人民调解的公共品视角及实证分析

姚晓黎

(山东警察学院，山东 济南 250200)

自2015年颁布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》后，全国开展完善矛盾纠纷多元化化解机制的探讨，人民调解则是矛盾纠纷多元化化解机制的重要基础环节。自古以来，人民调解是我国区别于其他国家的一种矛盾纠纷解决方式的创新，能够对化解社会矛盾、建造稳定和谐的社会环境起到重要的作用。与私力救济的运行成本相比，公力救济的运行成本处于较高的水平，行政或司法调解不能完全替代人民调解解决矛盾纠纷。矛盾纠纷既不可能完全通过私力救济也不可能完全通过行政和司法救济进行解决，这就给人民调解提供了存在的空间[1]。到2017年底，我们国家现有人民调解员为362.9万名，人民调解组织数量为75.9万个，调解的民间纠纷数量约为880万件。新的历史时期，社会结构不断变化，人民调解制度面临很多挑战，人民调解工作也需要根据社会形势，不断创新发展。

一、人民调解的公共品性质和供给模式分析

(一)人民调解的公共品性质

我国的多项法律法规对人民调解进行了规定，由此说明人民调解工作的重要地位。从1954年发布《人民调解委员会暂行组织通则》，以后又相继颁布了《宪法》(1982)、《人民调解委员会组织条例》(1989)和《人民调解法》(2011)等一系列法律法规，以上的法律法规体现了人民调解工作的三个特点：群众性；民间性；自治性。何永军[2]认为，现在的实际情况是人民调解的群众性等性质与现实情况有很大区别，在新的时期应当从公共品的角度来考虑人民调解的各项制度。在经济学中一般从两个特征判定公共品，第一个特征是受益的非排他性，第二个特征是消费的非竞争性[3]。与公共品相对的概念是私人品，私人品的特征与公共品相反，一是受益的排他性，二是消费的竞争性。介于公共品和私人品之间的是准公共品，具备部分的排他性或竞争性。

根据经济学上的定义，受益的非排他性是指依靠目前的技术，无法在消费者之间建立有效的间隔，若有不愿意支付消费费用的消费者，很难将这类消费者排除在受益范围之外，即无法避免“搭便车”行为，或者即使有排他的可能性，但是排他成本特别高昂。人民调解作为一种公共服务，面向的是所有群众，人民调解组织很难将某个矛盾纠纷排除在服务范围以外，群众中出现了矛盾纠纷后，需要向相应的人民调解组织寻求帮助，以期能够解决矛盾纠纷，人民调解组织接到申请后就要马上开展调解工作。目前，人民调解组织在调解民间纠纷时，免费为群众提供调解服务，不会收取任何费用。因此，群众通过人民调解组织解决矛盾纠纷不需要付费，没有成本支出，人民调解具备受益的非排他性。

人民调解消费的非竞争性是指一个人对人民调解服务的使用不影响他人同时使用，即增加一个人的调解工作不会带来人民调解服务成本的增加，边际成本为零。需要注意的是，消费的非竞争性背后包含着对消费数量的要求，部分公共品在消费人数比较少的时候，边际成本为零，但是当消费人数逐步增加到非常拥挤的状态时，增加一个消费者带来的边际成本就会大于零，比如公园、高速公路等。目前需要进行调解的群众矛盾纠纷的数量处于数量相对较少的阶段，还没有拥挤的问题。因此，人民调解具备消费的非竞争性。目前矛盾化解的方式也是多种多样，既有线下通过人民调解员进行的调解，也有通过媒体进行的调解，如2011年开始在江西卫视播出的《金牌调解》，这个调解栏目使调解对象跨越了地域的限制，具备很大广泛性。

(二)人民调解供给模式分析

通常情况下，政府来进行公共品的提供，从而实现有效供给公共品，有效供给即供给和需求在数量和质量上达到均衡状态。公共品如果由私人部门来进行提供，往往会出现供给成本大于收益的情况，因此私人部门尽量避免供给公共品，而政府可以通过征税的方式解决成本支出的问题。公共品的提供方式主要有三种：政府提供、私人提供和志愿提供。以政府为主体供给，并不意味着以政府为主体生产，既可以选择由政府生产，同样也可以选择由私人部门生产，既可以是政府直接生产后进行提供，也可以由私人部门代替政府生产，政府间接提供。政府直接提供的产品主要是纯公共产品或是具有很强垄断性质的准公共产品，这类产品具有很强的外部性，如国防、教育、电力产品等。政府间接提供产品的方式有很多选择，主要是通过授予专利经营权、政府与企业双方签订生产合同、经济资助、政府参股等方式来进行。

借鉴萨瓦斯的思想，公共服务的提供者、生产者、消费者之间可以划分成十种不同的形式，根据实际情况，目前人民调解的供给模式主要有三种类型，如表1所示，将人民调解的供给模式从提供者、生产者、成本支付的角度进行说明。

表1 人民调解供给模式

1.政府服务模式

政府服务模式即人民调解服务是由政府直接提供，如政府来提供场地、解决经费保障等问题，是目前范围最广的供给模式。根据实际需要，乡镇、街道等设立人民调解委员会调解群众矛盾纠纷，目前全国各地已经形成了多级人民调解网络。人民调解工作运行所需经费，主要是依靠由县级以上地方人民政府来提供。政府服务模式面临的问题是如何保证人民调解经费的充足。上海市人民调解的经费保障水平较高，主要从三个方面保证人民调解经费，保障调解工作的正常运转：一是由市、区、乡镇(街道)层面提供的人民调解指导经费，二是区、乡镇(街道)、村(居)调委会提供补助经费，三是人民调解员补贴[4]。奉化市全面实行“以奖代补”政策。2010年，出台由奉化市司法局负责实施、财政局负责监督的《奉化市人民调解工作考核奖励办法》及《实施细则》，保障专项资金33万元，由司法局每年分两次核拨，对开展简易纠纷、一般纠纷、疑难复杂纠纷等各类难易程度不同的各类调解分别给予20元至200每件的奖励。2013年起，提高奖励标准，针对调解纠纷的难易程度分别划定奖励档次，奖励金额最低30元，最高至300每件，各镇(街道)按11给予相应配套奖励。以奖代补制度实行，有力保障人民调解工作的有序开展，奖励机制的设置有利于激发人民调解员工作热情，提高工作积极性。需要注意，政府并不是全能政府，会出现政府失灵的情况，政府服务模式可能存在政府由于处于垄断地位而效率低下的问题，同时也可能会出现调解人员素质不高、经费保障不到位等问题。政府提供和政府生产分开是可行的解决途径，即采用合同承包模式来提供人民调解服务。

2.合同承包模式

人民调解的合同承包模式是指政府与私人机构之间通过订立合同的方式提供相应人民调解服务。合同承包模式可以在很大程度上打破政府在人民调解工作上的垄断，借由将市场竞争机制导入人民调解工作，降低政府的垄断程度，有效提高人民调解服务的效率，为广大群众提供更优质的人民调解服务，塑造政府良好形象。《人民调解法》也对社会团体和其他组织的加入进行了认可，可以通过相关规定设立人民调解委员会，以此调解民间纠纷。比如“李琴人民调解工作室”，是我国第一家以个人命名专业调解民间纠纷的机构，政府在2003年与工作室签订合同，每年给付12万元的费用，以政府购买服务的方式购买调解工作室的调解服务，政府为调解工作室选择合适的办公场所和提供办公相关设施。合同承包模式，将人民调解工作的生产方交由市场提供，根据市场竞争法则，优秀的私人人民调解机构从中脱颖而出，通过高效的经营管理，满足群众的不同调解需求，不断提高调解工作效率。

3.志愿服务模式

志愿服务模式是指志愿服务组织或个人通过无偿服务，调解群众矛盾纠纷。志愿服务组织提供的服务是多种多样的，涵盖很多领域，比如美国海岸的救生艇服务、医疗研究、交响乐团等都是靠捐赠维持的。美国在20世纪60年代末期出现社区调解制度就是属于志愿服务模式，这种制度主要由社区内的志愿服务者参与，它是一种非司法的纠纷解决方式，主要解决婚姻日常生活中的家庭纠纷和社区内社会交往中的邻里纠纷等[5]。目前，部分人民调解组织的成员都是由国家工作人员兼职，包括法院、司法局工作人员等，同时还有部分热心群众参与人民调解。海南省海口市琼山区建立了专职人民调解志愿服务团队，开展相应志愿服务活动。

二、人民调解供给现状分析

(一)人民调解的供求曲线

人民调解的需求是指在一定时期内，在一定的价格下，群众愿意并能够通过调解解决纠纷的数量。愿意是指群众愿意通过人民调解的方式解决民间纠纷，能够解决是指矛盾纠纷在人民调解的工作范围内。人民调解的供给是指在一定时期内，在一定的价格下，人民调解组织愿意并且能够提供的人民调解服务的数量。根据人民调解服务的特征，如图1绘制人民调解的供求曲线。D曲线为人民调解需求曲线，S曲线为人民调解供给曲线，Q代表人民调解数量，P代表人民调解的价格。根据《人民调解法》规定，群众寻求人民调解组织进行纠纷调解，虽然不需要支付费用，但是群众有间接成本支出，如所花费的来往人民调解组织的交通成本、处理纠纷的心理成本、个人精力支出等。政府进行人民调解供给的经费来源主要是税收，成本支出主要来自于场地的租赁、日常行政支出、人员费用、奖励费用等。人民调解对群众来说是必需品，必需品意味着群众对人民调解的价格不敏感，曲线较为陡峭，人民调解数量不会因为人民调解的价格的变化发生较大变化，因此人民调解的需求曲线是缺乏弹性的。人民调解的供给曲线同样缺乏弹性，曲线较为陡峭，即人民调解的供给方对人民调解的价格不敏感，不会因为人民调解的价格(成本)发生变化而改变供给量。人民调解的需求曲线D和人民调解的供给曲线S相交的点为人民调解的均衡点E，在这个均衡点E上，人民调解的需求和供给达到平衡。平衡包含两个方面含义，一个是数量均衡，一个是质量均衡。目前人民调解工作是否在均衡点上，还需要进一步分析。从现实来看，目前人民调解服务的供给大于需求，人民调解服务的供给包括人民调解组织的数量，人民调解员的数量，调解纠纷的效能(下一部分会具体分析)，目前在数量上能够满足需求。如果现有的制度可以满足本地区人民调解工作的需要，则不需要作任何调整。若本地区的人民调解的需求大于人民调解的供给，则需要加大供给满足需求，实现平衡。

图1 人民调解的供求曲线

(二)人民调解的效能分析

效能即效果和效率，人民调解的效能为全国调解民间纠纷件数除以调解人员数量。根据国家统计局网站2018年《中国统计年鉴》的相关数据，得到下列结果，下同。

表2 人民调解纠纷效能

从表2中可以看到，人民调解的能效比在不断发生变化，2002年达到过最低点，后来又处在逐年递增的态势。同时期，人民调解纠纷数也达到了相对较低的水平，很多学者也对于人民调解数量的变化作出了多种解释。史长青[6]认为随着经济发展，由于人口流动速度不断加快，熟人社会的状态不断受到冲击，在这个变动的状态下，传统的调解方法不再奏效，人民调解工作出现了运作障碍。近年来，人民调解效能的逐步提高，主要有以下原因：第一，政府法律法规提供了制度保证。第二，多种供给模式出现，提高了人民调解的调解效率。第三，群众对人民调解工作的认可。

三、人民调解纠纷数实证分析

矛盾纠纷的排查和化解工作历来是我国社会治理的基础工作，随着人民调解工作的不断开展，群众对人民调解工作越来越认可，人民调解数量也每年随之改变。为了更好地提高社会治理的有效性，通过对人民调解纠纷数进行预测可以更好地了解调解纠纷数的发展趋势，提前做好相应工作准备，及时有效化解矛盾纠纷。为进行调解纠纷数的时间序列分析，选取全国1984-2017年的调解纠纷的数据，使用计量经济学软件Eviews8.0，建立了ARIMA模型，并对2019、2020、2021年调解纠纷的数据进行了预测。ARIMA模型是差分自回归移动平均模型，在20世纪70年代初由Box 和Jenkins两位学者提出，因此这个模型又被称为B-J模型，可以划分为三种基本类型：一是自回归移动平均模型；二是移动平均模型；三是自回归模型。需要注意的是，ARIMA模型在预测短期时间序列时能够取得相对较好的结果，准确度高于其他预测方法，当出现非平稳时间序列时，适合使用此模型进行建模解决问题[7]。

(一)人民调解纠纷数ARIMA模型建模

1.获得观察值序列

根据国家统计局网站2018年《中国统计年鉴》，得到1984年至2017年共34个调解纠纷的数据，建立观察值序列{TJJF}。

2.判断序列的平稳性

图2 1984-2017年调解纠纷数序列时序图

通过图2调解纠纷数的时序图中可以明显看到，调解纠纷数序列{TJJF}呈明显先下降后上升趋势，则说明序列{TJJF}不平稳。对序列{TJJF}采用ADF单位根检验方法，检验结果显示在1%、5%和 10%水平下均不能拒绝“有截距和趋势”的假设，因此证明调解纠纷数序列{TJJF}是非平稳的。

3.对原序列进行平稳化处理

分析调解纠纷数的时序图可以发现，该序列存在明显的指数型的变动趋势。为了对调解纠纷数序列{TJJF}进一步进行分析，需要对原数据序列进行处理，一般采用对原序列对数化的方式进行，在对数化处理后可以发现数据仍然存在较为明显的线性趋势，这说明模型中仍然包含着还未提取出的规律性信息。为解决这个问题，一般采用的做法是将处理后的数据再进行一阶差分处理，以此来消除序列中含有的非平稳趋势，经处理发现，一阶差分后数据平稳性较好，新序列{D(LOG(TJJF))}见图3。

图3 平稳化处理后的调解纠纷数序列时序图

对处理后的数据进行ADF单位根检验，经检验发现经过对数、一阶差分两步处理后的调解纠纷数据可以通过ADF单位根检验。检验t统计量的值为-3.780622，检验结果显示在1%、5%和 10%水平下t统计量的值小于各显著性水平的临界值，可以拒绝“有截距和趋势”的假设，即拒绝原假设，认为序列平稳。序列经过一阶差分后达到平稳状态，因此d=1。

4.模型识别和模型定阶

经过以上检验可知，调解纠纷数经处理后是平稳的且非随机序列，根据经验构建模型。模型识别是确定进行时序分析时使用 ARIMA(p，q)，ARIMA(p，q)模型的识别与定阶主要是通过对自相关系数(AC)和偏自相关系数(PAC)两个方面综合考虑来确定。不同模型的自相关系数和偏自相关系数各有不同的变动特征和规律，根据这些规律可以确定模型阶数。为了进一步识别序列的稳定性，考察处理后序列{D(LOG(TJJF))}的自相关系数和偏自相关系数。

由图4发现，序列D(LOG(TJJF))存在自相关，同时其自相关系数和偏自相关系数表现为拖尾状态，图像呈现出衰减正弦波逐步趋向于零。基于此，可以尝试做如下几个模型 ARIMA(1，1，0)、ARIMA(0，1，1)、ARIMA(1，1，1)，将以上组合进行分析筛选，同时考察AIC准则和SC准则，根据这两个值最小的原则拟合模型最佳阶数。根据分析结果发现，当(p，q)取(1，1)时，AIC值为-2.169617和SC为-2.032204，这两者的值最小，所以最终选用ARIMA(1，1，1)模型，

图4 平稳化处理后的调解纠纷数序列的

通过观察平稳化处理后的调解纠纷数序列残差的自相关图和偏自相关图，检验残差性质，接受原假设，可以认为残差是白噪声，不存在序列相关，从而说明拟合模型ARIMA(1，1，1)是显著有效的。

(二)调解纠纷数的预测

通过ARIMA(1，1，1)模型对调解纠纷数进行拟合得到序列{TJJFF}，并与序列{TJJF}进行对比，见图5。

将部分调解纠纷预测的数据和原始调解纠纷数相对比，具体如表3可知，模型预测结果的相对误差不大，说明ARIMA(1，1，1)模型的选择是合理的，可以对未来进行预测。

图5 调解纠纷预测的数据和原始调解纠纷数对比

表3 调解纠纷ARIMA模型2015-2017预测结果(1)相对误差=(预测值—实际值)/实际值*100%

根据模型对2019至2011年全国调解纠纷数进行预测，预测值分别为：2019年8950040件；2010年9024639件；2021年9110329件。说明我国调解纠纷的数量相对稳定，近几年会集中在900万件左右。根据目前人民调解组织的数量和人民调解员的人数，结合调解纠纷数的预测数据，人民调解的供给是相对充分的。

四、人民调解工作的可行性方案

(一)选择契合群众需求的人民调解供给模式

人民调解产生于群众的需求，做好人民调解工作的关键是要契合群众需求，选择适合人民调解的供给模式。群众的诉求不同，解决的途径也可以多样化。人民调解有三种供给模式：政府服务模式、合同承包模式和志愿服务模式。这三种模式中，政府服务模式是目前人民调解组织的主要存在形式，合同承包模式已经在某些地区开展。每种模式都有各自特点和优势。在公共服务供给时，有时是单一模式，有时是多种模式的组合。为了实现人民调解的高质量供给，不管采用哪种供给模式，都需要对从事人民调解的人员进行培训，从而使人民调解员掌握调解技巧、群众心理和相关法律法规。人民调解供给模式的选择受以下几个因素的影响。第一，热心群众的参与程度；第二，专业人员的加入；第三，当前供给模式的运行顺畅程度；第四，人民调解服务成本的高低。

(二)新媒体环境下拓宽人民调解途径

新媒体最早在1967年美国哥伦比亚广告电视网的一份商品开发计划中第一次被使用。传统媒体的传播包括多种形式，如报纸、书籍、期刊等纸质媒介和广播电视等。相对于传统媒体而言，新媒体的传播主要是依靠互联网和手机媒体，具有互动性更强、海量信息传输、传播的即时性、传播成本较低、媒体相互融合等特点，新媒体的形式多种多样，如微博、微信、网站、APP、QQ等，随着科技发展，媒体形式将会不断创新。新媒体的出现，打破了社会各阶层的沟通交流的障碍，即时实现信息共享、反馈。在新媒体环境下，可以通过新媒体渠道不断加大对人民调解工作的宣传，创新宣传方式，广大群众对人民调解工作能够有更鲜明的全方位的认识。新媒体环境下，调解途径可以更加多样化。在线矛盾纠纷解决模式(ODR, Online Dispute Resolution)是在选择性矛盾纠纷解决模式基础上发展起来的(ADR, Alternative Dispute Resolution)。通过ODR进行在线调解，调解成本更低，调解效率更高。2016年8月，人民调解移动应用APP“巴渝和事佬”由重庆广播电视集团研发成功上线。“巴渝和事佬”APP 上线后，到2018年前，用户使用量已超过15万人，最高峰时超过5000人次以上上线[8]。人民调解移动应用APP的应用，使当事人可以根据需求选择调解员，如果不满意，可以随时更换，调解工作机动性更强。

(三)调解队伍“专业化”和“非专业化”的平衡

根据法律规定，人民调解委员会作为群众性自治组织在方法选择上主要对当事人进行感情疏导、合理说服等方法，在调解的过程中也需要适当地使用法律知识进行劝说，目前“专业化”调解队伍和“非专业化”调解队伍同时存在，如何做好这两类队伍的平衡是需要考虑的问题。承担人民调解工作的工作人员要具备如下特点：一是要能够热爱人民调解工作，愿意做群众矛盾的解铃人；二是处理人民调解工作时要能够对群众矛盾双方公平、公正，不偏不倚，作风正派，双方都能够认可；三是人民调解员要具备一定的文化水平，能够及时学习、关注和掌握人民调解工作相关的法律法规和国家政策。

调解是多元化解社会矛盾机制的重要方式，除由人民调解员处理的民间调解外，还包括行政调解和司法调解。其中治安调解是行政调解重要的组成部分，治安调解是指公安机关依法对因民间纠纷引起的违反治安管理行为的调解处理；司法调解主要由司法机关作为主体对权益问题进行的调解。目前，越来越多法律专业人士加入人民调解队伍，为人民调解增加了专业力量。现实工作中，既要培养群众参与社会治理的观念，调动群众积极性，也需要弱化调解的司法化偏向，避免过度渗透，因为司法化的偏向会增加调解成本和复杂性。如何明确调解的地位、职能和作用，做好不同调解之间的衔接，是目前需要重点考虑的问题。在公安实战工作中，为破解各类社会矛盾纠纷，大力践行新时代“枫桥经验”，各地分别探索出将治安调解与民间调解衔接的新模式，完善多样化社会治理体系的构建。

(四)“干中学”和先进经验学习相结合

调解工作对调解员的整体素质要求较高。调解员除了要具备相应的法律知识储备外，还要具备良好的沟通能力、调解技巧等。实践出真知，20世纪60年代，阿罗创立了“干中学”(learning by doing)理论，该理论认为人们的知识是通过学习获得的，学习又来自于经验的不断总结，通过不断实践，知识不断累积[9]。每个社区的风俗文化、经济背景、人员构成各不相同，群众的矛盾纠纷有共性问题也有特殊问题，调解员需要在工作中不断总结调解工作中的经验、积累调解工作的各类知识，做好调解工作的“干中学”，同时学习全国优秀调解员的先进经验。2019年6月17日，重庆警察学院马善祥群众工作研究中心正式成立，研究中心的成立有利于对马善祥群众工作方法进行深度研究，挖掘先进人民调解工作经验，探索人民调解的科学方法。

(五)探索人民调解绩效管理工作

绩效管理有助于对人民调解工作的顺畅运行。人民调解的绩效管理可以分为四个方面，第一是人民调解绩效计划，第二是人民调解绩效跟进，第三是人民调解绩效考核，第四是人民调解绩效反馈。人民调解绩效计划是人民调解绩效管理的第一个步骤，确定人民调解绩效考核目标和绩效考核周期。人民调解绩效考核目标要满足SMART原则，即人民调解绩效考核目标要明确具体便于理解、目标能够量化利于衡量、目标在绩效周期内可以实现、目标与工作内容密切相关和目标完成有时间限制，根据绩效考核目标，确定人民调解工作的具体绩效指标。人民调解绩效跟进是指在绩效管理的时间期限内，对人民调解工作过程进行跟进。人民调解绩效考核是人民调解绩效管理的重要环节，是指根据人民调解绩效计划中设计的绩效考核目标和绩效考核周期内的人民调解工作绩效完成情况进行评价的过程。人民调解绩效考核的主体可考虑采用“360度”全方位考核，即所有和人民调解工作流程相关的人员都可以作为考核主体，主要有人民调解组织的负责人、人民调解组织工作人员、参加人民调解的群众等。绩效反馈是指沟通绩效考核结果，确定下一步工作重点。

在人民调解的绩效管理过程中，有两个方面需要重点考虑。第一是人民调解绩效指标的确定。根据《人民调解法》的相关规定，初步考虑绩效指标可以有工作态度(调解员面对调解工作是否积极热情) 、工作满意度(群众是否对调解流程满意)、工作能力(调解工作人员在调解过程中是否能够胜任调解的工作，包括调解程序的掌握程度、调解件数等)、知识(人民调解相关的国家方针、政策和法律法规等知识的熟练运用情况)。第二是人民调解绩效考核方法的选择。根据确定的人民调解绩效指标，选择合适的绩效考核方法，可以考虑人物比较法、量表法、工作描述法等。人物比较法是确定工作人员之间工作表现的排序，不体现人与人之间的差距，比较法相对于量表法容易操作，可以作为相对宽泛的评优的依据，但不适合对具体业绩、能力和态度进行考核。量表法是指将考核指标进行量化，得到具体每个调解员的分值，从而可以确定调解员的相对差距。描述法是指叙述性的文字来描述人民调解员在工作中的能力、工作成效和态度方面的表现，以及需要加以指导的能够对工作起到重要作用的重要事件，由此得到对调解员的综合考核。通过对人民调解工作进行绩效考核，发现调解工作需要改进的地方，从而制定培训计划，对调解员进行培训，更好地完成人民调解工作。