德国《国家工业战略2030》的解读与启示

◆尤筱 / 文

1 引言

2019年11月29日，德国联邦经济和能源部（BMWi）部长彼得•阿尔特迈尔（Peter Altmaier）在柏林发布了《国家工业战略2030：对德国和欧洲工业政策的指导方针》[1]。该文件于2019年2月5日以草案形式初次发布之后，历经与企业、工会、科学和政治各界近十个月的讨论修订形成了《国家工业战略2030》最终版，其中包含了维护和发展德国工业的未来繁荣和就业的综合概念，通过针对性地扶持重点工业领域、提高工业产值，保证和提高德国工业在欧洲以及全球范围的竞争力（尤筱玥，2019）[2]。

早在2016年《中国制造2025》发布之后，德国便发布了《数字化战略2025》，并将内容分为数字化技能（如数字教育）、基础设施和设备（5G）、创新和数字化转型、数字化社会和现代政府，目的是通过发展基础设施、增加投资和推动创新让德国在新一轮的技术与商业模式大潮中领先（高红、李尧，2019）[3]。2018年9月和11月，德国又相继出台了《高技术战略2025》和《人工智能战略》，提出联邦政府发展人工智能技术的三大核心目标：让德国和欧洲成为人工智能技术发展的领先地区，负责任地以公共利益为导向发展和应用人工智能，促进人工智能在伦理、法律、文化和制度方面与社会全面融入（孙浩林，2019）[4]。

然而，各类文件的出台并不能迅速化解全球竞争、可持续发展、数字化、智能化等发展给德国带来的压力。2018年，受全球经济增长放缓等因素影响，德国经济仅增长1.5%，明显低于2016年和2017年的2.2%，创5年新低（赵春哲，2019）[5]。而在产业方面，汽车行业、高端装备等德国传统优势产业正面临来自美国和中国企业的巨大挑战。

彼得•阿尔特迈尔认为，以往发展中国家的低工资、低生产成本优势对比德国强大的工业技术和质量相形见绌，然而，这些国家正通过发展技术专长、寻求企业合资或并购欧洲企业等方式进行综合发展，快速缩小了与德国的差距，使得德国的传统优势正在逐渐消失。回顾上世纪在消费电子行业被日本、韩国赶超的历史，德国需要深刻认识到失去竞争优势的损失几乎是不可逆的。为此，在全球工业领先地位不断受到挑战的当下，若要继续保持德国工业的生存能力和竞争力，必须及时认清和预测全球的发展路线，借鉴其他竞争国家的策略方针，在必要时刻依据工业政策维护自己的利益。《国家工业战略2030》便是在这一急迫需求的基础上诞生的。

2 德国《国家工业战略2030》最终版

《国家工业战略2030》最终版确定为四个部分：工业政策——社会市场经济的基本构成；提高工业竞争力的政策；欧洲工业政策的基石；工业政策对话和监测。其总体目标设定为：到2030年，将制造业增加值在德国和欧盟的GVA中所占的比重分别扩大到25%和20%①工业4.0研究院：《德国国家工业战略2030》。2019-02-15，http://www.innobase.cn/?p=1949。，同时稳固并重振德国经济和科技水平，深化工业4.0战略，推动德国工业全方位升级，保持德国工业在欧洲和全球竞争中的领先地位②物联网智库：德国工业救赎之路丨重磅发布《国家工业战略2030》，效仿中国模式？2019-12-05，http://www.iot101.com/kpwl/2019-12-05/16100.html。。

彼得•阿尔特迈尔在前言中声明，强化市场经济在多数情况下是产业结构改革的最佳答案。在国家的干预程度上，必须坚定不移地遵循市场原则与比较优势原则，坚持自由、开放的国际市场原则；只有当干预对于实现经济目标是必要、恰当的情况下，才可以实施。在此基础上，《国家工业战略2030》提供了三个方向：1）在税收和征税等领域优化工业框架条件；2）激发创新潜力并充分利用技术创新，同时进一步加强关键技术，使之成为结构变化的决定性驱动力和新型、高校产品或服务的基础；3）提升德国工业竞争力还必须与保护德国的技术主权齐头并进。

内容涉及以工业为主体的各个方面，包括完善德国作为工业强国的法律框架；加强对包括AI技术在内的新兴技术的关注和促进私有资本进行研发投入；重点关注其他国家积极的工业战略、贸易保护主义威胁和传统贸易关系改变（其中中国的经济及体制竞争再次作为威胁被提及）；增加国家权限，对本国企业进行针对性支持，增强德国在全球经济和科技中的竞争力；等等③物联网智库：德国工业救赎之路丨重磅发布《国家工业战略2030》，效仿中国模式？2019-12-05，http://www.iot101.com/kpwl/2019-12-05/16100.html。。《国家工业战略2030》将与经济参与者一起，为确保和恢复德国经济和技术能力、竞争力和工业领导地位作出贡献。

2.1 工业政策——社会市场经济的基本构成

《国家工业战略2030》实质为中期进程，其最终目的在于促使德国与各方经济参与者合作，尽可能地在多个行业领域的国家、欧洲甚至全球层面保障和重拾经济与技术能力、竞争力和行业领导地位。为实现这一目标，中小企业和家族企业中的“隐形冠军”以及大型企业必须在全球经济中保持竞争优势，同时强化整体的增值网络。

彼得•阿尔特迈尔认为，德国工业的成功得益于社会市场经济的制度框架以及企业家的创新能力和社会承诺等因素。制定工业战略的重要性是毋庸置疑的[6]：1）德国是全球最强大的工业区之一，约有60%的研发投入用于工业领域，且2018年工业增加值占增加值总额（GVA）约23%，为德国的繁荣作出了重大贡献；2）德国工业正面临巨大的技术和政治挑战，包括但不限于全球化、数字化、创新、政府干预以及其他国家放弃多边协定等问题；3）工业类企业必须在创新上脱颖而出，社会市场经济和国际贸易为其提供了各种机会，相应地也需要承担各种风险，从而在全球市场上得以生存；4）政治在社会市场经济中扮演着设定框架条件的角色，从而帮助企业在全球市场中发展绩效和竞争力。

在诸多工业行业中，有一部分因其杰出的创新活动和生产力而处于关键地位，包括：汽车和汽车行业；钢铁、铝、铜以及有色金属和高耗能行业；化工与制药行业；机械制造与工厂建设，包括工业4.0和增材制造（3D打印）；电工技术和IT行业；光学与医疗技术行业；环境与能源技术行业；航空航天业；围绕海洋经济的产业；安全与国防工业；等等。

2.2 提高工业竞争力的政策

掌握工业技术的主导能力是维持德国未来生存能力的决定性挑战。只有拥有并掌握新技术的国家才能始终在竞争中保持有利地位。一旦从快速发展中掉队，面临这一风险的企业和经济体将会从“规则制定者”转变为“规则遵守者”。《国家工业战略2030》将可采取的措施分为三个方面：

1）改善德国工业的政策环境。包括减少企业税收负担；限制社会保险支出；提高劳动市场灵活度；动员专业人才；保持电力成本竞争力并防止碳泄漏；扩大基础设施建设；保障原材料供应并推进循环经济；消除官僚主义；使竞争法规更现代化。

2）加强新技术、调动私有资本。包括开发和应用技术；加大对风险资本的支持；提高数字化水平；促进未来产业的流动性；支持低碳工业生产的新技术；将二氧化碳收集和存储/利用技术推向成熟；进一步发展生物经济；推动轻型结构生产。

3）维护技术主权。确保关键技术领域的自决权，包括优化保护技术主权的手段以及扩展网络安全。

《国家工业战略2030》强调德国需要更多而不是更少的市场经济来保持其经济部门未来的生存能力，但同时界定了国家干预行为可以视为合理的甚至可能是必要的情况，以避免国家经济和全民族繁荣陷入严重的不利之中，即仅当市场力量无法保持其创新能力和竞争力时，国家才有责任进行介入。该战略让德国政府今后可以通过动用国家资金收购本地企业股份的方式，阻止来自非欧盟国家和地区的企业收购一些特定领域的德企。

2.3 欧洲工业政策的基石

鉴于欧洲单一市场的巨大成就以及与欧盟合作伙伴在工业政策上的共同利益，必须在欧洲范围内思考和理解德国的工业政策。因此，德国工业的基本框架条件将基于欧洲的水平来决定。

1）进一步发展国内市场。国内市场是欧盟工业的关键竞争优势，需要通过行业相关的服务和国内数字市场的深化来消除仍然存在的商品和资本贸易障碍，从而加强欧盟行业框架条件。德国联邦经济和能源部将更多关注中小企业的诉求，并确保按照1:1的比例执行欧洲法律。

2）加强基于规则的交易。德国将致力于维护开放的国际市场和以规则为基础的全球贸易，包括始终如一地支持欧洲委员会为加强和使WTO现代化而做出的努力；加大多边或双边贸易；以国际采购机制（IPI）为杠杆，提高欧洲委员会在非欧盟国家开放采购市场的谈判地位。

3）推动欧盟竞争法规优化。欧盟在进行竞争审查时，不仅应关注欧盟内部市场，还应分析全球竞争情况，尤其应注意来自第三国受国家控制或补贴的企业。鉴于现今全球平台和数据经济的发展，对大型、市场领先企业制定明确的游戏规则。

4）适当更新欧盟补贴法；促进欧盟“共同利益重要项目”；推进“欧洲制造”技术，制定一项单独的、欧洲为欧盟技术提供资金的战略；打造欧盟工业政策框架；等等。

2.4 工业政策对话和监测

2019年2月，德国联邦经济和能源部部长彼得•阿尔特迈尔就提出了《国家工业战略2030》的草案，并与企业、工会、科学和政治各界进行了多次对话和讨论。其间，2019年5月的国家工业战略大会是一个重要的里程碑，约有70名属于政治和社会合作伙伴的协会、企业的代表参与了会议讨论，就如何可持续地加强德国工业提出了建议和措施。

此外，在由BMWi、德国工业联合会（BDI）和五金工会（IG Metall）共同主持的结构性对话中，探讨了工业战略的基石，包括行业竞争力和地位保障、技术促进、关键基础设施保护、未来流动性和人工智能。早在草案发布时，BDI便表示国家干预“不应该被用来阻止（欧盟内）公司收购，而只能用于支持新技术项目”，批评该战略既干扰了企业本身的决策，又对中小企业作用和高税负关注不够④德中联合事务所：德国经济部长发布《国家工业战略2030》。2019-12-05，http://www.gcc-ffm.com/zh/xinwenzixun/2019/1205/134.html。。通过结构性对话，草案的内容得到适当调整和完善，并体现于最终版中。

商业活动、工会/协会活动和政治活动对德国工业的竞争力及繁荣和就业保障负有共同的责任。在联合对话中，所有参与者都必须努力确保德国和欧洲的框架条件设计符合全球高水平的技术和企业家活力。同时，BMWi将组成一个由经济、工业和员工组织代表形成的独立监督团体，用于定期评估工业发展、产业政策措施及面临的挑战。而与各界就工业战略的对话和讨论也将在《国家工业战略2030》发布后继续进行。

3 对中国的启示与借鉴

自《国家工业战略2030》草案发布起，就有学者将之与《中国制造2025》进行比较。从重点发展的产业领域来说，前者反而更偏传统与“陈旧”（贾新光，2019）[7]，体现了德国对传统强势领域的重视及其强大优势。而在电信技术、互联网和数字化领域，中国被视为强有力的竞争者，并且德国承认了中国在工业政策方面采取的措施是成功的、有效的。

《国家工业战略2030》的发布一方面体现了德国对全球竞争力的转变具有清醒的认识，另一方面也体现了其对经济体制和政策改革的勇气和决心。对已经采用工业政策对市场进行积极推动的中国来说，依然有若干方面可以借鉴。

1）维持核心领域的强势地位

将产业区分为“肮脏的旧产业”和“清洁的新产业”是错误行为（赵春哲，2019）[5]。从德国对工业的重视中可以发现，传统产业的发展有时能够影响国家的竞争能力，尤其是较为成熟、竞争力较强的传统产业。中国作为制造业大国，需要企业、市场和政府等各方面的维护和优化，同时在面对数字化、国际化等变革时要紧跟时代潮流、保持前进步伐。德国的《国家工业战略2030》是未来工业发展策略很好的参考。彼得•阿尔特迈尔深刻认识到了竞争优势的失去是不可逆的过程。因此，中国在制造业、互联网等具备竞争优势的行业上不能掉以轻心，必须随时禁受住所有主要领域的全球性竞争，加快产业转型升级，特别是在关键技术和突破性创新方面。

2）保持闭环的增值链

增值链/价值链的闭环性将有助于各个环节保持自己的竞争优势，并对外界的竞争更具抵抗力。我国当前面临较为突出的产业价值链断裂和转移问题，包括在航空航天、卫生医疗等领域的核心高新技术上与国际领先水平仍有差距。这些环节的弱势或缺失使得增值链无法形成闭环，产业整体价值难以进行统筹规划和合理分配，并且在成本、能源消耗等方面也带来一定影响。此外，缺少核心技术的增值链在维护国家竞争优势时更加困难，容易使产业的发展处于被动状态。可以借鉴德国BMWi的价值链评估机制进行风险评估，发掘断裂和转移的根源性问题并逐一解决，打造闭环式价值链和增值链。

3）寻找市场经济与产业政策的平衡点

《国家工业战略2030》明确表达了市场经济在德国的主导地位，政策干预仅存在于有限的必要时刻，并且不能干预企业的具体决策，为市场的自由、开放式竞争提供充分空间。中国的产业政策制定更具有选择性、差异性和针对性，对市场发展采取扶持和促进手段，呈相对主动的状态；而德国采取的措施更倾向于弥补和挽救手段，具有普适性和环境性，总体来说对市场采取观望态度，呈相对被动的状态。由于中德两国的国情及产业发展状况具有差异性，《国家工业战略2030》的政策建议对中国在进一步修改和制定产业政策的框架条件时提供了参考。但这并不意味着照搬照抄，而是要通过当今市场的发展以及各个行业的特殊性，根据现有数据的推断和优化，找到市场经济与产业政策比例的平衡点，并给出正确判断。

4）中小企业是“隐形冠军”

彼得•阿尔特迈尔指出，德国工业的特征之一就是由大量中小型企业、家族企业构成。其创新实力在过去几十年中征服了部分全球市场，并且约有1000家德国中型企业在其业务领域以“隐形冠军”的身份引领着全球市场。在中国，可以加强对中小企业的个性化培育和扶持，加快数字化进程，同时积极推进与大型企业的合作来完成部分高度自动化和资本密集型生产流程，加强资源共享和锻炼、交流机会（马欣雅，2019）[8]，实现产能一体化。

5）国际合作与反垄断

中国目前已有若干世界级的大企业，有一部分甚至在国内市场已形成相对垄断地位。彼得•阿尔特迈尔认为，少数企业的垄断会导致市场萎缩，需要严格把握反垄断的尺度，以及通过国际合作形成良性竞争。一般来说，平台经济提高了商品的可用性和商品价格的透明度，从而推动商品与服务流的国际化，促进更多的竞争出现。德国得益于欧盟的环境和领导地位，在《国家工业战略2030》中不仅考虑了国内的政策框架条件，而且计划利用欧盟作为平台进行更大范围的产业发展规划。这将更有利于寻找中德合作的契机，将中国的互联网、数字化优势与德国传统工业优势结合，创造更具价值的可持续发展蓝图。