完善国家治理能力的三个维度：法治、负责制与国家自主性

郭永森

[内容提要] 国家治理是当下中国社会科学的一个热议话题，本文综合了法学、政治学等社科人文理论的基础知识，试图为如何发展国家治理能力提供一些具体的方向。首先分析了国家治理能力应有的三个特性，即正当性、有效性与能动性。它们之间环环相扣，相互影响，缺一不可。又通过对这三种性质的论述，引出如何发展国家治理能力的三种维度，即法治、负责制与国家自主性，并对这三种维度进行了系统地分析。

[关键词] 国家治理 法治 负责制 国家自主性

国家治理是在指一个国家当中各种公共或私人的个人和机构管理其共同事务的总和。国家治理能力是中国国家治理的核心所在，中国国家治理的成功有赖于中国国家治理能力的成功塑造。而国家治理能力的成功塑造有赖于国家治理的三种性质的发展完善，即正当性、有效性与能动性。而这三种性质的发展完善则分别对应了在法治、负责制与国家自主性三种维度上国家治理能力的完善。下面笔者就国家治理能力本身的三种性质以及为什么要在这三种特点维度上完善国家治理能力进行分析。

一、国家治理能力的三种性质

（一）正当性

正当性又被称为合法性，是指政府以及以政府为核心的政治制度与治理能力的权威被政府所治理下的民众由内心里被认可的程度。政治上的正当性（合法性）最早是在马克斯·韦伯的《经济与社会》当中被提及，他说“任何统治都企图唤起并维持对它的合法性的信仰”。政治正当性一方面内在地取决于民众对政府所代表的政权来源的合理性的信仰;另一方面则是外在地取决于民众所体会到的在政府治理下社会公平正义程度的感知与接受度。当一个在政府治理下的社会的公平与正义程度在外观上得到显著提升，其正当性也会得到相应提升。而政府要保证在其治理下的社会的公平与正义，一方面有赖于有效性的提高，经济发展与收入分配的公平化;另一方面则必须通过为对社会治理的整个过程进行合理化，完善其程序，尊重与保障相应的人权，而这则需要法治的力量以及在其中的法律制度的规范化、系统化及其执行的到位，借以程序正义的外衣来弥补国家治理下不可避免的暂时性的分配正义的不公平与不均衡。 （二）有效性 国家治理能力的有效性是指在一个政府对社会进行国家治理的过程中，如何使被治理的社会民众对社会发展成果及其分配情况感到满意并且达到其所期望的程度。有效性是合法性的基础之一，没有有效性，合法性则难以得到巩固与加强。有效性一方面有赖于政府国家治理能力本身大小，包括经济发展、文化教育、社会保障，还有种族平等、性别平等和收入分配平等等一系列问题的治理水平;另一方面有赖于政府对民众需求的及时了解与回应，对民众的需求进行知悉并且及时有效解决的问题。这就需要我们在政治制度上建立一套行之有效的负责制，使地方政府的治理不仅受由中央作出的政绩考核限制，还必须受到社会民众需求的限制。

（三）能动性

国家社会发展的水平具有一定的滞后性，政府在国家治理的过程中，一方面需要满足人民群众在社会发展各方面的需求;另一方面需要在长期的历史发展过程中为了完成自身的历史使命而摆脱民众的短期需求的束缚，而这就需要国家治理能力的第三个特性，即能动性。能动性是指政府在国家治理的过程中摆脱民众短期需求实现长远目标的能力。国家治理能力的能动性反映了一个政府的长远规划能力，紧跟时代发展潮流的能力，还有向民众传导长远发展目标的能力。而能動性的加强则需要国家自主性的发展，通过把权力集中到中央政府，运用高效率的行政措施，实现经济发展与社会发展的长远规划与保证执行。

因此，通过国家治理能力的三种性质的总结与归纳，可以看到国家治理能力的发展过程是一种立体多面的具体发展过程。国家治理能力的正当性是国家治理能力确立的前提与根基，而国家治理能力的正当性则需要有效性加以巩固，正当性的长远维持需要有效性水平的不断提高，正当性与有效性的长久也依赖于国家治理能力的能动性，通过长远规划与引领社会发展实现国家治理水平在长远时间范围内的提高，并在提高的基础上国家治理的正当性与有效性得到巩固与维持。

美国著名政治学家弗朗西斯科·福山认为，一个现代国家的政治与社会经济的稳定发展依赖于三种体制架构的发展，即强大的国家政府、负责制与法治。而站在西方政治学的语境之下的福山则认为，当今的中国政治架构上唯独只有强大的国家政府，而缺乏后两者，也因此他对中国能否长久维持经济的高速发展感到质疑。但是，如果从中国的国情与语境出发，我们完全可以在理论上破解福山站在西方视角对中国政治发展与稳定的质疑。福山对三大体制架构的论述具有一定的合理性，但是三大架构的分布模式其实可以表现出多种多样的组合，结合自身国情进行重新排列。

中国的政治制度模式从秦始皇统一中国以来一直表现为中央集权模式，这种政治模式有利于政治上的稳定，避免了社会不安与动荡，有利于经济社会的长远发展。这种政治模式由于历史上的强而有力的“路径依赖”（经济学家诺斯对社会制度发展惯性的描述性用语），一直延续到今天的中国特色社会主义政治体制上。毫无疑问，以中央集权模式为基础的民主集中制适合于中国当今政治社会的发展。而如今的中国政府如果想构建强大完善的国家治理能力，结合福山的三大架构理论，以及国家治理能力的三大特性，我们可以在保持民主集中制的前提下，逐步在民主集中制的架构内，在三个维度上进行国家治理能力的完善与发展，即法治、负责制与国家自主性。

二、国家治理能力在三个维度上的完善路径

（一）法治

正如前文所述，国家治理能力的三个特性之一是正当性。正当性就是民众对政府权威的合法性的信仰。正当性除了需要国家治理能力的有效性支撑之外，还需要通过一系列正当合理的程序运用行使国家治理能力，达到在进行有效治理的同时又尊重人权，进而在民众心中建立起政府与人民平等协商的治理图景，并且可预期在民众心中形成对政府的有效合理治理的形象。

而这种程序正义最为有效也最为人信服的表达形式就是法律。通过法律这一明文化又具有权威性与合理性的治理载体之上建立起相应的适合本国家社会现状的运行严密的法律制度，政府得以在民众心中建立合理信赖，进而反过来巩固其权威。

当然，中国的“法治”概念与西方视角的“法治”概念因其国情与社会状况、历史文化的不同必然有很大差异。在中国特色社会主义政治制度下的民主集中制的前提下，包含在中国国家治理概念当中的“法治”不能同于西方法律至上的概念。西方社会由于有基督教文化做背景，在加上个人主义思潮盛行，呈现出“小政府、大社会”的发展现状。因此，其法律至上的观念深入人心，政府并且居于法律之下。但中国长期处在社会主义发展初级阶段，政府由于肩负共同富裕与民族复兴的重任，法律的作用必然是“工具性”的。政府通过运用法律达到国家治理的“善治”的目标，使全社会得以稳定，而政府也得以高效地推动经济社会发展。

综上所述，法治是政府发展完善国家治理能力的有效工具，其能有效建立正当性，并且通过法治，政府能够树立起治理上的权威，并且由于尊重民众的人权使其在心里对政府的权威建立起长久而稳定的信仰。

（二）负责制

国家治理能力的第二个特性就是有效性。有效性的发展一方面是必须要通过政府对经济社会发展起到的巨大作用来实现;另一方面必须要通过对被治理下的社会民众的需求及时进行了解，并且以满足其需求来达到真正的实现。前者可以通过有效的经济社会政策以及政府主导下的社会主义市场经济体制实现，后者则必须通过一定长久的稳定健全的问责机制以及准确稳定的民意传输机制来确保实现，这两种机制的结合也就是本节所要探讨分析的“负责制”。

“负责制”的意涵就是指使政府对国家治理下的群众的需求及时准确地进行负责的机制。而构成“负责制”的第一个机制即是问责制。问责制在中国特色社会主义政治制度的语境下，主要是由行政法中的行政诉讼制度以及行政复议制度构成。民众在法治背景下的行政法制度下，能有效通过行政诉讼与行政复议对政府的治理与权力进行监督与限制即是问责制的理想状态。除了行政诉讼与行政复议，也可以通过立法机关与监察机关构建良好的问责机制。而“负责制”的第二个构成机制是民意传输机制，这种机制是指在进行国家治理下的民众向政府有效传导其需求的稳定机制。在当下网络、社交媒体如此发达的社会里，政府必须通过在网络与大数据技术的支持下对民众的需求进行及时有效并且准确的回应，通过建立一种如官方网站、官方微博等信息沟通渠道来使民众有表达自己意愿与需求的空间，进而在社会潜在矛盾发生之前与民众及时进行沟通了解。

综上所述，通过“问责制”与“民意传输机制”的合理构建，政府可以在与民众的关系中间建立一个有效的“负责制”，进而在促进经济社会发展的前提下，有效维护社会成果的公平合理分配。

（三）国家自主性

国家治理能力的最后一个特性则是国家自主性，是指政府在国家治理过程中对国家社会发展在一定程度上的偏好，其超脱于普通大众的民意。有一定程度上的国家自主性的政府更加倾向于追求国家社会发展的长远目标，而与之对立的则是被治理下的普通社会大众对短期自身群体利益的追求。

存在比较高的国家自主性的国家政府一般是一些后发的工业化国家，如德意志第二帝国时代的德国，明治维新后的日本，李光耀时代的新加坡，还有走中国特色社会主义道路的中国。而与之相反的则是如英国、美国和瑞士等带有较低国家自主性的国家政府。前者的国家政府一般带有对国家经济社会发展的强烈控制力与导向力，他们能在自己国家的工业化阶段早期带动经济社会发展的长远运行，并且为了维护社会政治经济秩序的稳定动用强有力的国家强制力，使国家的经济社会发展道路免于大众民意的短期利益诉求的束缚。而后者的国家政府则是对民意具有高度的敏感性，为了满足盲目而短期的民意诉求而有可能浪费大量的国家资源。正如前文所述，国家自主性的存在正好契合了国家治理的第三个特性，即能动性。只有当国家治理具有强烈的能动性，才会显出高效率以及国家治理的长远维持，进而提高有效性及完善合法性。在中国特色社会主义政治制度下的民主集中制下的中国带有强烈的国家自主性，于是在国家治理的过程中显现出强烈的能动性，能够积极应对如中美贸易战等国内外复杂的政治经济局势，进而保证国家经济社会的和平稳定发展，促进我国社会主义现代化建设的发展，实现国家综合国力的提高，以及满足人民群众长远的日益增长的物质利益需求。

综上所述，国家治理能力有三个特性，即正当性、有效性以及能动性。正当性是国家治理能力的基础性质，其确保一个政府的国家治理是否能从根本上为人们所信服，是维持与完善国家治理能力的根本特质。如果想完善国家治理能力的正当性，最有效的手段之一是通过推动国家法治化建设，通过程序正义来为国家治理的具体运行过程提供合理化与合法化依据。而要想更进一步地完善正当性，则必须通过进一步提高有效性来支持。而国家治理能力的第二个性质，即有效性，一方面需要通过国家治理的经济社会发展的促进来提高，另一方面必须通过建立制度化的“负责制”，即“问责制”与“民意传输机制”来支撑.以期达到对民众的意向进行了解并及时进行准确的反馈回应与应对解决。但是，在中国特色社会主义制度的背景下，政府并不能仅仅满足于民众的短期需求，還必须具备国家治理能力的第三个特性，即能动性。而要想完善能动性，必须具备一定程度上的“国家自主性”。通过一系列长远的规划为我国社会主义现代化建设的长远目标的实现做好充足的准备，进而满足人民群众长远的物质文化需求，摆脱民众短期利益诉求的束缚。“国家自主性”通过有效推动能动性的发展，促进国家治理下的经济社会的长远发展，进而完善有效性，最终确保正当性。

（作者单位：华东政法大学政治学研究院）

责任编辑：梁欣