浅析三四线城市棚改过程中的政府公信力问题

李婷

[内容提要] 随着我国城市化的迅速发展，国家为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件进行大规模的棚改，尤其是对三四线城市进行了重新的规划，棚改成为拉动三四线城市需求的重要因素。然而，在棚改的过程中不可避免的出现了很多问题，城市建设的单一性对人民这一主体的利益造成了挤压。在此过程中直接影响了政府在群众心目中的形象和权威，加剧了城市发展过程中治理的难度。这也更加决定了在棚户区改造中树立政府良好信誉的必要性。因此，亟需完善“全局性”的政策体系，打造“全方位”的社会约束，建设“多样化”的绩效考核机制，提高群众对政府的满意度。

[关键词]棚户区改造 政府 公信力

一、问题的提出

鉴于三四线城市很多片区都存在基础设施不健全、交通不便利、安全隐患等问题，因此国家为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件进行大规模的棚改，棚改是“新型城镇化”的重要内容，而在棚改的过程中出现了政府补偿不合理、政府工作方式欠妥、不尊重民众意愿等问题，导致人民对政府满意度降低。

城市空间是一种有价之物，成本是其最终标准。人民的满意是实现善治的重要环节。然而，地方政府在社会治理工作中由于出现某些工作方式等不合理现象，直接影响了政府在人民心目中的形象。鉴于此，笔者总结了棚改过程中政府公信力下降的表现，并在此基础上提出优化路径，提升政府在人们心目中的形象。

二、政府公信力下降的表现

棚改中各种矛盾和纠纷的解决很大程度上依赖于政府的公信力。依据社会契约论，政府是建立在公众的共同意愿的基础之上，公众对政府的信任也是建立在两者的契约关系之上，政府实际上是一个“代理人”的身份，然而在棚改的前、中、后期，政府似乎并没有做好“代理人”的身份，具体表现总结为信息公开未到位、民主问责未落实、公共服务未健全。

1.信息公开未到位。棚户区改造的过程是一个宣传群众、发动群众的过程，因此拆迁补偿政策出台的过程应是一个多方参与、反复征询意见的过程。托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）曾说过：“信息即民主的流通货币。”在公众对政府的信任形成中，缺乏信息的公开，信任就无法起步。在棚改前期政府信息未公开的具体表现主要有两点：一是政民沟通不充分。政府公信力是建立在沟通了解的基础上，政府和人民应该有稳定高效的双向沟通。然而棚户区改造实施前，政府在召开群众座谈会、广泛征询民意这一问题上比较欠缺，也就是在棚改政策的制定中，政府没有做到充分与群众进行协商，政府更多的是单方面的告知市民，市民却难以参与进政府决策的过程。二是棚改政策宣传不够。按照棚改相关法律政策，在棚户区改造前期，人民群众有充分的知情权，而在棚改前期很少有人对棚户区改造中政府的政策方针完全了解，由此可以得出政府在对棚改政策的宣传讲解方面做得不够到位，这也直接影响了后期棚改工作的开展。如果棚改的相关政策处于一种封闭的状态，就会成为某些官员利用公权设租寻租的温床。

2.民主问责未落实。洛克曾说过：“人性因其弱点而不可靠，为避免它侵害公共利益，应该施行立法权和行政权分立，用立法权对行政权进行必要的监督约束。”政府只有建立完善的民主问责制度，才能让公众获得民主监督的权利。然而，在棚改过程中政府未形成完善的民主问责制度。具体表现为社会的监督效果不明显，政府缺乏关注民意的动力。一是社会监督效果不明显。在棚户区改造过程中，政府应该充分完善信访制度，接受各方的社会监督，包括公民、媒体以及社会团体的监督，将棚改过程公开化和透明化。但在具体操作中，群众监督渠道不够畅通，社会团体及媒体监督效果不明显。再加上某些政府领导干部消极作为，这就更加使广大人民的棚改诉求难以得到解决。二是政府缺乏关注民意的动力。中国政府官僚体系对上负责的特征，使得地方政府及其官员缺乏对下负责的动力，导致在棚户区改造过程中政府官员倾听民心民意不够。究其原因，主要是因为没有建立起完善的问责制度。使得棚户区改造过程中缺乏社会问责，再加上也没有将监督问责纳入到政绩考核中来，地方政府及其官员更难以完全承担起相应的责任。

3.公共服务未健全。政府作为公共服务的提供者，角色定位应该是服务型政府，目标应该是广大棚改户的公共利益。但在棚改的过程中，政府在为群众提供最优质的公共服务方面还有些欠缺，以人为本的服务理念未能完全建立起来，具体表现如下：一是基础设施不完善。政府未认真落实棚改住房配套的基础设施，没有做到配套设施与棚改安置房实现同步规划、同时审批、服务和设施的建设与交付使用同时进行，如说地下停车场、通信、绿化等一系列的设施。因此，使得很多的居民对棚户区改造后小区房屋产生不满意的情况。二是安置补偿欠公平。在城市更新过程中，不管是棚户区改造还是各种住房建设都要秉承公平原则。棚户区补偿方式应该结合被征收房屋的区位、用途、建筑面积、新旧程度、配套设施、容积率以及土地等因素由相关机构评估确定。而在具体操作的过程中，部分地区补偿方式一刀切，在拆迁房分配方面也存在不公平的现象。

三、政民互利：政府公信力优化路径

如上所述，棚户区改造中出现的很多情况都与政府有着联系。政府角色和职能安排的定位决定了是否可以依法、有序、健康地进行城市改造。因此，政府公信力的建设亟需完善“全局性”的制度体系，打造“全方位”的社会约束，建设“多样化”的绩效考核机制，重塑政府公信力。

1.完善“全局性”的政策。政策的制定和出台在政府T作中扮演着重要的作用，政府通过其制定的公共政策对社会活动进行管理，并通过政策规范公民行为，调节利益分配。因此，应该完善具有“全局性”的政策。一是制定科学化、民主化的政策。从各地实际情况出发确保其提出的政策能够适合本地棚户区改造的实际，政策的提出要采纳民众意见。二是重视政策的稳定性和规范程度。要以提升领导干部的技能为导向，培训政府领导干部学习更科学的方法。健全信息支持系统、独立的咨询评价部门为群众提供更专业的建议，同时还要建立和完善政务公开制度，广泛听取舆论。

2.打造“全方位”的约束。任何对权力的制约都需要路径支撑，限制行政权力的最有效途径就是通过内部和外部的权力监督。要想提高政府的公信力，就必须打造“全方位”的社会约束。一是在棚户区改造的过程中强化维护政府公信力的各种制度性约束，如法律法规约束、程序约束等。在棚户区改造的过程中，政府應在国家颁发的相关条例规定基础上，根据该城市的实际问题制定具体的使用规则，并制定严格的程序要求。二是强化社会约束，接受社会团体、媒体尤其是公民的监督。充分利用媒体的监督，对媒体网络曝光的问题严格审查。除此之外，还可以建立第三方监督评估机制，如非政府或非盈利的社会组织。

3.建设“多样化”的绩效考核机制。现行绩效考核指标更加重视任务完成情况，对维护政府公信力的“软任务”缺乏有力的考核要求。要想建设好公信力“软任务”，一是实行多样化的绩效考核标准，降低数字化指标在政府绩效考评中的作用。改变棚户区改造中经济占主要地位的数字化标准，同时也把文化、生态、人民幸福、社会公平等指标纳入到绩效考核中，使政府绩效指标从单一性向多元性转变。二是强化动态考核，建立评议制度。为及时掌握政府是否积极履行职责。三是变强激励为均衡激励。改变政府由于对某一任务投入过多的精力造成对其他任务的忽视，使整体激励效果下降，促使政府能够比较平衡地完成各种任务。

（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）

责任编辑：宋爽