精准扶贫背景下农村法治扶贫路径探索——以达州“一村一法律顾问制度”为例

李 祥

（达州职业技术学院 经济管理系，四川 达州 635000）

党的十八大以来，四川省紧紧围绕“四个全面”战略布局，严格按照党中央国务院决策部署，加大扶贫工作力度，脱贫攻坚取得巨大成就。2011年至2018年，四川省贫困人口减贫幅度达到88%，贫困村的退出率达到85%，贫困县的摘帽率达到57%。到2018年底，四川省累计实现脱贫550余万贫困人口、退出9719个贫困村、摘帽50个贫困县，贫困群众生活水平大幅提高，生产生活条件显著改善，上学难、就医难、行路难、饮水不安全等问题逐步缓解，生态建设有力推进，基本公共服务能力持续提升，脱贫攻坚取得明显突破。［1］进入新时期，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，法治扶贫已成为扶贫工作中的重要内容之一。广大农村群众切身利益的维护，各项利益诉求不断多元，迫切需要用法治的思维和法治的方式来推动脱贫工作的有序开展。特别是全面依法治国战略的实施，治蜀兴川重在厉行法治理念的提出，如何打通法治下基层进农村“最后一公里”，为脱贫攻坚保驾护航，成为当前面临的一项紧迫任务。

一、整合法治资源开展扶贫的意义

（一）是补齐农村法律短板的现实选择。当前，脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段，所面对的都是贫中之贫、困中之困，采用常规思路和办法、按部就班推进难以完成任务。广大困难群众既需要项目、产业等方面的经济支持，更需要持续稳妥的法律服务和法律保障。［2］达州作为全省“四大扶贫攻坚片区”之一秦巴山区连片扶贫开发的主战场，2018年全市实现15.17万贫困人口脱贫，319个贫困村退出，4个贫困县（区）达到“摘帽”条件，攻克了25个深度贫困村，全市贫困发生率首次降到了1%以下。［3］但由于贫困基数大、困难程度深，达州脱贫难度仍然较大。四川省虽然加大了贫困村帮扶力量，但法律服务保障仍然缺失。“一村一法律顾问”制度的推行，将法律服务人员整合到扶贫资源中，解决了帮扶力量中法律服务的缺失问题，实现了帮扶力量升级，补齐了精准脱贫法律服务短板。

（二）是打通法治下基层“最后一公里”的客观需要。习总书记在党的十九大报告中强调，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，建设社会主义法治国家。实现全面依法治国战略，既需要中央的顶层设计，也需要基层的具体落实。推行贫困村“一村一法律顾问”制度，目的就是要发挥法律服务顾问对法律知识非常熟悉、处理问题相对中立、化解纠纷经验丰富的特性。法律顾问通过参与贫困村法律事务，普及法律知识，化解矛盾纠纷，维护群众利益，从而解决基层干部处理突发事件和复杂问题难、群众寻求法律服务难的问题，有利于促进基层民主法治建设，有利于打通法治进村入户“最后一公里”。

（三）是建立覆盖城乡公共法律服务体系的重要一环。2017年7月，司法部召开会议，要求到2018年底前全国要基本实现村（居）法律顾问全覆盖，将公共法律服务体系建设提到了前所未有的高度。如何让贫困村困难群众享受到优质、高效、便捷的法律服务，如何形成普惠型的、低成本的、可持续的基层法律工作机制，是建设覆盖城乡公共法律服务体系的关键所在。推行贫困村“一村一法律顾问”制度，在贫困村建立公共法律服务站，是搭建公共法律服务实体平台，完善覆盖城乡的公共法律体系的重要一环。

二、整合法治资源参与精准脱贫的达州实践

2016年以来，达州市组织开展了“助力精准脱贫·一村一法律顾问”工作，整合法律服务资源，建立配套工作制度，确保了贫困村法律顾问沉得下、呆得住、干得好，为精准脱贫提供了法律保障。

（一）全方位激励，引导法律顾问投身脱贫攻坚

1.思想激励。先后以动员大会、誓师大会、立“军令状”等形式，隆重启动和推进“一村一法律顾问”工作，引导和激励全市法律服务工作者站在“实现四个全面”“体现政治觉悟、强烈社会责任、党委政府关心、司法为民情怀”的高度，统一思想，融入脱贫攻坚主战场。

2.目标激励。市委市政府高度重视，将“一村一法律顾问”工作写入了第四次党代会报告和政府工作报告，成为了市委市政府五年的战略目标。市委组织部、市扶贫移民局将“一村一法律顾问”工作纳入基层党建工作和脱贫攻坚任务，统一部署、统一考核，充分调动了组织系统、扶贫移民系统和司法行政系统的参与热情。司法行政部门出台了《开展“助力精准脱贫·一村一法律顾问”活动的方案》，明确了指导思想和工作目标，列出了时间表和任务书，让基层工作有方向和目标，工作更具针对性和主动性。

3.保障激励。为让困难群众感受到党委政府的关心和关怀，不因需求法律援助增加经济负担，达州市、县两级财政将贫困村法律顾问工作经费纳入了预算，贫困村法律顾问作为志愿者免费开展法律服务，财政给予了一定的经费补贴。同时，在村委会为法律顾问配备了办公室和办公设备，向广大村民宣传贫困村法律顾问工作，营造了良好的工作氛围。

（二）全范围覆盖，推动法律顾问下沉式服务

1.覆盖全部贫困村。结合法律服务资源有限的实际，针对部分偏远县法律服务人员相对较少的实际情况，采取1个法律服务人员结对1个或2个贫困村方式；针对部分法律服务人员工作任务繁重，时间紧张的情况，采取2个法律服务人员帮扶1个贫困村方式；对部分法律服务人员相对较少的县（市、区），市局及时调配市直属律师事务所人员进行充实。［4］针对20户以上建档立卡贫困户的非贫困村，组织“巡回法律顾问团”，实现了法律帮扶力量全覆盖。

2.覆盖全部法律服务内容。贫困村法律服务涵盖“五项服务”内容，即：为村支委决策提供法律意见，接受村干部和群众的法律咨询，提供律师、公证、司法鉴定和司法救助等法律援助，开展法治宣传教育活动，协助村委开展人民调解活动。村法律顾问合同明确了服务的期限、内容、范围、方式，确保贫困村不脱贫法律服务不脱钩。

3.覆盖全部法律服务机构和服务人员。达州市共有33家律师事务所和103家基层法律服务所，293名律师、183名基层法律服务工作者，全部参与到了脱贫攻坚工作中，贫困村“一村一法律顾问”工作覆盖了所有的法律服务机构和服务人员，人人有责、人人有份。

（三）全过程考核，打造村级法律顾问过硬品牌

1.强化管理。一是规范工作台账，村法律顾问开展法律服务活动，须填写统一的台账报表，准确反映服务对象、服务内容和服务结果，一次一记、一案一卷，确保法律服务过程留痕迹。二是明确工作任务，法律顾问至少每两个月到贫困村开展1次服务，每月至少电话联系1次，贫困村村委、村民确有重要事务，需法律顾问到现场服务的，法律顾问应及时到场。三是实行“四级管理”，法律服务机构负责对所派出的法律顾问实行绩效管理，逗硬奖惩；乡镇司法所负责村法律顾问到村开展工作情况日常管理，注重常态化；县级司法行政部门负责对辖区村法律顾问的督查考核和推动落实；市级司法行政部门负责监督、指导和全面统筹协调。

2.规范标识。统一制作了“一村一法律顾问”标识牌，悬挂在村委会显著位置。建立村法律顾问与村民之间的微信群，在每个公示牌下面印制村法律顾问联系方式二微码，方便村民及时与法律顾问取得联系。同时，向贫困户发放了村级法律顾问联系卡，既方便群众联系，又方便群众监督。

3.明确内容。司法行政部门精心编印了贫困村法律服务指导手册、宣传手册、案例手册“三个手册”，发放到村法律顾问和贫困户。［5］指导手册主要是指导贫困村法律顾问如何开展调查摸底、提供服务、自我评价、建立台账等服务流程。宣传手册主要收集了与群众生产生活密切相关的法律法规。案例手册主要收集了村法律顾问主办的典型案例，以问题解析的方式进行汇编，浅显易懂。

4.逗硬考核。将“一村一法律顾问”工作纳入党委政府脱贫工作考核指标，组织部与司法行政部门联合印发考核办法和细则，综合运用“查、听、访、测”多种方式逗硬考核。［6］考核结果纳入司法行政部门业务考核指标促进落地见效。

（四）全领域推进，带动村级法律顾问创先争优

1.强化现场推进力度。每2个月召开一次现场推进会，每次推进会参观2个以上标准化村级法律顾问工作室，推选工作力度大、作用发挥好的县（市、区）司法局和法律顾问代表在大会交流发言。工作滞后、成效不明显的作情况说明。各地司法行政部门以此为契机，大胆探索创新，形成了一批有特色的做法。

2.提升宣传报道效能。加大了对村级法律顾问工作成效和优秀顾问的宣传力度，在达州主流媒体，开辟了“一村一法律顾问”宣传专栏，讲述法律顾问先进典型事迹，让优秀的村级法律顾问有更多的出彩机会。新华社、人民日报、法制日报、四川日报、四川电视台、人民网、新华网等媒体对达州“一村一法律顾问”工作进行了多方位宣传报道。

3.注重考核结果运用。将“一村一法律顾问”工作考核优秀，作为推荐“全国、全省优秀律师事务所、律师”、“劳动模范”、“法治人物”等先进集体和先进个人的必备条件，形成鲜明导向，只有在服务大局、服务中心中出成绩，才能在这个行业和系统出彩。也因此涌现出了一批先进典型。

贫困村法律顾问充分发挥专业特长，积极为贫困村的发展献计出力，成为了村支两委的法律“智囊团”，增强了村务工作的“免疫力”，同时成为了贫困村法律知识“宣讲员”、矛盾纠纷“调解员”、法律援助“代办员”，培养了一大批法律明白人，精细化了农村法律服务，推动了基层民主法治建设。一是遇事找法成为常态，通过有针对性的法治讲座、典型案例讲法释法、法律案件办理、“12348”法律援助热线咨询等活动，不断提高困难群众的法治意识，进一步树立了“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治意识。二是降低了维权门槛，彻底解决了困难群众“不想打官司、不敢打官司”难题，为贫困村民提供了权益保护的有效途径，也为贫困村解决了一批群众长期反映却得不到解决的法律问题。三是促进了矛盾纠纷化解，法律顾问利用相对中立的职业优势，参与到征地拆迁、环境保护、项目发展、合同纠纷等领域纠纷调解，帮助调解了一大批矛盾纠纷，最大限度防止群众“因访致贫、因案返贫”问题。四是保障农村产业健康发展，法律顾问利用推广企业法律顾问工作的经验，全程参与村上的重要经济活动，积极为村引进项目、流转土地、专业合作组织建立和生产经营等项目开展“法律体检”，确保了农村经济健康发展。五是推进农村民主法治建设，村法律顾问有力地推进了村级组织“四民主三公开”，为村支两委民主决策等重要管理活动提供法律保障，有力推进了基层民主法治建设。

三、整合基层法治资源参与精准扶贫的思考

（一）符合时代要求是推进工作的根本。贫困村法律顾问制度，是贯彻落实“全面建成小康社会”、“全面依法治国”战略的有机结合，契合了时代需要和基层实际。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“要按照党的十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社会各项要求，紧扣我国社会主要矛盾变化，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。”［7］面对改革发展之难、民生改善之重、社会治理之艰，司法行政挺身而出，开展“助力精准脱贫·一村一法律顾问”工作，体现了司法行政机关围绕中心、服务大局的政治担当和勇于突破、善做善成的创新精神，也体现了广大司法行政干部和法律服务工作者奋发有为、甘于奉献的干事创业激情。因此，工作得到了上级认可和贫困群众的欢迎。

（二）整合司法资源是推进工作的基础。法治扶贫是精准扶贫的一个重要方面。司法行政工作具有基础性、先导性、保障性、群众性等特点，每项工作都与人民群众的生产生活息息相关，司法执法、法治宣传、法律援助、人民调解、律师公证、特殊人群管理等等，点多面广，既服务群众，又依靠群众。如果不能深入群众、服务群众、依靠群众，我们的事业就会是“无源之水”，司法行政队伍就会成为“无本之木”。［8］推行贫困村法律顾问制度，有效解决了脱贫攻坚各类法律问题，让脱贫攻坚工作少走弯路，避免和减少贫困群众不必要的损失，回应了基层对法律服务、法律保障的迫切期盼。实践证明，司法行政部门在脱贫攻坚进程中能够有效作用、能够大有作为。

（三）整体谋划形成合力是推进工作的关键。党委政府高度重视，将此项工作上升为市委、市政府的战略决策，纳入了党委、政府中心工作的总盘子，形成了全市上下齐抓共管的局面。市脱贫攻坚领导小组、市委组织部、市司法局、市扶贫移民局多次下发有关文件通知，作出具体部署，有力地推动了工作的开展。每次推进会的举行，市委组织部、市司法局、市扶贫移民局的领导都要出席；每次对县（市、区）党委政府的督查考核，市司法局都全程参与。从部署到实施到责任落实，无不体现了党委政府的高度重视和相关部门的大力支持。

（四）彰显职业精神是推进工作的法宝。广大法律服务工作者是推行贫困村法律顾问制度的主体和核心，他们对脱贫攻坚工作的认识决定着这项工作的成败。除了严格考核、强化督查外，司法行政部门引导广大法律服务工作者积极履行政治责任、社会责任和职业责任，在脱贫攻坚工作中实现自身价值。通过深入细致地思想工作，广大法律服务工作者提高了政治站位，认识到了担任贫困村法律顾问，是忠实履行中国特色社会主义法律工作者的神圣使命，甘于为实现全面建成小康社会目标贡献力量。