专员制度考察》，江西师范大学，2001年。（10）钟日兴《1932-1936年的行政督察专员制度研究——以湖北省为例》，华中师范大学，2004年。（11）张红芳《国民政府行政督察专员制度：以四川省为个案的考察》，四川师范大学，2005年。此外，民国时期还有近百篇政治学专业的时政对策性研究，均未对统一的细节问题予以揭示，且其价值不能与历史学基于时序的考据学研究相提并论。，故笔者拟对此制统一的来龙去脉进行考察，意在推进相关问题的探讨与研究。

一、统一的背景

1928年南京国民政府形式上统一中国，又经1930年中原大战各方军事角逐后，军主党从、武主文从[1]的局面落定，形成了“汪主政、蒋主军、蒋汪共同主党”的蒋汪合作体制，进入相对稳定时期。在此背景下，国民政府进行了一系列地方行政建设。

为了应对省区幅度过大、省治难周和军事剿共等问题，1932年8月，行政院颁布内政部拟订的《行政督察专员暂行条例》（以下简称内政部条例），蒋介石的豫鄂皖三省“剿匪”总司令部颁布《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》《剿匪区内行政督察专员公署办事通则》（以下简称剿总条例），建立两个不同的专员制。两制在设制区域和直属上级机关、专员的职权、组织与编制、运作机制、专员的铨选与任用等诸多方面殊异。如内政部条例规定：全省内不普设专员，只设离省会较远地区；设6人流动办事处，作为负责检查县政的督导机构；专员由县长兼充，“由省政府委员会议决遴派，并咨报内政部转呈行政院备案”[2]101-103。而剿总条例规定：全省内普设专员；设30人左右的专员公署兼区保安司令部，“综理”或“推行辖区一切行政”；专员兼驻在地县长和区保安司令，由剿总直接委任；专员平时可指挥区内警保民团力量维持治安，大军进剿时，可领有一部分正规武装。①参见豫鄂皖三省剿匪总司令部训令《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例（1932年8月）》，载《湖北地方政务研究周刊》1933年第1卷第7期。简言之，剿总“条例精神上……其动机为军事的。至行政院公布之暂行条例，其基础则为行政的。前者欲加强专员之权力，以利军事；后者则欲制止专员之发展……二者恰向对立”[3]109。

而地方各省并非按照所处是“剿匪”区或是非“剿匪”区设立专员制，而是各随其心。最初，“各省之中，依院颁条例者为浙江、河北等省，完全遵照部颁条例者为豫鄂皖三省，另有参合两种条例自订章程者”②参见沈怀玉《行政督察专员制度之创设、演变与功能》，载《近代史研究所集刊》1993年第22期上。，如江苏省。江西省虽是亲蒋的熊式辉掌控，省内也有中共活动，但并未按剿总条例执行，所以蒋介石1934年1月要求“赣省专员制依剿总颁发有关章则改组”③参见《行营另订江西省各区行政督察专员公署经费预算表甲乙丙三种令发遵照（1934年4月26日）》，载《江西省政府公报》1934年第86期。。1933年，不是中央规定的“匪区”的河北省因“经过战事各地方，情况特殊，动关外交”，自制《河北省行政督察专员公署办事细则》，“各条条文，颇有与院章规定不尽相符之处”[4]480-481。截至1935年，豫、鄂、皖、苏、浙、赣、粤、闽、鲁、川、湘、黔、陕、甘14省依剿总条例规定设立专员，其“组织及职务悉准总司令部之规定及南昌行营之修正规定”[3]102，而细究其内部仍有万千差别。如江苏省的专员不兼县长，且不由剿总委派；[5]各省专员的权力随省主席而动，身份多为军人。同时还有晋、桂、云、绥（远）、青、宁、西康、察（哈尔）、新等地方实力派所据省份至1936年10月两制统一前未设立专员。此混乱现象持续近4年，中央才统一两制。

首先，统一的最关键背景是1935年底汪精卫被刺。1935年11月1日，汪精卫在“五全”大会前的国民党四届六中全会的首日被反日青年记者枪击。此前为与蒋介石争权于1935年3月至8月和11月故技重施称“病”辞职的汪精卫没能像上次一样回到行政院，而是彻底出局了。12月1日，汪精卫正式辞去行政院长职务，蒋介石对已无价值的汪未作过多慰留。12月7日，蒋介石在国民党五届一中全会当选为国民党中常会、中政会副主席，兼任行政院长，由此，自1932年以来的蒋汪二元体制告终，迈入蒋彻底独裁时期。

其次，国共斗争形势的改变。1935年10月，中共红一方面军抵达陕北吴起镇，蒋介石的剿共军事即将结束，此前在“七分政治、三分军事”指导下建立与实行的包括专员制度在内的一套“剿匪”区域行政制度④1932年8月设立专员公署、1932年8月“编组保甲”、1934年7月省政府合署办公、1933年夏至1934年10月减轻赋税、1934年12月县政府裁局改科、1934年计口授田、1935年1月各县分区设署。不能不有所改变。蒋介石道：“清剿匪患，当在社会与政治之得力，而不宜专恃兵力，进剿与清剿之程度，完全不同。进剿之法可应用七分政治，三分军事之原则。而清剿之时，只可用一分军事，而须赖九分政治之力也。”⑤参见天民《地方高级行政专员会议概况》，载《正风杂志（北平193？）》1936年第2卷第8期。因此，蒋介石表现出比1932年以来更关注行政的趋向，[6]193蒋介石的“文胆”“智囊”陈布雷在其回忆录中也说：“蒋公既任行政院长，对内政锐意刷新。”[7]85被时人誉为“我国唯一与最有价值的行政学期刊”[8]的《行政研究》1936年第一卷亦指出：“行政院近对于地方行政改革，殊为积极。”⑥参见《行政改革消息：组织运用：行政院订定各项法则》，载《行政研究》1936年第1卷第2期。蒋介石对包括专员制在内的地方行政的重视还表现在后述原本由内政部筹备与组织的十省专员会议也改为了行政院。

再次，要说明一点，有学者认为两种专员制的混乱使人盼望划一是统一的重要原因。而笔者认为，人心思统一在两制的归一上虽有，但绝非主要因素。在实力派割据一方另订规制、各自为政的地方，中央统一与否对于他们而言并无太多实质价值与意义。所以，其时政学两界对专员制吐槽最多的是专员权力大小、专员公署组织员额和经费多少的问题，尤其地方实力派更关心如何武据自为、抗衡中央，且让中央拨更多饷的问题，而非两制并立所带来的混乱不一问题。

二、统一的过程

对于两制统一的标志和开始时间，既有研究公认是1936年10月《行政督察专员公署组织暂行条例》等5个文件的公布，但统一实始于更早的1935年7月。

（一）统一始于1935年7月

民国见诸报端且为目前公开的资料显示，两制统一进程始自1936年3月17日行政院第二五四次会议。1936年3月18日《申报》载：3月17日晨，行政院第二五四次例会，蒋中正、蒋作宾、陈树人、黄慕松、张群、王世杰、刘瑞恒、吴鼎昌、陈绍宽、何应钦出席，行政院长蒋中正担任会议主席。会议的“讨论事项”即是“审查修正行政督察专员公署组织暂行条例草案一案，遵经会同军事委员会派员开会审议，酌加修正检同修正章案，请核定公布施行，并请将行政院二十一年六月公布之行政督察专员暂行条例，及前豫鄂皖三省剿匪总司令部所颁之剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例，均予废止案，决议修正通过”[9]。对此，时任行政院秘书长的翁文灏在其3月17日的日记中也有寥寥数语的记载。[10]

实际未揭示的档案显示，统一议程应始自更早的1935年7月13日。事情缘于浙江省政府呈送的《浙江省行政督察专员公署兼区保安司令部暂行组织规程》，内政部和军政部对此审查后，提交1935年7月9日行政院第二二〇次例会，院会决议“再付审查”。遂于7月13日上午9点由行政院召集内政、军政两部并函请军事委员会派员会同第二次审查。当日三方出席人分别为：内政部民政司长蔡培和警政司长李松风、军政部陆军署军衡司铨叙科长宁士毅、行政院政务处参事陈念中和张平群，列席人为军事委员会高级参谋黄懋和。几人“经详加讨论”，最后审查意见“案关重要，应从长计议，兹拟具意见三项”：“（一）行政督察专员制度，应如何改进，有统筹必要拟由内政部迅速拟具办法呈核。（二）区保安司令部，应如何改进，并使其与行政督察专员制度系统分明，拟由内政、军政两部商请军事委员会，迅速拟具办法，再行核议。（三）在上二项办法未核定以前，浙江省行政督察专员公署暂行组织规程，与江苏事同一律……暂准备案。”7月16日，复次提交行政院第二二一次会议，大会决议：“照审查意见通过。”此后不久，7月26日和8月7日，内政、军政、军事委员会三方基本相同的人员又接审了《陕西省行政督察专员公署兼区保安司令部暂行组织规程》和《甘肃省行政督察专员公署兼区保安司令部组织规程》，均与浙江省一样提出俟内政部拟具办法后再议，暂准备案。当然，7月30日的行政院二二三次会议和8月13日的行政院二二五次会议对此的决议亦均是“照审查意见通过”。[10]29

行政院之所以有重订行政督察专员制的动议，也即内政部和军政部对江苏省后的浙江、陕西、甘肃三省单行规则提出如上三点相同审查意见的原因在于：三省虽均将自订单行规则上呈内政部转行政院核示，即走内政部条例所规定的设立专员的审核程序，但规程的实际内容均非按照内政部条例订立，而是参照剿总条例及其相关训令订立的，唯独不同的是专员“由省政府委员会议决遴派，分呈行政院及军事委员会并咨内政部备案”，即报备对象增加了蒋介石的军事委员会。[11]此前1934年行政院一四六次会议审查通过的《江苏省行政督察专员公署组织规程》，只在专员兼保安司令和设置两科的专员公署①参见《江苏省行政督察专员公署组织规程》，载《中央周报》1934年第297期。两点上异于内政部条例，似还可勉强通过。而浙、陕、甘三省则不少于4点，即大幅度有违于内政部条例。如行政院给予备案，就必须修改院颁条例。所以，内政、军政和军事委员会才给出了上述审查意见。

虽自1935年7月16日行政院二二一次院决议即命由内政部拟订新条例草案，但真正颁布却在8个月之后。内政部早拟出“行政督察专员公署组织暂行条例”后，“经会同军事委员会开会审查”，“酌加修正”，期间又经1935年10月22日行政院第二三五次院会审查，②参见《国内时事（自本年十月二十日起至同年十月廿六日止）》，载《外部周刊》1935年第86期，第31-32页。“后又经一度修正”，直到1936年3月17日才正式于前述见诸报端的二五四次院会通过。③参见沈怀玉《行政督察专员制度之创设、演变与功能》，载《近代史研究所集刊》1993年第22期上。之所以耗时较长，主要是当初力倡内政部专员条例的黄绍竑已早于1934年12月从内政部长调任浙省主席，继任的陶履谦对专员制并无黄绍竑那样的兴趣。加之1935年6月2日行政院长汪精卫称病离任、孔祥熙暂代其职，蒋介石常驻行营。再加之随蒋介石12月10日就任行政院长，1935年底至1936年3月中央管理地方行政的关键机构——行政院和内政部经历了一次大换血，行政院副院长、秘书长，内政部长、政务次长、常务次长、民政司长等要职陆续换成亲蒋人物，[12]400，512其中也包括前述参与审查浙江、陕西、甘肃三省条例的两个行政院参事。因此，修改难免费些时日，而通过则必在蒋介石权力布局完结之后，所以，从提出修改的意向到公诸于众耗时颇多。

（二）1936年3月25日新条例面世

1936年3月25日，行政院第十二号令公布了二五四次会议通过的《行政督察专员公署组织暂行条例》（以下简称3月版条例）。以往研究因此条例仅发布7个月甚或有的地方未及实行即被新制取代，均未予铺陈与重视。但笔者认为，此条例比10月所颁公认为统一标志的《行政督察专员公署组织暂行条例》（以下简称10月版条例）更重要。其原因有三：

其一，3月版条例是10月版条例的母版和基础。不仅表象上两条例同名、同为17条，更重要的是10月版实质照搬了3月版条例中的13条，而另外4条也仅是进行了小幅修改，其余文字与表述甚至并无任何丝毫更动。其二，3月版条例是厘清国民政府对专员制设计整体历史的重要节点。3月版条例是“以鄂豫皖三省所实行的行政督察专员公署制度为蓝本”①参见钟竟成《我对于行政督察专员制度的意见》，载《行政研究》1937年，第2卷第6期。，一脉相承了蒋介石对专员制的设计理路；而且透露了蒋介石军事剿共结束后对专员制的未来调整趋势。如条例第一条设制目的由“整饬吏治、增进行政效率，以便彻底剿匪清乡及办理善后”②参见豫鄂皖三省剿匪总司令部训令《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例（1932年8月）》，载《湖北地方政务研究周刊》1933年第1卷第7期。改为“整顿吏治、绥靖地方、增进行政效率”③参见《行政督察专员公署组织暂行条例（1936年3月25日）》，载《湖北省政府公报》1936年第189期。；专员的总体职权由“综理辖区内各县市行政及剿匪清乡事宜”改为“推行法令并监督指导暨统筹辖区内各县市行政”，因剿共军事结束，删除了“剿匪清乡”字样；配合蒋介石任职行政院长，专员的铨选与任用由“豫鄂皖三省剿匪总司令部”“本部委派”④参见豫鄂皖三省剿匪总司令部训令《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例（1932年8月）》，载《湖北地方政务研究周刊》1933年第1卷第7期。改为“由行政院主管部就具有法定简任职公务员资格者提出合格人选，呈请国民政府简派”⑤参见《行政督察专员公署组织暂行条例（1936年3月25日）》，载《湖北省政府公报》1936年第189期。。其三，3月版条例为10月版条例的正式出台进行了卓有成效的“试探”和铺垫。

总之，忽视3月版条例，单纯分析10月版条例实际没有抓住问题的关键，难以揭示国民党行政督察专员制统一的复杂过程及隐含的用意。

（三）1936年5月十省专员会议

为获悉3月版新条例和其他“剿匪”区域行政制度在各省的实施状况和问题，尤其作为民国首创的“专员制度行之数年，利弊得失，亟需检讨，而各省民政教育诸大端亦有通盘考核之必要”⑥参见《十省厅长专员会议》，载《国闻周报》1936年第13卷第19期。，1936年5月，蒋介石召开十省包括专员在内的地方高级行政人员会议，商讨政策调整与完善。此会议才是10月版条例之所以调整、修正3月版条例中的四条的关键所在，而现有研究绕过或一笔带过此会议不能不说是专员制统一的逻辑链条的不完整，更无法透视蒋介石强化统一中央行政的苦心。

这次会议是前述行政院二五四次会议上既定的。[10]29其实更早在1934年3月南昌行营召集各省高级行政人员会议时，蒋介石即与地方“约定此种会议，可每年举行一次，既可听取各地的报告，亦藉以讨论改进的途径”；但1935年因蒋介石追缴红军“驻在四川，交通不便，未可召集”。⑦参见天民《地方高级行政专员会议概况》，载《正风杂志（北平193？）》1936年第2卷第8期。由于是既定的高级别会议，蒋介石在任行政院长之初即与其提拔的行政院秘书长翁文灏交代：“行政督察专员及其他行政事件均归行政院办。”[10]5所以行政院秘书处在筹备的各个阶段均较为重视和规范。

二五四次院会原定十省专员会议于1936年4月25日召开，所以，院会后一周行政院秘书处即展开了为时月余的谨慎筹备工作。第一阶段征集议题，组建筹备队伍。1936年3月24日，行政院第1771号训令内政部征询各司处意见，要求“拟具议题，于四月二日前呈院”。3月26日，行政院又电令各省条陈议题的同时，“并令内（政）教（育）二部遴员到院，会同筹备”。3月28日，行政院公布“筹备行政会议人员”名单。⑧参见《时报》，1936年3月27日。3月31日，离4月2日行政院限期交议题的时间还剩两天，而内政部收到的“各司处所拟，有只列议题而无说明者，又有议题分类列细目者，参差不一”。为不造成太多的延误，内政部先将各部门所拟议题汇总成《改善地方行政组织及其运用议题》，“先行呈复候核”，具体每一议题的“办法说明”待日后呈复。[13]在此汇总的议题中，涉及省、专、县三级行政的16个问题基本是蒋介石所推行的“剿匪”区域行政制度实施过程中地方至为关心的，但不论是哪一级，焦点均集中于人、财、权上。具体有关专员制的6个问题为：行政督察专员职权问题、专员经费问题、专员人选问题、行政督察专员事业问题、行政督察专员兼县与实验县问题、行政督察专员考核县行政人员成绩问题。

第二阶段是决定会务分组及会议日程和议题审查。1936年4月9日，行政院秘书处召集相关部门筹备会，翁文灏主持，院务处长蒋廷黻、参事张锐，及内政、教育、军政三部代表到会。经商议，决定大会会务组织“分总务、会务、新闻三组”[14]，同时“决定会议日程，分组办法及参加机关”，会期定于4月25日至27日，“讨论会分为地方行政、治安及教育三组”①参见天民《地方高级行政专员会议概况》，载《正风杂志（北平193？）》1936年第2卷第8期。。4月11日下午2时，议题审查在行政院前楼第一审查室开始，“由参加各机关指派高级职员一人至二人先行会商拟定”，计划14日以前审查完毕送交行政院，“以凭电达各省”[13]。但4月13日，因“各方所陈提案亦甚多”[14]，“政院工作綦忙，筹备不及”[15]，加之蒋介石督师在外。②参见《十省厅长专员会议》，载《国闻周报》1936年第13卷第19期。因此，决定会议延后至5月10日至13日召开。[13]同时，发生变动的还有参会人员，原定参加者仅为“交通方便，距京较近”的苏、浙、皖、赣、湘、鄂、闽、鲁、豫、陕10省民政厅长、教育厅长及所属行政督察专员共约90人；不料“所有浙、赣、苏、皖四省省府主席，及中政会副秘书长陈布雷等，亦均参加”，共出席138人。③参见天民《地方高级行政专员会议概况》，载《正风杂志（北平193？）》1936年第2卷第8期。此会被地方高度重视与蒋介石地位的变化重度相关。

第三阶段是确定与编制上会议题。至1936年5月5日，三组议题中，“民政组议题编竣，其他治安教育各组，尚在积极编制中”。民政组共确定议题16项，“行政专员权限划分”是其中8项“重要者”之一。[16]5月9日，即会议的前一天，蒋介石才自沪返宁，与翁文灏最后面询会议事。[10]44

会议前三天如期按议程举行。1936年5月10日会议第一天，按国民党会议的一贯流程上午谒陵、开幕式，蒋介石与另外6人翁文灏、蒋廷黻、行政院副院长兼财政部长孔祥熙、内政部长蒋作宾、教育部长王世杰、军政部长何应钦组成大会主席团。下午和11日全天为民政、治安、教育三组分组讨论，蒋廷黻、翁文灏、段锡朋（教育部次长）分任三组主席。12日为全体大会，上午讨论民政议案，蒋介石作宾主席，下午讨论民政和治安议案，王世杰为主席。会议第四天即13日上午讨论治安议案和教育议案，何应钦为主席，下午议程因国民党大佬胡汉民于12日在广东逝世，因此停会筹备治丧和吊唁事宜。④参见天民《地方高级行政专员会议概况》，载《正风杂志（北平193？）》1936年第2卷第8期。但蒋介石在下午接见专员30余人。⑤参见《蒋介石日记（手稿本）》，美国斯坦福大学胡佛研究所档案馆藏。

这次会议对于专员制的实施价值重大。尽管整个会议“见仁见智，各有不同，争议多次，仍无硬性之决定”⑥参见钟竟成《我对于行政督察专员制度的意见》，载《行政研究》1937年第2卷第6期。。但民政组最后形成决议6项，其中即包含专员制度的决议——“专员制度运用得宜，确能辅助省府推行政令，督察各县施政实情。惟专署仍宜再加充实而为省府之一部，权限亦应再加确定”⑦参见天民《地方高级行政专员会议概况》，载《正风杂志（北平193？）》1936年第2卷第8期。。如此，自1932年以来本属于临时试办性质的专员制得到各方桌面上的肯定，而且达成了确定和充实的共识。暂不论这是蒋介石中央与地方是貌合还是神合的问题，至少这是蒋介石得以1936年10月制定多个有关行政督察专员制统一、系统章则的凭借，更是蒋介石此后一系列行为的基础。如果没有这次会议的结论，之后蒋介石应不会冒然采取将专员制由临时、试办制度向固定、常规制度转化的一系列举措。

三、统一的标志

十省会议后5个月，1936年10月15日，行政院同日以第33、34、35、36号令分颁4文件：《行政督察专员公署组织暂行条例》《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》《行政督察专员办事成绩考核暂行办法》《行政督察专员资格审查委员会规则》；10月20日，内政部奉行政院令继颁《行政督察专员公署办事通则》；1937年4月，续颁第六个规制《行政督察专员资格审查委员会考询办法》。⑧参见《行政督察专员资格审查委员会考询办法》（1937年4月8日），载《福建省政府公报》1937年第698期。对专员公署的性质、职责、组织编制、专员的任职资格及审查、考核、专署职责分工等一一作出了统一规定。

上述统一规制是对5月十省专员会议6个议题的反馈和对3月版条例的完善，其中第33号令公布的《行政督察专员公署组织暂行条例》即10月版条例修改的4条：第三条、第四条、第六条、第七条，尤其体现了这一结论。

其一，针对前述议题一“行政督察专员职权问题”上“嗣后督察专员与省政府之权限，应如何明白划”、议题四“行政督察专员事业问题”上“有无其他必须由专员主办之事业”、议题五“行政督察专员兼县与实验县问题”上专员驻在县是否按实验县建设、议题六“行政督察专员考核县行政人员成绩问题”上具体考核标准和内容为何。[13]10月版的第三条新增专员公署9条职责，对上述议题作出了具体相应规定。同时，10月20日颁布的《行政督察专员公署办事通则》第十二条强调规定，有三件大事：“一、含有时间性之重要事件，应责成全省各县市或多数县市一体举办，而须分区督察，限期完成者。二、含有特别性之专办事件，须责成某行政督察区所辖之一县市或数县市专办者。三、含有联系性之共通事件，须由甲行政督察区与乙行政督察区所属之毗连县市协同办理者必须由专员公署转饬遵办。”①参见《行政督察专员公署办事通则（1936年10月20日）》，载《内政公报》1936年第10期。由此明确了专员的权限和主办事业问题。

其二，针对议题二“行政督察专员经费问题”上经费是斟酌各地实情分等，还是划一等同，如划一，“究以月支若干元为适当”，《行政督察专员公署办事通则》具体规定将专署按兼县与否分甲乙丙三等组织员额和三等经费。

其三，针对议题三“行政督察专员人选问题”“究竟以何种人才最为适当”[13]，10月版第四条将3月版第四条的“由行政院主管部就具有法定简任职公务员资格者提出合格人选”，改为“由行政院院长或内政部部长提出”②参见《行政督察专员公署组织暂行条例（1936年3月25日）》，载《湖北省政府公报》1936年第189期。。表面看是将部分人事权让渡给内政部，但蒋介石是行政院长，内政部是行政院下属机关，且“内政部长又从来是政治上的一个应酬品”[17]414，是蒋介石用来拉拢、羁縻要员的工具。所以，此规定无疑是继续剿总条例（规定专员由剿总直接委派③参见豫鄂皖三省剿匪总司令部训令《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例（1932年8月）》，载《湖北地方政务研究周刊》1933年第1卷第7期。）将专员铨选与任用大权操之于蒋介石手中。同时，又以《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》《行政督察专员资格审查委员会规则》《行政督察专员资格审查委员会考询办法》等3个文件，新增对专员资格的标准、审查、考询的正式规定。

至于最后一个微调，10月版第七条在3月版的基础上增加了两个“区”字，即专员公署的会议名称由“行政会议”改为“区行政会议”④参见《行政督察专员公署组织暂行条例（1936年3月25日）》，载《湖北省政府公报》1936年第189期。。这一修改的原因，笔者还有待考究。

除上述的几点继承与发展外，10版条例和3月版条例均秉承了蒋介石此前对专员制度的设计风格和思路。首先，从形式上沿袭了此前的行事风格。如每发布一个组织条例必制定一办事通则或经费分等表相配套是蒋介石的一贯做法，从1932年8月《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》和《剿匪区内行政督察专员公署办事通则》[4]465-470开始，至1936年10月《行政督察专员公署组织暂行条例》和《行政督察专员公署办事通则》[4]491-496，再至1941年7月《战时各省行政专员公署组织暂行条例草案》和《行政专员公署编制经费分等表》[18]，再至1941年10月《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法》⑤参见《勇壹字第一六五三一号训令公布战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织暂行办法由（1941年10月18日）》，载《行政院公报》1941年第20期。和1942年12月《战时各省行政督察专员公署及区保安司令部合并组织经费编制分等表草案》[19]。

其次，从内容上完全沿用或翻版即汇总了此前剿总或行营已颁相关章则。如前述的专员公署分等办法及标准即是沿用蒋介石1934年4月南昌行营的训令。⑥参见《行营另订江西省各区行政督察专员公署经费预算表甲乙丙三种令发遵照（1934年4月26日）》，载《江西省政府公报》1934年第86期。同时，《行政督察专员公署办事通则》所规定必须“由专员公署转饬遵办”的三件大事也是一字不差地照搬1934年7月1日南昌行营所颁《各省行政督察专员职责系统划分办法》的第九条。⑦参见《安徽省民政公报》，1934年第4卷第7期.再如《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》中所规定的专员任用资格5条基本照搬1933年[4]13-14和1935年《公务员任用法》[4]42-44的相关规定，唯一新增的一条“行政督察专员人选，须年在三十岁以上”，也是根据蒋介石一贯强调的专员必须“隆其体制”、不能被“同官同职之县长所轻”⑧参见豫鄂皖三省剿匪总司令部训令《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例（1932年8月）》，载《湖北地方政务研究周刊》1933年第1卷第7期。，参照1933年《县长任用法》所规定的“县长非年在三十岁以上”而添设的。[4]19更主要的是，给专员较大的权力也是蒋介石为加强地方剿共力量而采取的一贯主张和做法，所以，10月版新增9条职责也基本是自1932年剿总条例以来蒋介石所发布过的有关专员职权的集大成或综合。

综上可见，3月版条例和5月十省高级行政人员会议是行政督察专员制度统一的基础，而且正是3月条例才真正是新阶段蒋介石转变此制度设计思路的首次表达，由此才有了10月一系列统一规制的颁布。而诸上又是蒋介石全面抗战爆发后一系列将专员制度由临时、试办制度转变为常规、固定制度，即“确定并扩大”专员制度的行为与措施的基础。这些行为与措施包括1937年12月行政院确立行政改革三原则之一“行政督察专员制应予确定并扩大之”[20]。1939年1月行政院进一步提出“改订行政专员制度”三原则：“一、充实组织；二、确定职权；三、减少单位。”[18]还有基于这两个时段的改革原则，蒋介石先后密制了四个扩大、几近实化专员制的方案（限于篇幅，另有专文探讨）。纵览1932-1949年的长时段，不论是3月条例还是10月条例，均是蒋介石调整专员制的一个环节，在整个专员制度史上具有承上启下的重要作用。如果说1936年10月的5个规制是专员制的转折点的话，3月条例无疑是这一转折点之前、也是整个专员制的重要拐点。因此，以往研究忽略3月版条例和5月十省专员会议，专注分析10月版条例与1932年剿总条例的差异则可能丧失此宏观认识，也难以全面合理地解释蒋介石在全面抗战期间一再调整甚至实化专员制的理路和逻辑。

四、余论

1936年10月，专员制度在中央层面得以全面制度化统一，反映了国民政府建立规范法制化地方行政制度和现代国家的尝试和努力，但不完全听命于中央的地方仍并未因此整齐划一地按中央新规调整或建立此制。及至全面抗战前夕，南京政府所能直接控制的仅有长江中下游数省而已，其余均为地方实力派割据把持。而淞沪会战后，中央军的精锐力量消耗较大，迫使地方还政中央的能力降低。地方实力派统治的绥远（1938年5月建立专员制，下同）、青海（1939年9月）、广西（1940年3月）、云南（1940年5月）、山西（1941年）、新疆（1943年1月）、宁夏（1945年1月）、察哈尔（1947年）、西康（1945年）①参见沈怀玉《行政督察专员制度之创设、演变与功能》，载《近代史研究所集刊》1993年第22期上。等省，随着与蒋介石博弈形势的变化才陆续建立行政督察专员制度。

不仅如此，已经建立专员制的各省对中央有关专员的铨选与任用、职权、考核、办公与运作等规制的实行也形同具文，亦如其时县制的推行，“各省有各省的作风，一地有一地的办法”[21]234，难以按中央的统一规制去实施。如“许多地方都将专员当作酬庸的工具”[22]，为防止和抵制蒋介石籍任命专员渗透控制地方，各省多任意自行辟用和更调专员，专员的资格和正规人事程序难以保障。实力派武据省份对专员制任性自为尤甚。如在四川，刘湘于1935年因蒋援统一川政，开始建立专员制，“任用专员，初时系遴请蒋介石就近核准，再由蒋介石交武昌行营发布任命。继之蒋离四川，虽设重庆行营，而刘湘的省政府早已迁避成都，力图摆脱蒋中央的控制，凡预变易专员，自己即行决定，只不过形式上还是报经重庆行营委派而已。最后更是率意为之，要委就委，要撤就撤，不管准与不准，都来个先斩后奏，已经造成既成事实，蒋中央不得不被迫一一追认。刘湘既渐遂其所谋，后便大刀阔斧、毫无顾忌地把不能承命的异己专员先后逐走，以减其腹心之忧”[23]75。因此，在专员公署的日常，大多专员要想作出成绩，一切全凭“人事上的关系”，难以保障制度化的运作，如果专员“与省厅当局有相当的友谊或历史上的关系，一切意见都可以充分宣达，这一点对于专员公署所发生的力量是很大的”②参见《郑亦同.做了行政督察专员以后的感想》，载《江苏月报》1935年第4卷第4期。；反之，则会处处受阻。如陈仪任福建省主席期间（1934年1月至1941年8月）架空专员，1934年8月剿总任命的第九区专员秦振夫为此告状于时任南昌行营秘书长的杨永泰，于是南昌行营饬令福建省政府“决不容牟髦法令，任意改途易辙”，对专员“务宜假以事权、责以效率，毋使因循敷衍，稍涉粉饰”[4]521。但5年后，即至1939年，闽省专署实际还“往往偏于文书方面……对于省政之宣达，县政之指导，治安之维持，均未能达到预期目的”③参见《计划调整行政督察专员制度》，载《闽政月刊》1939年第3卷第5期。。所以若有“专员兼领之县政进步较速，亦只能说是拥有的特殊之权力、人力、财力之结果”④参见钟竟成《我对于行政督察专员制度的意见》，载《行政研究》1937年第2卷第6期。。有专员慨叹：“专员职责本有规定，只以省府防制过严，剥削殆尽，处此重要束缚之下，而欲发展本能，克称厥职，盖忧忧乎其难矣。”[24]由此不难推测，南京国民政府未能建立中央权威、未能实现地方渗透，也就不可能如中共“一竿子插到底”的建立现代型政权组织权力制度化运作，更不可能建立政权、政府的合法性和强制力。而强化国家的强制能力和合法化能力是现代国家构建的首要任务，[25]26但国民党行政督察专员制度的统一及其实行状况毫无疑义地说明南京政府注定无法完成构建现代国家的任务。