监察体制改革设立“留置”措施的结构性解读

师 索

(西南政法大学，重庆 401120)

一、问题的提出

中共中央总书记习近平在十九大报告中提出：“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用“留置”取代‘两规’措施。”“两规”在经历了漫长的争议时期后，逐渐退出了历史舞台。伴随国家监察体制改革的推进，《中华人民共和国监察法》已正式对“留置”措施设置了适用对象、条件等程序性要件。学界目前对监察体制下“留置”措施的研究尚且起步。有学者从国家权力与基本权利视角研究“留置”措施，认为公民基本权利应当作为规制国家权力的消极配置。监察制度改革中的“留置”权也应接受基本权利规范的审查。“留置”措施对人身自由的限制强度与逮捕类似，“权利放弃论”在基本权利框架下均较难成立[1]。有学者认为，监察措施的合法性是监察体制改革的实质性法治议题。新的国家监察机构没有根本改变监察措施的法律性质。监察关系属于基于公务员管理而形成的特别关系，但当监察措施涉及公民基本权利时，应受依法治国原则调整，遵循法律保留原则及正当程序原则。职务犯罪调查的司法衔接应当适用《刑事诉讼法》，对“留置”等监察措施应准用《行政诉讼法》予以法律救济。此外，还应充分考虑律师介入与国家责任问题[2]。

学界早先对“两规”措施的探讨同样运用了权利干预与正当程序的解释框架，普遍认为“两规”超长时间的限制调查对象的人身自由缺乏法律依据而有违宪之嫌，同时侵犯调查对象的基本权利。若“留置”的解释框架仍然停留在“权利←→权力”博弈的法解释范畴，将难以深入解构用“留置”替代“两规”的逻辑理路。单一的学术视角难以对“留置”措施生成解释力体系，也就容易因先入为主的批判思维而形成误读，进而影响对策体系的精准性。那么应当寻求一种什么样的解释框架去率先展示“留置”的内部实体机理，而不是迫切地基于抽象意识和刻板印象去探讨“留置”怎么在程序框架中和外界权力体系与权利体系发生关联，就成为本文的出发点。

事实上，国家深入推进监察体制改革，组建国家监察委员会，将“留置”作为腐败犯罪调查的保障措施，具有深刻的制度渊源和现实动因。鉴于此，笔者并不打算对监察体制中的“留置”措施采取批判解读，而拟在结构性框架中，以反腐败运行结构为基点，以调查措施的法政治属性为支点，继而在政治结构与法律结构的交叉视角下，客观中立解读监察体制中“留置”措施的真实面貌。

二、反腐败运行结构中的“留置”

从我国的反腐败机构设置来说，大概可以分为三个阶段。第一阶段从1949年至1978年，由纪律检查委员和监察委员会承担反腐败职责。第二阶段从1978年至2017年，国家恢复法治建设，职务犯罪调查职能从纪委剥离，划转给检察机关行使。纪委则主要承担对党内干部违纪行为的查处和追责。学界将这种互补的反腐败机制称为“双轨制”反腐。第三阶段起始于2018年，由国家监察委员会承担反腐败职责。纪委将不再对涉嫌严重违法的党员适用“两规”，而转为由监察委员会对其适用“留置”措施。我国反腐败机构变迁的第二阶段无疑是反腐败历史上无法抹去的经历，未来任何反腐败机制都将同此时期的经验得失进行对比。“双轨制”反腐的优势在于检察机关和纪委各司其职，彼此间即相互配合又相互制约。纪委单独查办的案件会向检察机关咨询法律意见，以便在“两规”结束移送案件时减少争议，甚至从检察机关“借人”参与办案。检察机关经风险评估认为传唤期间不能侦破案件的，同样会借助游离于程序法的“两规”措施。其劣势也在于反腐败资源分散，不能形成合力而影响反腐败权威构建。检察机关仅有不到10%的案件会借助“两规”，而其他暂时不具备生成罪案的线索，通常不会移交给纪委作违纪调查处理，影响了反腐败的处置及时性，造成一些干部从小贪到巨腐的滑落。

(一)讯问发动：“双轨制”反腐败的共性

在过去，对反腐败绩效的追求让检察机关抑或纪委习惯于将查办案件向大案、要案方向发展。在考核体系中，涉腐官员被认定的涉案金额越大、被判处的刑期越长，反腐败机构的绩效也就更为显著。光鲜的绩效表征似乎并不能掩饰反腐败的一个共性：通过讯问构建调查体系。在网络信息社会，涉腐人员的权利保障意识显著提高，对刑法及侦查程序、诉讼程序的熟知超过了以往任何阶段，检察机关获取有罪供述的难度越来越大。通过将嫌疑人限定在封闭空间而与外界隔离，检察机关可以利用信息不对称的优势植入各种侦查策略，扰乱嫌疑人的反侦查部署，逐步瓦解嫌疑人的心理防线以及坚固的涉腐利益同盟，最终获取有罪供述，并围绕有罪供述获取客观证据而侦破案件。

检察机关过去侦查腐败犯罪适用《刑事诉讼法》。我国刑事诉讼法的三个版本中，1979年版只规定侦查机关可以讯问嫌疑人、询问证人，但并未规定讯问和询问措施的时限。1997年版规定了侦查机关采取讯问措施时的传唤、拘传不得超过12小时，并且不得以连续传唤、拘传的形式变相拘禁嫌疑人。但是并未规定嫌疑人可以在此期间有权获得休息，也并未规定决定对其拘留的嫌疑人必须送看守所执行。所以一直到2013年版《刑事诉讼法》实施前，检察机关办理职务犯罪案件既无讯问时间限制，也没有讯问地点限制。嫌疑人到案后被扣留在讯问室长时间讯问成为常态现象。直到嫌疑人将犯罪事实供述完成，才可能被适用其他强制措施。而纪委在办案中采取的“两规”措施同样具有限制被调查对象人身自由的功能，只有在被查对象供述出较为严重的犯罪事实后才能被解除，移送司法机关。

可见，将嫌疑人或被调查对象限制在办案区内讯问而获取有罪供述，已经成为“双轨制”反腐败共同选择的办案模式。但是，这种讯问发动型侦查模式由于可能长时间限制自由而深受诟病，作为法律监督机关的检察机关长期打法律擦边球，无疑受到比纪委更严厉的批评。所以2012年刑事诉讼法的修改严格限制了侦查阶段的传唤讯问时间，传唤时间届满后，必须将嫌疑人送进看守所后才能继续讯问，不能再将嫌疑人无期限滞留在办案区。纪委则在“两规”的案件启动、案件审批、案件汇报等内控程序上逐渐倾向于严格管理。对一些基层纪委办理的“两规”案件也限定内部时间，通常不会超过一个月。

(二)指定居所监视居住：并轨前的法治试验

尽管纪委逐渐强化“两规”措施的内控机制，但是针对“两规”的合法性等问题仍被学界甚至国际舆论所争议。解决“两规”问题的根本出路在于赋予其法律依据，并且在法律赋权的基础上确保限制人身自由可以实现案件办理与人权保障的平衡。纪委的组织属性决定其不可能在自组织间开展这种法治试验。由此，作为反腐败法治主体的检察机关就承担了试验需求，亦是通过这种法律赋权来实现自侦案件的办理。2013年版的《刑事诉讼法》严格限制了传唤后的讯问时间，检察机关的立案数、传唤后的成案率均严重下滑。在规定的时间不能获取有罪供述，检察机关只能释放初查对象。尽管成案率下降，检察机关仍然保证了相当数量的大、要案率，这源于指定居所监视居住能够提供足够长的侦查讯问期间，保障了办理大、要案与窝、串案必需的有效取证时间。“两规”案件和指定居所监视居住案件的差异如下图所示。

实践发现，指定居所监视居住不仅证明了将被调查对象直接放置在法律程序中可以达到与优先放置于内部纪律程序中同等的效果，并且还减少了因“两规”而招致的对执政党合法性的学理质疑，在安全保障、执法威慑力、办案成本等方面也得到优化。但指定居所监视居住也具有适用条件的限制，即通常只能应用于“特别重大贿赂犯罪”案件的后续强制措施选择上，其措施启动仍然要受制于传唤后的有效讯问，即必须在传唤后的规定时限内获取嫌疑人涉嫌“特别重大贿赂犯罪”的供述，才能提请适用指定居所监视居住。若在传唤时间内没有获取口供或者供述金额不能达到“特别重大”等级的，检察机关同样不能适用该措施，案件也就无法继续深挖。检察机关为了更好实现侦查功能，也利用刑事诉讼法的漏洞，通过侦查一体化的指定管辖，让嫌疑人无固定居所辖区的检察机关办理贿赂案件，从而为适用指定居所监视居住“创设”条件。

(三)结构补强：“留置”的初期功能

这样规避法律的举措遭到了学界的猛烈批评，也凸显了在检察机关适用指定居所监视居住与纪委适用“两规”之间仍然存在一条无法跨越的鸿沟而不能实现无缝衔接。若涉腐官员或行贿人在传唤期间未作任何供述，检察机关无法启动指定居所监视居住。“两规”某官员通常也需要获取行贿人供述的指证，而纪委和检察机关在较短时间无法获取行贿人供述的，同样无法启动“两规”，涉腐官员及其利益群体就存在逃避制裁的概率。事实上，越来越多的涉腐官员正在通过检察机关与纪委间的这条鸿沟逍遥法外。长此以往，国家的反腐败战略无法得到强力推进，法治反腐与反腐权威亦无法有效构建。

在反腐败法治化和效度的刚性需求下，国家决定将检察机关的侦查权转隶至监察委员会，制定《国家监察法》，组建全新的反腐败机构，增设“留置”措施，将“双轨制”的法纪反腐败结构并轨，纳入统一的法治反腐路径中，并尝试消除检察机关与纪委在反腐败措施上的真空地带。在检察机关行使贪贿渎职犯罪侦查权时，反腐败权威呈现出反向增减的现象。对于检察机关来说，反腐败权威最强的是在基层检察机关。基层检察机关通常是副县级单位，负责查办乡科级及以下国家工作人员的职务犯罪案件。最高人民检察院的案件请示制度并没有将乡科级纳入请示范围，所以基层检察院可以在随时传唤县级区域内的部委办局的班子成员，并不需要给县委汇报。但到了上一级检察院，其查办对象则是县处级领导干部及地市级机关工作人员，所以在启动程序时需要请示地市同级党委。相应的省级检察院则在查办地厅级领导干部时需要请示省级党委。事实上，到了省一级检察机关，更多的案件则通过省纪委的“两规”手段，检察机关则是出办案人员，手段措施则是纪委提供。到了国家层面，省部级领导干部则几乎由中央纪委查办，最高人民检察院则通常作为配合单位。所以不难看出，过去的“双轨制”反腐格局中，检察机关的反腐败权威是由下至上越来越弱，检察机关在基层政治生态的作用举足轻重，具有较重的政治话语权。而纪委的权威则由下至上越来越强，到了中央层面则是由中纪委牵头主办省部级干部的贪腐案件。反腐败权威由于这种双向的增减而出现了运行真空。

监察委员会成立后，反腐败运行结构的首要目标就是迫切建立权威的震慑体系，补强国家“不敢腐、不能腐、不想腐”反腐结构中的“不敢腐”，同时为“不能腐、不想腐”制度构建打下基础。在制度探索期，“留置”措施的实践意义将高于政治象征意义，其初期功能就是破解过去国家反腐败机构震慑力不足的难题，提升反腐败精准度。我国香港地区的廉政公署可以通过各种技术手段强化客观证据供给体系来增强震慑力，“留置”则是覆灭涉腐官员的逃避幻想来增强震慑力。而在社会对监察委员会的反腐败权威生成刻板印象后，“留置”措施的政治象征意义则将高于实践意义，其制度重心在于传递强硬的反腐败政治信号，而不在于期待监察委员会依赖“留置”措施办理案件。国家用“留置”措施告诉潜在或已然的涉腐人员，只要涉嫌腐败犯罪一定会被依法查实，从而为“不敢腐”加上制度保险。而国家为什么选择用“留置”来强化反腐败震慑力，则需要在政治背景中解读。

三、反腐败政治结构中的“留置”

从实践情况来看，“留置”与“两规”除了适用依据不同，在其他方面并无本质差异。即将被调查对象限制在封闭空间内进行讯问，进而获取涉罪供述；被调查对象的程序性权利受到限制，人身自由亦被限制。学界一直保持着对这种限制自由模式的质疑，也有学者将其称为“两规中心主义”。难道摒弃这种限制自由模式，贪腐案件就无法办理？笔者认为，摒弃自由限制模式并不会必然导致贪腐案件无法查办，但却无法实现国家的反腐败预期，进而危及执政党的合法性根基。缺少了“留置”，并轨后设立监察委员会也就缺乏合理性依据。对于这种逻辑上的循环矛盾，有必要探讨“留置”措施设立的政治背景与逻辑。

(一)政治结构对腐败犯罪调查模式的影响

腐败犯罪与普通刑事犯罪的最大差异在于犯罪主体系代表国家行使权力的群体。由政治结构和法律结构共同筑造的腐败犯罪调查结构具有特定的法政治属性。政治结构系国家基于整体权力构造而给予反腐败权力体系的政治地位，属于权力授权范畴。法律结构则属于对权力的规制范畴，政治结构的差异必然生成不同的法律结构模式。笔者结合世界各国的法政治关系提炼出三种模式。

第一种为监控调查模式，即可以适用技术措施和秘密措施对被调查对象进行全程追踪取证的调查模式，如我国香港地区的廉政公署可以监听被调查对象间的对话、秘密录制权钱交易过程、安插线人等，其优势在于腐败犯罪的客观证据供给机制较为发达，可以摆脱对讯问的高强度依赖。监控调查模式系执政者对反腐败权力基于最高政治信任而最大程度法律赋权的结果，但是其缺陷也较为明显，即法律结构端的权力太大可能会对政治结构造成反向冲击。

第二种为权威调查模式，也可以称为强制供述模式。这种模式常见于英美法系国家，系执政者考虑到监控调查模式的政治风险而采取的折中选择。这些国家在调查腐败犯罪中通常也具有技术调查权，但尽可能放在最后一步采用，而在日常调查中适用强制取证权。在英美法系较为完善的诉讼权利保障体系中，强制取证权可在一定程度上限制沉默权、规避法律咨询权以及法律特权，为调查取证创设了便利。英国反严重欺诈局可依据《严重犯罪法2007》向高等法院申请“重罪预防令”调查贿赂犯罪案件。该令状可要求涉嫌参与贿赂犯罪的相关人员在指定的时间到指定的地点接受讯问，并强制提供与案件相关的证据材料[3]。

第三种为审慎调查模式，即大幅限制调查权，特别排斥技术调查，除应有的程序性限制外，还通过政治指令、司法解释、刑事政策、联合意见、内部规定等形式进一步限制调查活动。国家采取审慎调查模式的动因较多，较为保守的政治文化、较为单一的政治结构、某段时期恶性冤假错案的爆发、国家对政治秩序的价值选择等因素均可能促成审慎调查模式的生成或调整。在检察反腐时期，我国采取的就是审慎调查模式，即采取请示汇报与排斥技术调查相结合的调查机制，折射出国家对政治秩序稳定的优先考量。

(二)我国腐败犯罪调查模式选择的政治逻辑

笔者认为，随着我国反腐败结构的并轨，我国腐败犯罪调查模式已由过去单一的“审慎调查模式”向“权威调查模式”与“审慎调查模式”相融合的方向发展，因为“留置”措施可以在英国、澳大利亚、新西兰等国家的强制取证权中找到相似的模型。但是，国家对于腐败犯罪调查采取的审慎态度一贯始终，并不因其他制度因素而产生变化。

彭真同志在1982年的中央政法委员会扩大会议上要求：“党内一律不准搞监听，搞技术侦查。这是党中央多年坚持的规定。”[4]在1985年全国政法工作会议上又强调：“处理内部问题和处理外部问题是不同的。决不能把对付敌对势力、黑暗势力的那一套用在党内。内外必须严格区别。党内必须按原则办事，有问题就实事求是地讨论，开诚布公，把问题拿到桌面上来，开展批评与自我批评。这方面不能搞阴谋诡计。否则对我们的事业不利。”[5]至此，我党内部原则上严禁对党内干部密侦密查，在查办县、处级以上干部时还要遵守党内请示汇报制度。除了涉案人员外逃等特别必要的情形外，不能在立案前对涉腐人员适用技术调查和秘密调查，对于未被传唤到案的官员，严禁使用监听、截取邮件、侵入通讯设备、安插布控线人、秘密录音录像、定位追踪等手段。凡是涉及秘密调查措施，不管是否涉及影像、通讯技术，均需要层层上报，严格审批。违规使用者，不仅要受到纪律处分，严重情形还将遭受刑事处罚。比如2014年，汕头市公安局纪委书记郑某因个人恩怨，以调查汕头市某区委书记陈某违法八项规定公车私用为由，未经审批，在陈某的公车上秘密安装GPS定位仪进行跟踪。郑某根据陈某的车辆位置信息，在陈某出入的酒店门口进行秘密拍照并上传网络。郑某最终以“受贿罪、非法使用窃听专用器材罪”被判处有期徒刑3年6个月。

国家之所以不对腐败犯罪施行密侦密查，基于政治逻辑的理由有三。第一，我国传统的和文化决定了政治运行的平和。政治平和既可以给国家带来福祉，又可以保证稳定的社会秩序。基于政治平和而形成了党内特有的政治信任机制，无论职位高低皆可以“同志”相称。组织对党员给予了足够的信任，那么党员在违反法纪时，就应当主动向组织坦诚，即便没有主动承认，在组织追究时也应当基于信任关系而开诚布公。人的思想转变有快有慢，所以要预留足够长的缓冲时间。这可以视为组织基于“性善”而预设了党员具有组织忠诚及自我纠错能力，一定程度上冲淡了技术调查的必要性。第二，不在党内搞密侦密查，旨在确立政治运行的底线规则。国民党时期的内部信任机制无法建立，地方军阀与中央彼此钩心斗角，就是因为没有明确的政治规则加以约束，以至于阴谋诡计葬送了自身。第三，基于现实的政治结构，在党内搞密侦密查将具有极高的政治风险。腐败犯罪仅是官员政治生活的极小部分，对涉腐官员适用监听、截取通讯等手段所获取的政治信息将明显超过调查比例原则的控制范畴，不仅无法保障被监听人的个人隐私，甚至还存在泄露机密政治信息的风险，官员级别越高，密级越高、泄密风险越大，给国家造成损害的可能性越大。最重要的是，党内密侦密查将不利于党内民主决策体系的构建，任何人都无法清晰预期政治走向，也就增大了政治成本，进而破坏执政党的自适应系统与自我纠偏能力。前纳粹构建的秘密警察(STASI)与希特勒的独裁专制相辅相成，最终相互伤害各自体系。德国统一后花费了大量政治、经济成本来消除这种秘密调查体系的恶劣影响[6]。

(三)“留置”的政治缓冲功能

我国腐败犯罪侦查体系无疑具有先天缺陷。在政治指令的限制下，可以对比监察委和我国香港地区的廉政公署的调查措施，如下表所示：

监察委除了有“留置”措施，在接到举报后无法对被调查对象适用监控式调查，只能通过对金融、工商、通讯、房管、公安、物业等部门的数据查询，在研判确立调查对象嫌疑后，传唤其到案接受讯问[7]。事实上，初核所获取的资料只能辅助分析涉腐官员的嫌疑大小，并不能直接取得定罪证据。比如，银行明细记录了甲向乙的转款记录，但这不能证明就是行贿款，普通借贷关系也可成立；通过计算甲的个人资产状况，发现其总资产远远高于其个人合法收入所得，但不能证明高出部分就是甲贪污受贿抑或挪用公款所得，若甲在外隐名合伙经营生意也是成立的；通过工商档案查询发现，甲的远方亲戚和乙共同持股一公司，这同样不能证明乙以公司名义暗中向甲输送不正当利益，等等。另一方面，腐败犯罪周期非常长，一些涉腐官员的犯罪周期长达十几年，对于年代久远的犯罪，即便是监控式侦查也无能为力。所以，最终要对涉腐官员定罪，只能依靠讯问获取行受贿双方的有罪供述。

由于传唤的讯问时间过短，越来越多的嫌疑人已经意识到只要熬过传唤的48小时就能平安无事。笔者调研了解到，过去Y市N区检察机关适用指定居所监视居住的最长时间为23天，纪委的“两规”时间也从数日到数十日不等，一些省部级高官的“两规”时间则长达数月。如此长的办案期间从侧面说明了过去反腐败由于措施体系不完善的真实办案难度，要形成完整证据锁链的只能依靠事后的倒溯式调查。

从中央查办“刘青山”“张子善”的贪腐案件开始，人民就在意识层面对何为反腐败、反腐败结果如何问题上打下了深刻烙印。简单地说，就是贪腐官员需要接受刑法制裁而被定罪量刑才能实现人民对国家的反腐败期待。在监察体制改革后，“留置”措施打破了涉腐官员试图闭口不谈而躲避惩罚的幻想，加大了反腐败威慑力，实现了初步调查、传唤与后续讯问的无缝衔接。在技术受限的前提中，若没有一个足够保障讯问时间的强制措施，又不能再使用“两规”，改革预期的反腐败效度必然大打折扣，一些甚嚣尘上的“反腐作秀说”“选择性反腐”等诋毁之谈又将借势抬头，造成执政党在反腐败战略上的被动地位。“留置”无疑缓解了国家在反腐败运行中的政治紧张。

四、反腐败法律结构中的“留置”

作为国家彰显法治反腐决心的监察体制改革，“留置”解决了“两规”的合法性根据，并逐步在法治建设上取得实质转变。尽管一些制度设计引起了学界批评。比如监察委查办腐败案件称为“调查”而非“侦查”，整个“留置”程序适用监察法规而不适用刑事诉讼法，也就缺乏第三方监督与程序性制裁机制；律师的辩护权无法介入“留置”程序；“留置”措施的启动并未基于司法审查而是采取内部审批。但笔者认为，国家选择内向式的监察“留置”立法具有深刻的制度逻辑，透析出国家对反腐败长远战略的规划思路。

(一)单法授权中的结构性紧张与程序自反

有学者认为，调查就是侦查。监察委员会行使调查权，当调查覆盖刑事案件时，调查权就与“刑事侦查权”具有相同实质，只是不冠“侦查”之名来规避《刑事诉讼法》。是否属于应受刑事诉讼法规范的“侦查”应看实质而非名目[8]。有学者认为，因监察调查不能统称为监察侦查，其中对职务犯罪的调查具有侦查性质，应遵循刑事诉讼法规定[9]。还有学者认为，刑事诉讼法修改应明确监察委员会在办理职务犯罪案件的权力界限、权力制约等问题，确立律师介入机制，确保监察委员会能够尊重和保障人权，体现“依法反腐”的制度价值[10]。

学者们的建议具有无可非议的合理性依据，限制监察权、赋予监察程序与“留置”措施平等对抗性，保障被调查对象的基本权利，几乎是学界统一的呼声。但国家为什么并未采纳？笔者认为，这和2013年刑事诉讼法实施以来，检察机关办理职务犯罪案件越来越艰难有重要关联。以Y市检察机关2013年至2017年侦办职务犯罪的数据来看，2013年与2014年相比2012年之前呈小幅递减，2015年以后的办案量大幅递减。检察机关依法查办腐败案件是法治反腐的重要载体。但是，检察机关依据修改后的刑事诉讼法办理腐败案件陷入了高度的结构性紧张，前端措施受限加上后端证明难度高，同时缺乏合理的审讯时间及程序性利益交换机制，整个侦查处于高风险决策中。启动侦查就类似于赌博，运气好时能够取得效果，但面对“职业赌徒”时，侦查机关没有筹码推进刑事程序。侦结数与初查数的比例由过去几乎接近1的高效数值骤降过半甚至更低。由于贿赂犯罪缺失客观证据，案件认定需要行受贿双方供述的高度印证，缺少一方供述或者双方供述明显不一致，案件就有可能被判无罪。

可见，规范与普适的刑事诉讼程序在侦查腐败犯罪时出现了失灵。世界主要法治国家或地区在腐败犯罪侦查的授权体系上通常采用了“多法结合”模式，即专门的《反腐败法》偏重于赋予侦查机关特殊手段，《刑事诉讼法》偏重于合理规制侦查权。如我国香港地区的廉政公署依据《防止贿赂条例》《截取通讯监察条例》与《刑事诉讼法》办理案件。英国反严重欺诈局依据《刑事司法法》《严重犯罪法》与《刑事诉讼与调查法》办理案件。在缺失专门《反腐败法》前提下，我国刑事诉讼程序偏重于实现人权保障的价值目标，将所有犯罪侦查纳入统一整体评价后却忽视了腐败犯罪的特殊犯罪结构以及侦查的先天缺陷，程序性的限权不仅不能破解腐败犯罪中坚固的利益联盟，反而让检察机关在长期的办案中衍生出一系列的程序性潜规则，比如，在将嫌疑人送进看守所前想方设法向行政机关、纪检监察机关“借”时间讯问，“创设”条件适用指定居所监视居住以延长审讯时间，采取各种方式阻碍律师会见嫌疑人，等等。由此付出的无形成本无法计算，严重损害国家对法治化检察反腐的信任，以刑事诉讼法作为侦查授权唯一依据的思路也就无法给国家提供足够的反腐败信心。最终，国家选择以《国家监察法》作为查办腐败犯罪的专门性程序依据，本质意义并不在于规避刑事诉讼法，而是刑事诉讼法的程序设计不能对以贿赂为主的腐败犯罪发挥足够效用。“留置”措施则成为监察委员会弥补先天缺陷，缓解结构性紧张，推进调查程序的最大筹码。

(二)国家对规则权威的导向调整

在过去很长时期内，规则权威体系对于腐败控制具有局限性，原因就在于单法授权格局下，刑事诉讼法的反腐败功能与反腐败中的程序法功能两组重要的结构体系未能理清，出现了程序法权威与反腐败权威在磨合中的紧张格局，使得反腐败效度没有达到理想状态。

哈特把法律权威的实践描述为“放弃判断”，行为者由此服从权威“意志”(代表集体意志的立法)，而非将自身意志作为行为指导，并且用其代替自己的任何考虑或推理[11]。这样的进路充满时代危险，特别是在个人自治与“恶法亦法”的讨论之下。拉兹将其称为“权威的悖论”，他认为“当理性与规则相适应时，人们的服从只是一般守法，并不是法律制度权威的体现，只有理性急迫想这样做或获得这样的利益，而权威告知不可，理性转而作出抑制才是(法律实践的)权威”[12]。 格林在对法律权威的进一步论证中，引入了“顺位理性”，在法律制度下的行为存在第一顺序动机(first order)和第二顺序动机(second order)，第一动机包含的行为理由(如需要、利益)受到第二动机的反对和制约，而第二动机正是规则权威所提供的价值判断[13]。因此，法律权威就是当第一动机的价值超过后者的前提下，仍然使得受约束者采取排斥性的理由。

在之前，检察机关面临着一个权威困境，即到底是选择程序法权威抑或是反腐败权威作为第一动机?回首审视，这种选择困境并非一成不变，而是随时代节奏处于调整状态。在2013年《刑事诉讼法》修改之前，检察机关显然倾向于遵循反腐败权威，更愿意将自身塑造成一个反腐败机构，在追求反腐败效度的过程中充分体现权力意志，为发现事实真相而牺牲了刑事诉讼法对嫌疑人设置的权利保障。一系列恶性冤假错案的负面影响倒逼国家在侦查程序中强力推行法治原则。检察机关作为法律监督机关不能再像过去“良性违法”，转为在反腐败过程中遵循程序法权威。但是，程序性诉讼规则多以“遏制化”“限权化”“问责化”等硬性要件来体现权威性。在单法授权情境中，程序法权威的实现被误读为以权力限制化为唯一路径。程序法权威的渗透路径也并非以拉兹关于实践性推理的意义来铺展，而是以应然的法律形态话语来传播，忽视了反腐败程序性规则构建的现实利益性以及必要人文性。

若我国能在20世纪90年代出台专门的反腐败法，实现多法授权格局，即便有政治指令限制侦查本体，程序法权威与反腐败权威的紧张格局或许也不会出现。国家提倡法治反腐，说明程序法权威与反腐败权威之间能够在功能、目的与结构方面引起共振，从而实现政治、法律、社会效果的统一。就权威的本质功能而言，一个旨在实现一种只能通过共同行动才可能得到实现的共同善的群体，其行动必须通过某个恒定的原则而被统一起来，但在共同行动中永远都会存在分歧[14]。清廉程度较高的国家或地区通常会在排除特别重大政治利益之外优先选择适用反腐败权威来保证反腐效度。法国政治学家让-马克·夸克认为经济增长对社会的影响成为执政党政治合法性的主要来源。但是猖獗蔓延的腐败已成为执政党最危险的挑战，制止腐败是国家转型期最保险的合法性维护办法。老百姓对政治改革的耐心以及对政府重拾信任，最终依赖于领导层治理腐败的效果[15]。反腐败权威与反腐败效度之间存在着严格意义上的正向关联。反腐败效度依赖于反腐败的制度权威、权力权威以及机构权威等权威因子能够有机糅合。当下程序法主要围绕着基本权利保障而建构，反腐权威则体现以强制和说服为手段的国家主义色彩，当反腐败遭遇权威的磨合困境而影响效度后，也就引出了国家对规则权威导向的侧重。当反腐败的政治诉求特别强烈，需要反腐败效度来避免合法性危机时，就会对影响反腐败权威生成机制进行重新调整。

(三)“留置”对规则权威体系的调适功能

目前，学界对于监察体制改革以及“留置”措施的运行仍然弥散着一种悲观情绪，普遍认为监察体制对人权保障不重视，可能会有危及国家法治建设的风险。笔者认为，对于新生的制度产物，应当给予足够的观察和耐心。第一，任何的国家改革绝不会故步自封，而是时刻处于动态的调整与纠偏机制中，监察体制改革也不例外。并且，监察体制改革也是国家对过去“双轨制”反腐制度的反思后重构而来，其本身就必须适应国家战略取向与现实社会结构的不断变更。

第二，监察体制之于刑事程序的隔阂，以及“留置”措施的封闭性，从本源上是国家在不同历史时期依据不同战略需求而适当调整规则权威体系的效应产出机制的结果，并不是绝对与规范意义上的法律体系决断。国家也深知法律规则对防止冤假错案以及避免自身陷入合法性危机的重要意义。从人员构成上，国家选择以检察机关反贪、反渎人员转隶，而非由纪委原班人员自建监察委，其本意就是要将检察机关长期探索的法律素养以及人权保障意识融入监察程序。所以在短暂的隔阂时期，监察体制运行，尤其是“留置”的适用必然会有极为严格的内部控权与人权保障机制。

第三，《国家监察法》在本质上属于一部具有中国特色的反腐败法，弥补了我国长期在腐败犯罪侦查中的单法授权格局。有学者很早就呼吁制定《反腐败法》，重点规定反腐败主体的职责及义务，预防和惩治腐败的各项措施，如权力清单制度、公务人员财产申报制度等，反腐败的监督与保障，法律责任等内容。美国、新加坡、德国等法治国家均出台专门的反腐败法[16]。所以，国家监察措施的运行具有法理上的经验根据。但是，监察委员会仅适用《国家监察法》，而不适用《刑事诉讼法》，无疑从一种单法授权转为另一种单法授权，并未实现理想中的双法授权格局，这为后期的法治化改进留下了空间。

第四，替代“两规”的“留置”措施在本质上属于法律措施，这就为后期进行合理的法律规制提供了依据和可能性，这相比于过去用党纪限制人身自由无法接受法律规制的境况已是巨大的法治进步。同时，“留置”措施兼具法律属性与政治属性，也是程序法权威与反腐败权威相互融合的试金石，国家对权威间的调适将在“留置”措施的改革与规制上体现出来。只不过在当下的特殊时期，“留置”措施的政治属性更为明显。“留置”终归是法治反腐的重要措施，在适用初期可能会因探索而成本较高，但反腐成功率提升的涟漪效应会让后期成本逐渐下降。当反腐败权威达到一定程度后，国家会因避免冤假错案而在后期逐渐增显其法治属性，从法律层面合理规制“留置”，也就为理想的双法授权格局留下了空间。