中国人才资源市场化配置转型研究

何宪

[摘 要]中国进入创新发展阶段，亟需把人口多的负担转化为人才资源丰富的优势。这一转化对人才资源的配置方式提出了很高的要求。新中国成立以来，人才资源配置经历了从计划配置到市场对人才资源配置起“基础性作用”和“决定性作用”的改革历程。当前，人才资源配置还存在不足和问题，必须加快改革，进一步完善体制机制，真正让市场在人才资源配置中起决定性作用。

[关键词]人才资源;市场化配置

[中图分类号]C962

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599（2020）01-0026-09

中国已由高速增长阶段转向高质量發展阶段，创新是发展的关键，是引领发展的第一动力。这就亟需把人口大国转变为人力资源强国。党的十九大报告提出：“人才是实现民族振兴，赢得国际竞争主动的战略资源。”[1]人才问题可以简单地分为教育培养和配置使用两个方面。教育培养和配置使用相比，人才的配置使用更重要、更基础、更关键。配置使用不好，培养再多的人才也形不成实际的生产力和竞争力。反过来，如果配置使用得好，将会创造出对人才的需求，刺激对人才的培养。所以，人才合理配置使用比人才的培养处于更加重要的位置，需要给予更多的关注，进行更深入的研究。

一、人才资源配置方式改革历程

在计划经济条件下，对人才资源实行严格的统包统配制度。单位没有用人自主权，只有接收的义务，没有选择的权利，分配什么人来就用什么人;个人没有选择工作和单位的自主权，组织分配到哪就到哪，组织分配做什么就做什么。学生毕业后就业和工作，统统由学校统一进行分配，分配到哪个地区、什么单位，个人没有任何选择权，公布前没有任何知情权。到了工作单位后，个人没有任何辞职的权利，工作调动需要组织批准且经过极为严格的程序。这种资源配置的方式使资源得不到合理的利用，造成了大量的人才浪费。随着改革开放和社会主义市场经济的建立，中国人才资源的配置方式也发生了巨大的变化。从计划配置方式向市场配置方式的转变，大致经过了以下几个时期。

（一）计划配置方式松动时期（1978—1992年）

党的十一届三中全会后，政治上拨乱反正，经济上调整恢复，改革开放拉开序幕。一方面是社会对人才的需要迅速上升，另一方面旧的人才管理体制又把人才约束得很死。于是，“星期日工程师”的现象应运而生——一大批大城市的技术人才，利用周未的时间，到中小城市和农村，为新兴的中小企业、乡镇企业提供技术服务。这是早期的带有市场性质的个人兼职行为，得到当时各方面的充分肯定。这种现象在全国不少地区都出现，但以上海和江浙地区最为典型。

八十年代初，随着经济发展和改革开放各项事业的推进，特别是外商投资企业的进入和民营企业的兴起，亟需大批专业技术人员。而当时的计划分配制度和人才的单位所有制，使各类专业技术人才和管理人才很难到非国有经济工作。整个社会人才积压和人才短缺并存的矛盾十分突出。针对这种情况，国家开始出台政策支持带有市场性质的人才流动。1983年国务院发布《关于科技人员合理流动的若干规定》，1986年又发布《关于促进科技人员合理流动的通知》，在整个人才管理体制没有改革的情况下，制定具体政策规定，允许部分人员从体制内的单位向外商投资企业和民营企业流动。应当肯定，这种人才流动的放活将统包统配制度打开了一个缺口，是人才资源配置向市场化发展过程中的重要一步。在国家政策的支持和鼓励下，一些专业技术人员和管理人员离开体制，由原单位辞职到外资企业、民营企业工作。

国家支持人才流动的政策出台后，大规模的人才流动逐步在全国兴起。与此相适应，为人才流动提供服务的机构应运而生，脱颖而出。1983年全国第一家人才流动服务机构在沈阳建立。很快，全国各地陆续建立起人才流动服务中心。人才流动服务中心是政府人事部门的服务机构，既行使人才流动行政管理的职能，也具有向人才流动提供社会服务的功能。外商投资企业和民营企业没有保管国家干部档案的权利，而这个时期，档案对人才还极为重要，不仅是干部身份的依据，还涉及人才的专业技术职称的评定、办理出国手续的政审，甚至作为所在单位开具办理结婚手续的证明等。档案没有地方存放、相关问题没有机构来解决，人才流动就难以实现。因此各级人才中心提供的人事档案和人事关系管理等各项服务，为流动人员解决了后顾之忧，是人才流动得以发展的重要条件。随着人才流动的发展，人才流动中心除了管理流动人才档案和相关人事代理外，还承担举办人才交流大会、进行人才流动争议仲裁、制定当地引进人才的优惠政策等职能。在推动人才流动发展的过程中，各级人才流动服务机构做出了卓越的贡献。

在初次就业市场改革方面，1985年5月中央发布《关于教育体制改革的决定》，要求开始试行“双向选择”的毕业生就业制度的改革。双向选择指在国家包分配的前提下，在一定的范围内，毕业生可以选择单位、单位可以选择毕业生，这是为逐步放开初次就业市场进行的积极探索，对改善人才资源的配置有重要意义。1986年，国家教委、劳动人事部等有关部门联合提出《高等学校毕业生分配制度改革方案》（通称“中期改革方案”），提出中国高校毕业生就业制度改革的长远目标是：在国家就业方针、政策指导下，逐步实行毕业生自主择业，用人单位择优录用的制度。该方案率先在清华大学、上海交通大学等高校试行并总结了经验。 1989年，国务院批转了《国家教委关于改革高等学校毕业分配制度的报告》和《高等学校毕业分配制度改革方案》。同年，又有100多所高校按上述两个文件精神，起步实施“一定范围内的双向选择”的就业办法。

尽管有这些改革措施，但整个人才资源配置还处于后计划经济时期，旧的统包统配制度还占统治地位。人才流动的难度还很大，单位不批准，流动就面临极大的风险，人才流动的很多政策还不配套、不完善;初次就业的市场化还在探索过程中，毕业生的择业权、单位的择人权没有完全落实，毕业生即使找到单位，仍然以学校的分配计划为准，学校仍然对每一个学生实行兜底包分配。

（二）[JP3]配置方式转型时期（1992—2013年）[JP]1992年，邓小平同志南巡讲话后，改革开放和经济发展进入快车道，人才流动工作也面临新的形势。党的十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起基础性作用。这对人才资源配置的市场化提出了要求。人才市场的概念被普遍接受，人才市场建设取得长足进步。人才资源开始从计划配置向市场配置转型。

1993年，全国首届人才交流大会在北京召开，时任中共中央政治局常委的胡锦涛同志出席会议，全国31个省（区、市）全部由省委、省政府组团参加，各部委也派出了阵容强大的代表团。在人才交流大会期间，还运用各种媒体进行了大规模的人才流动宣传。这次全国人才交流大会规模庞大，参加人员和单位来自全国各地，意向成交以万计，在人才交流的历史上可谓空前;更重要的是造成了极大社会影响，在人才资源市场化过程中，具有里程碑意义。它标志着南巡讲话后人才流动开始进入了一个全新的时期。 1994年，中共中央组织部、人事部联合下发了《加快培育和发展我国人才市场的意见》，明确了中国人才市场发展的思路、目标和步骤，文件提出培育发展人才市场的总体目标是：实现个人自主、单位自主择人，市场调节供求，社会服务完善、社会保障健全，在国家宏观调控下，使市场在人才资源配置方面起基础性作用。文件对确立人才与单位在人才市场中的主体地位、发挥市场调节手段的作用、健全社会化服务体系和社会保障制度等都提出了具体要求。这是人才资源配置转型的纲领性文件，对人才市场建设和人才资源配置方式的转型都起到了极为重要的作用，可以说开启了人才市场建设的新时代。

以区域性人才市场为代表的全国人才市场体系逐步建立。人才市场的概念上世纪八十年代就已经提出和使用，有的地方还挂起了人才市场的牌子。但是那时还是零零星星的、以行政区划来设立的，不符合人才合理配置的要求。1994年7月，经人事部批准，中国第一批区域性人才市场——中国沈阳人才市场、中国北方人才市场（天津）、中国上海人才市场成立，随后一批区域性人才市场和专业性人才市场相继诞生，加上各地区各部门建立的各级各类人才市场，形成了全国的人才市场体系。人才市场除了为人才招聘建立专门的场所、定期和不定期举办人才交流大会以外，还为人才的求职、人事关系管理、争议仲裁等提供全方位服务。在区域性人才市场的带领下，中国人才市场的建设进入一个大发展时期，无论从市场场所的面积、条件，还是市场服务的水平、质量都上了一个大台阶。

高校毕业生就业制度改革迈出重要改革步子。1993年2月，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，要求通过“供需见面和一定范围内双向选择”的过渡，进一步促进毕业生“面向人才市场、自主择业新就业制度”的建立。1995年，国家教委发布《关于1995年进行普通高等学校招生和毕业生就业制度改革的意见》，要求中央部门所属高校对并轨后所招学生由毕业时原则上在本系統、本行业内自主择业逐步过渡到大多数毕业时自主择业，在2000年基本实现高校毕业生就业制度改革。1997年，国家教委发布《普通高等学校毕业生就业工作暂行规定》，进一步规定自主择业下的工作程序，明确了政府部门、高校、毕业生的职责、权利、义务。1998年，首批并轨改革后招收的大学生毕业进入社会。至此，除少数定向招生、特招生在国家规定范围内就业，绝大多数毕业生实现了自主就业。与此同时，高校的毕业分配处分别改为就业指导处，更新工作观念，改变工作方法，逐步适应了不包分配后的职能转变，在毕业生就业过程中发挥了重要的指导作用。在经历了供需见面、双向选择等过渡方式后，高校及中专毕业生逐步完成了包分配的就业制度的改革，建立起了市场化的自主就业制度。

2002年3月，国务院转发了教育部、公安部、人事部、劳动保障部四部委《关于进一步深化普通高等学校毕业生就业制度改革有关问题的意见》，提出了认清形势，深化改革，进一步完善高校毕业生就业工作管理体制，加快调整人才结构，进一步拓宽毕业生到基层就业的渠道等重要指导思想。同时，国务院转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，正式在全国推行聘用制度。这两个方面的改革，进一步落实个人择业自主权和单位用人自主权，标志着人才资源配置方式进入全面转型时期。

这一时期，在整个国家建立社会主义市场经济的大背景和总体要求下，相关部门顺应改革的大势，出台一系列改革措施，引导社会、学校、学生、家长和用人单位顺利实现了高校毕业生从计划经济的包分配到市场经济的自主就业制度转型，初步在用人单位建立了适应市场经济要求的用人制度。

（三）市场配置方式的完善时期（2013年—）

2013年，党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了要使市场在资源配置中起决定性作用，这是对市场机制在中国经济中的新定位。对人才资源配置来说，市场起决定性作用意味着进入了市场配置方式的完善时期。

2016年3月，中共中央印发《关于深化人才机制体制改革的意见》，这是在人才工作方面落实十八届三中全会要求的纲领性文件。在文件的“指导思想”部分中提出，要遵循社会主义市场经济规律和人才成长规律，破除束缚人才发展的思想和体制机制障碍;在文件的“基本原则”部分中提出，要突出市场导向，充分发挥市场在人才配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用。文件在推进人才管理体制改革、改进人才培养支持机制、创新人才评价机制、健全人才顺畅流动机制、强化人才创新创业激励机制、构建具有国际竞争力的引才用才机制等方面提出了明确的要求。可以说，市场配置方式的完善时期的主要任务，就是贯彻落实这一文件提出的各项要求。文件发布后，一些具体的改革措施陆续出台，拉开了完善市场配置方式的序幕。

2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于推进人才评价机制改革的意见》。人才评价是人才市场的一项基础性工作，过去的人才评价标准比较单一，评价手段比较简单，行政化色彩比较浓厚，意见提出了实行分类评价、科学设置评价标准、改进人才评价方式、畅通人才评价渠道、完善人才评价管理体制等改革要求，推动人才评价制度深化改革。

2017年1月，教育部办公厅发出《关于坚持正确导向促进高校高层次人才合理流动的通知》，通知针对之前一段时间高校之间人才竞争出现的一些问题，提出了坚持正确的人才流动导向，科学合理统筹人才薪酬待遇，认真进行规范管理等要求，鼓励高校建立协商沟通机制，探索建立人才成果合理共享机制和人才流动中对前期培养投入的补偿机制。

2018年5月，国务院发布《人力资源市场暂行条例》，这是国务院首次以条例的形式对人力资源市场的管理进行规范。该条例对人力资源市场的培育、市场服务机构的管理、市场活动的规范等方面的问题作出相应规定，使求职者个人、用人单位、各类中介机构在市场的活动法律准则，市场管理机构的职责更加明确和清晰，对形成平等竞争、规范有序、诚实信用的市场环境意义重大。

同整个改革进入深水区一样，这一时期的改革都是啃硬骨头，难度比前两个时期更大。虽然市场的决定性作用已经提出了几年，从改革的进程看，这一时期可以说还仅仅是刚开始。

二、对当前人才资源市场配置现状的评估

经过40多年的努力，中国人才资源的计划配置向市场配置的转型已经基本完成，计划体制已经退出历史舞台，市场机制已经在人才资源配置中发挥主要作用。作出这个判断的依据是：

第一，个人有了充分的择业自主权。国家不再对个人选择工作进行干预，不再给高校和中专毕业生分配工作，不再要求个人服从国家分配，不再通过指令性计划强制性地要求到某个地方去工作。到哪个地区、哪个单位工作，选择什么岗位，都由毕业生自己做出决定，由毕业生和用人单位双向选择。学校、政府只提供相应服务，不再进行干预。参加工作后，如果对工作不满意，个人可以辞职，除有协议确定服务期外，单位不会阻拦不放。除国有单位存在档案问题外，其他用人单位无法阻碍人才流动。

第二，单位有基本的用人自主权。国家不再下达统一的用人计划，单位用多少人，用什么人，不同性质的用人单位根据不同的规则确定。企业用人基本自主，根据企业自身的发展需要确定用人计划，按照岗位的要求自主招聘人员。事业单位在国家确定的编制内，经批准进行公开招聘，自行确定符合条件的人选。公务员按照制定的招录计划进行统一的公开考试，根据公平、公开、公正的原则择优录用。目前除了军队退役人员的安置外，国家已经不再强制性要求用人单位接收人员。

第三，人才市场价格自由浮动。除机关和事业单位外，国家不再直接确定各类人员的工资，不直接干预市场价格。国家每年发布带有法律效力的最低工资标准，在此基础上，各行各业的工资随行就市，根据市场供求情况自由浮动。各用人单位根据市场价格确定用人，各类人才根据市场价格选择单位和岗位。同时，通过市场价格浮动调节市场供求，发挥对长线专业的培养进行抑制、对短线专业的培养进行引导的作用。

由此可见，人才资源的配置确实已经从依靠计划体制转变为依靠市场机制。同时，人才资源的配置得到了很大程度改善，人才資源的使用效率显著提高。市场机制已经站稳了脚根，要回到计划经济统包统配的方式已经不可能了。

这是不是意味着我们在人才资源配置上已经做得很好，没有什么问题了呢？回答是否定的。我们的市场还是一个初级的市场，人才资源机制虽然转型了，但市场配置的效果还不是很好，效率还不是很高，人才资源的短缺、闲置和过度使用等问题还不同程度存在，人才资源配置使用得不好的情况，几乎到处都可以发现。

一方面有部分工作没人做，另一方面有部分人没工作做。现在很多服务性的工作都跟不上社会发展的需要。比如护理工作、家政工作、社区服务等工作。而与此同时，由于国企改革及对破产倒闭企业职工保护等原因，中国实际退休年龄偏低，据有关部门统计，中国平均退休年龄不到55岁，是目前世界上退休年龄最早的国家。此外，还有很多因征地拆迁离开农村的人员、特殊工种提前退休的人员、满30年工龄提前退休的人员等等。那么多年龄不大、身体也很健康的人员，就完全不工作了，对社会来说是一种浪费;对个人来说，这么早就不工作，不仅减少了收入，还降低了个人存在的社会价值。有工作没人做、有人没工作做，最典型地表现在医院的病房护理工作上。对病人的护理是医院医疗工作的重要组成部分，在发达国家护理工作完全是由医院承担的，但在中国，医院护士严重不足，护理工作变成了病人家属的事。只要一人住院，家庭就陷入混乱，亲戚朋友全部上阵，这造成了病人家属的巨大负担，也造成了病房的拥挤和混乱，病人、医务人员、护工、家属都在病房出入，严重影响了医疗所需要的良好环境。而与此同时，社会有很多年纪不大、身体健康、精力充沛的退休人员没有事可做，有不少人员很适合做护理工作，有的甚至做过护理工作，但社会却不能把他们引导到护理工作岗位上来。

一方面经济社会发展亟需科技人才创新创业，另一方面相当多的科学技术人才在体制内又走不出去。中国经济发展到目前的阶段，创新创业的关键是高科技，而中国的科学技术人员，绝大部分是在事业单位，大部分在学校和科研院所。因此，创新创业的主体应当是事业单位的专业技术人员。但是，中国事业单位虽然已经实行了聘用制，但尚未形成市场化的用人制度。从本世纪初开始，中国在事业单位推行聘用制。近二十年过去了，80%以上的事业单位已经进行了聘用制改革，建立了带有合同性质的聘用制度。但事业单位的聘用制并没有从根本上改变事业单位的用人制度，聘用制的作用主要体现在单位内部岗位聘用上，事业单位干部身份的相关制度仍然没有撼动，事业单位能进能出机制体制还是未能建立起来。单位没有用的人，不需要的人，想通过人员的聘用制度让他们离开单位，仍然是不可能的。其结果是，这些人在单位不能充分发挥作用，是资源的浪费，同时也占用了单位的编制指标，单位难以引进所需的人才，影响单位的发展。不仅如此，聘用制的实施，不仅没有打破身份，而且事业单位比改革前更强化了身份，编内人员、聘用人员、派遣人员，同工不同酬，编内人员不上班也比编外人员工资高。事业单位有3100万人，是高层次人才最集中的地方，事业单位这种状况造成的人才浪费不可低估。在国家需要创新创业，而大量科技人员又在事业单位不愿离职的情况下，最近几年，各地又出台鼓励专业技术人员保留事业身份进行创业，回到了80年代的停薪留职方式。

一方面相当部分在职公务员高负荷运转，加班加点节假日得不到休息已是常态，另一方面基层干部提前离岗导致相当数量的管理人才闲置。现在很多基层公务员的工作压力大，工作时间长，工作“白加黑”“五加二”，每天工作十多个小时，周末也得不到休息，身体健康受到严重影响，家庭得不到应有的照顾。但与此同时，为了让出领导职位，让更年轻的同志发挥作用，各地都有成文或不成文的规定，未到退休年龄都提前离岗，基本不再上班。县级机关的科级干部，一般在50—55岁之间即离岗休息。据调查，几乎每个县都程度不同地存在这一问题，一个县少则几十个，多则一二百名公务员处于离岗休息状态。如某县公务员和参公人员共1268人，其中提前离岗达282人，占整个公务员和参公人员的22.2%。五分之一的人员提前离岗无所事事，这是人力资源的一个极大浪费。一方面，基层编制本来就非常有限，这么多人占着编制不在岗，人为造成了基层干部数量的短缺;另一方面，作为这个年龄的管理人才，情况熟悉、经验丰富、精力充沛，是经济发展最需要的宝贵人才，而却闲置在那里，作用得不到发挥，甚至成为消极因素。近两年，中央要求停止提前离岗，但由于一下子停止会造成干部结构上的问题，许多地区实际还是实行提前离岗制度，只是年龄稍微后推了一些。这个问题依然存在。

既然人才资源配置方式的转型已经完成，为什么在人才资源的配置和使用方面还存在这么多问题呢？

三、正确理解“市场在人才资源配置中发挥决定性作用”

从1992年10月党的十四大提出“要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，到2013年党的十八届三中全会首次提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，体现了我们对社会主义市场经济规律认识的深化。市场经济是一个逐步发展和完善的过程，不可能一建立就立即进入一个很高的形态。市场从起“基础性作用”到起“决定性作用”，实质上就是市场经济从低级形态向高级形态发展一个标志。一般来说，市场起决定性作用与基础性作用相比，在以下几个方面有根本的不同。一是市场机制起作用的领域更广，二是市场机制的作用更充分，三是对市场的干预和制约进一步减少，四是市场的开放度更高。[2]但对各种不同的资源市场来说，可能面临的问题不同，需要解决的问题不一样。

人才资源是重要资源，是第一资源，是战略资源。在较长的时间内，我们的提法一直是市场在人才资源配置中起基础性作用。比如2003年12月26日发布的《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》，提出“根据完善社会主义市场经济体制的要求，全面推进机制健全、运行规范、服务周到、指导监督有力的人才市场体系建设，进一步发挥市场在人才资源配置中的基础性作用”。 2010年4月1日发布的《中共中央、国务院关于印发〈国家中长期人才发展规划纲要〉的通知》，提出“进一步破除人才流动的体制性障碍，制定发挥市场配置人才资源基础性作用的政策措施”。2016年3月21日《中共中央关于深化人才发展体制机制改革的意见》发布，提出了“充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的作用”。怎么来理解市场在人才资源配置中的决定性作用呢？这是简单地根据整个经济体制改革的要求而改变提法，还是有其深刻的内涵？

目前，人才资源配置方式的转型已经完成，人才资源的配置已由依赖计划，转变为依赖市场，即现在已经是通过市场机制来实现人才资源的配置。但是，配置方式的转型，只能说明配置机制的转变，并不能确保转型后的市场机制就能很好运转，达到资源的最佳配置。人才资源涉及的是有主观能动性的人，通过市场机制来实现合理配置，比一般的物资涉及的问题更多，情况更加复杂。人才资源配置方式虽然已经转型，但是让市场充分发挥作用的条件仍然受到限制，使人才资源实现最佳配置和最充分的使用还有相当的距离。人才资源配置既有一般资源配置存在的问题，也有人才资源的特殊性引发的独特问题，人才市场更需要从市场起“决定性作用”的角度进行审视。[3]市场机制能够实现人才资源的有效配置，需要市场主体、市场中介和政府的准确定位，才能确保让市场机制充分发挥作用，达到人才资源的最佳配置。[4]用市场在资源配置中起“决定性作用”来要求，从市场经济更高的形态来审视，中国的人才资源配置机制还存在以下几个方面的问题。

（一）市场主体不到位

用人单位和人才是市场的两个主体，市场机制要发挥好作用，一是个人要有充分的择业自主权，二是单位要有充分的用人自主权。应当说，经过40多年来的改革，个人已经有了充分的择业自主权，无论初次就业还是再次就业，个人完全可以根据自己的意愿进行选择。但是单位用人自主权的情况就比较复杂了。从整个人才市场来看，体制外的民营经济、外资企业用人已经完全市场化，单位具有充分的用人自主权。但体制内的单位用人还只是半市场化，在国有企业、事业单位、党政机关中，一般来说，个人具有充分的择业自主权，但单位实际上不具有完全的用人自主权。最主要的表现，就是体制内的单位招聘容易辞退难，一旦成为正式员工，单位就基本不能解职辞退，只要没有犯大错，就可以工作到退休。这个现象机关事业单位最严重，國有企业也一样存在这个问题。我们把这种状况称为人才市场的双轨制，是一种典型的不完全市场现象。

个人择业自主权是社会进步，是人才资源合理配置的前提条件，这方面大家都有共同的认识，采取的改革措施容易得到支持。但单位用人自主权的落实，不容易得到充分的理解和支持。一般认为，单位用人自主权，不就是让单位可以解聘人、辞退人吗？解聘、辞退几个人有那么重要吗？确实，即使单位真有了完全的用人自主权，也可能辞退不了几个人。但单位用人自主权的目的，不是要辞退几个人的问题，而是一种重要的机制。有这种机制，单位不需要或者作用发挥得不好的人，就会在这种机制的作用下，主动考虑离开单位，寻找自己能够施展才能的地方。而没有这种机制，就会对单位形成一种依赖，反正单位也不会把我怎么样，作用发挥得不好也不可能因此而离去。看起来好像是体制内单位的一种优势，但实际上，对个人来说没有这种压力，会导致得过且过混日子，对社会来说，就会造成人才资源的极大浪费。

市场在人才资源配置中的决定性作用，应当体现在市场机制在绝大部分的人才资源配置中发挥作用。但是，体制内的单位用人不是一个小数。根据中国统计年鉴显示，2017年全国城镇单位就业人员总数17644万人，其中，国有单位就业人员总数6064万人，国有单位就业人员总数占城镇单位就业人员总数的34.37%。如果超过三分之一的就业人员都没有完全市场化，那么我们的人才资源配置中的市场决定性作用，就得打一个大大的问号了。因此，单位用人自主权不到位，是影响人才资源合理配置和合理使用的一个重要因素。

（二）政府的作用不到位

市场起决定性作用的关键是政府。中共中央印发的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出要发挥“两个作用”，即要充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。这两个作用中，首先是要发挥好政府的作用。这里的政府作用实际有两层含义，第一是通过政府的作用为市场发挥作用创造条件，第二是在市场失灵的情况下，由政府的作用来弥补。[5]第一个政府的作用是关键，没有政府这个作用的发挥，创造不出市场发挥作用的条件，市场也就无法发挥作用，也谈不上在市场发挥作用后，市场失灵时政府发挥作用的问题。在政府第二个作用的发挥方面，是不成问题的，这个方面政府有很多手段和经验，当然也面临新的挑战。因此，我们讲政府的作用不到位，主要是指政府要深化人才管理体制机制改革，发挥政府的作用，加快市场机制的建设，为市场在人才资源配置中起决定性作用创造条件。

政府引导不够的问题。人才资源的合理配置需要政府发挥作用，进行政策引导、舆论引导、典型引导。在退休人才的作用发挥上，大量年富力强的人退休后，政府能采取有效措施来引导他们发挥余热，为社会继续做贡献。退休人员的生活方式是需要引导的，放任式的管理，已经出现了很多问题。能为社会做贡献而又不做贡献，这就是人力资源的浪费，也是一个不可忽视的社会问题。

政府干预过多的问题。政府管得过多、管得过细，影响了市场机制作用的发挥。以医院护士问题为例，为什么医院的护士少，让家属来承担护理工作呢？主要有两个原因。一是医院的编制不够，一般来说，现在医院的编制都是十多年前下达的，而在近一二十年，医院已经发生了翻天覆地的变化，医院规模扩大，病床数量大幅度增加，但编制还是多年前下达的数量，编制限制了护士人数的增加。二是政府确定医院的病床收费标准，而这个标准也是多年未变的，目前的医院病床费，要大大低于社会上的普通宾馆床位费。而与此同时，护士的工资也在不断增加，因此，收费那么低的情况下，只能减少护士，只好把许多护理工作让家属来承担了。国家能不能不对医院管得那么多、那么细呢？编制的核心问题是财政支出问题，目前公立医院的绝大部分收入都是医疗服务收入，医务人员的工资收入已经不是靠财政拨款了，为什么还要把编制管得那么严呢？

（三）社会服务不到位

高度发达的市场经济，与高度发达的社会服务是联系在一起的。现阶段中国的人才市场服务还是粗放的，分类是不清晰的。很多人想工作而没有去工作，是因为没有为他们提供必要服务的市场中介。要充分发挥各类人才的作用，特别是针对中国退休年龄偏小、退休人员比较年轻的现状，除了现有的各级各类人才中介机构、职业介绍机构外，还需要有针对性的各种类型的中介服务。从工作时间上，有提供全日制工作的，也有提供半日制的，也有灵活性的，一周工作时间可变的可调的;从提供工作的性质上来看，可以有按市场价格给予正常报酬的，也有只给生活补助、误餐补助的，甚至还有完全自愿性质的;从中介的类型看，有企业性质的中介，也有政府办的公共服务性的，还有民间社团办的公益性的中介。

（四）社会观念不到位

一般说来，我们谈论市场经济机制，谈论资源的合理配置，应当说与社会观念没有太大的关系，市场机制是客观的东西，观念是一种主观的东西。但是人才资源的合理配置和充分利用，与人们的思想观念是有某种联系的。从这个意义上讲的市场经济也是社会经济，人才资源的充分利用也是需要社会观念予以支撑的。在就业的很多问题上，就缺少必要的社会支持，缺少社会共识。比如，对年龄大的人员工作，社会上很多人不理解、不支持。在国外，年龄大的空乘、护士、饭店服务员是很常见的，但在中国社会不认可，从事这项工作的人员自己也不认可。观念的问题不是一朝一夕就能改变的，这是一项长期的任务。

四、加快改革，让市场在人才资源配置中起决定作用

社会经济发展目标的实现，需要相应的人才支撑。在人才的总量既定的情况下，人才的配置使用就是人才资源的关键问题。同样的人才总量，由于配置的不同，发挥作用的差别是很大的。因此，需要加快改革，进一步完善体制机制，真正让市场在人才资源配置中起决定性作用。

一要进一步解放思想。改进人才资源的配置和使用，首先需要我们解放思想，需要观念更新。很多东西不是做不到，而是我们自己的思想禁锢。比如说领导干部退休后的人才资源开发使用就是一个非常值得研究的问题。特别是在中国目前需要加快经济的发展，需要有管理经验的人才的阶段，更值得认真研究这一问题。

二要加快人才管理体制改革。《中共中央关于深化人才发展体制机制改革的意见》对各项相关改革提出具体和明确的要求，关键是要抓好落实。落实其中提出的“推动人才管理部门简政放权，对用人主体的过度干预，建立政府人才管理服务权力清单和责任清单，清理和规范人才、评价、流动等环节中的行政审批和收费事项”。落实其中提出的“全面落实国有企业、高校、科研院所等企事业单位和社会组织的用人自主权，创新事业单位编制管理方式”等要求。人才资源合理配置的要求是，人员要流動起来，人才这潭水活起来，人才资源才能配置好，使用好。这个道理很简单，个人在流动中，找到最适合自己的职业和工作，单位在人才的流动中找到最需要的人才。从总体上看，体制外的人员流动是比较畅通的，流动率比较高。但体制内的人员流动还比较难，流动率偏低，影响了人才资源的合理配置。公务员也需要流动起来，与事业和企业及其他非营利性机构流动起来。公务员制度设计之初，提出了公务员要实行常任制，没有过错不能免职和辞退。这个问题可能需要重新认识。西方公务员制度非常强调常任制，这是基于西方政治体制是政党轮流执政，需要一个稳定的公务员队伍，以避免政党更换造成的国家管理混乱。中国是共产党长期执政国家，不存在政党更替的问题，不需要形成一个超稳定的公务员队伍。相反，加强公务员与事业、企业以及其他社会组织的干部交流，确保公务员来源的多样化，增强公务员队伍结构的合理性，对公务员队伍建设意义重大。事业单位的改革还不到位，党的十八届三中全会提出的建立事业单位法人治理结构的问题，还没有迈出实质性步子，探索医院不再实行编制管理的试点也进展不快，需要加大改革力度。

三要增加制度的弹性，减少一刀切。中国劳动力短缺的时代很快就要到来，或者说正在到来。但我们还仍然按过去的做法，把那些有工作能力、有工作意愿的人赶下岗，实行强制退休制度。我们的制度不够灵活，要么在岗位继续工作，全日制全工时，要么就回家休息一点事不做。可不可以把制度设计得更灵活一些，随着年龄的增加，工作时间可以更短一些，休息时间休假时间可以更长一些，年纪更大的时候，还可以做一些对社会有益的工作，只要社会需要，个人愿意，都可以利用起来，组织起来。退休人员的作用发挥不仅是人力资源的充分利用的问题，而且当年龄比较大的时候，能够还为社会做力所能及的工作，说明他们对这个社会还是有价值的，这无论是对老年人的精神健康还是身体健康都是有好处的。要做到这一点，需要制定灵活的政策，建立相应的激励机制，建立各类社会组织，鼓励人们尽量晚退休，鼓励办理了退休手续的人继续发挥作用，为社会做贡献。要建立健全社会养老保险，制度设计要鼓励多工作、长工作，而现在的实际情况是，相当多的人退休后的待遇比工作时的工资还高，因此越早退休越合算，这必须尽快改革。

四要进一步落实个人择业权和单位用人权。由于特殊的原因，落实单位用人自主权这是一个有相当难度的工作，这就导致了体制内的编内人员超稳定状态。信访、维稳等工作的原则是，“谁的孩子谁抱走”，这就使体制内的单位领导处于比较尴尬的情况。即使给了用人自主权，一旦因用人纠纷出现的不稳定，那还是领导的责任。在这种情况下，即使真的实行聘用制，可能实现单位的用人自主权也相当困难。应当说，所有的国有单位在人员能进能出方面都面临问题，机关事业单位是这样，国有企业也是这样。实质上这为我们提供了一个选择：要么就要承受不完全的用人自主权带来的人才资源配置的不合理的代价，要么就要容忍用人自主权带来的那么一些所谓的不稳定成本。随着中国劳动力短缺问题日趋严重，不落实用人自主权带来的人力资源浪费的成本会不断上升，会促使我们想办法解决用人自主权的问题。从长远看，用人出现的纠纷需要法制化的用人制度來解决。在体制内的用人占比相当大的情况下，如果体制内的用人都不能实现用人单位的用人自主权，中国人才资源合理配置和使用就大大打折扣了。因此，我们必须逐步在法制的轨道上，逐步解决用人单位自主权的落实问题。

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