财政政策支持辽宁县域经济发展对策分析

2020-02-24李斌，尚红

沈阳师范大学学报（社会科学版） 2020年1期

李斌，尚红

（沈阳师范大学管理学院，辽宁沈阳 110034）

县域经济是农村经济和城镇经济的综合体，县域的地理概念主要以行政区划为准，县域经济就是在农村及乡镇范围内,以其支柱产业为生产龙头，以农村产品为重点，在供给侧结构改革的指引下，完成优化配置资源的目标，形成具有地域特色和功能完备的区域经济。

辽宁县域经济的发展直接影响辽宁整体经济的发展，这种影响通过投资、生产、流通、分配、消费等各个经济过程表现出来，涉及“农业”和“非农业”等许多行业和经济主体。因此，辽宁现代产业体系的构建,必须要基于县域经济发展的比较优势，改变城乡二元经济结构，走新兴工业化道路，实现城乡一体化新格局。

经济的发展注重“效率”和“公平”的权衡取舍，财政是为了解决“效率”和“公平”之间的矛盾而进行的国民收入再分配，具有公平分配收入、合理配置资源、促进经济发展的重要职能。在辽宁县域经济发展过程中，政府应通过财政政策的杠杆协调作用，充分发挥其主要职能，有的放矢地加大对辽宁县域经济发展的扶持力度，促进辽宁县域经济向全方位和多元化发展[1]。

一、辽宁县域经济发展的基本特征

县域经济属于区域经济的范畴，是以县（市）行政区划为地理空间，以县(市)政府为宏观经济的调控主体，基于区域优势，以乡镇企业为主导，以生产和经营区域产品为特色，在市场经济中实现资源的优化配置，形成区域产业集群，打造具有地域特色的完备区域经济。辽宁县域经济基本特征主要包括以下几个方面。

第一，综合性。辽宁县域经济是辽宁经济发展中的有力支撑。由于辽宁县域经济以乡镇中小企业为主，这些小企业既有农业产业部门，又有非农业产业部门。因此，涉及的行业和结构层次比较多，是一个相对复杂的有机体。

第二，枢纽性。辽宁县域经济在辽宁经济发展中起着承上启下的桥梁作用。当政府进行宏观调控时，是通过微观主体的决策实现政策对经济的作用和影响，那么县域经济便是最好的实践者，也就是说可以通过这个层次来完成政府宏观调控的目标。

第三，差异性。辽宁县域经济涵盖全省44个县，各县域之间无论在地理条件还是在经济条件上都存在着很大差异，由此形成历史上的各县域经济发展水平的不平衡。因此，在辽宁区域经济发展的过程中，各项财政政策的颁布和实施流程就要有一定差异性。只有做到区别对待，才能有的放矢，才会使支持辽宁县域经济发展的政策落到实处。

第四，开放性。经济学原理告诉我们贸易可以使两个地区的境况更好。辽宁县域经济发展中也遵循了这一原理。随着地域专业的逐渐细分，每个经济区域都在生产和经营有比较优势的产品，对外依存度越来越高，产品贸易额逐年增加。特别是许多网络销售平台的建立，使辽宁县域经济与外界联系更加紧密，辽宁县域经济开始走向国内外。

第五，内在竞争性。县域经济发展中都会遇到内部竞争的问题，产生这种竞争是由于行政区划的存在，客观形成了生产力要素的使用与流动上的县域区别色彩。县域经济的发展在区域内容易产生对资源和自然条件的依赖感，以及对意识形态的归属感。如果政府财政政策和产业政策调控正确，就会由此形成产业聚焦，进而发展成县域经济的产业集群，促进区域经济的发展。反之，则会引发来自县域经济内部的竞争，构成竞争的内在性，增加竞争成本，阻碍县域经济的发展。

因此，在政府调控区域发展的实践中，财政调控手段极其重要，同时强调财政政策与金融政策及产业政策的有效结合。

二、财政政策支持辽宁县域经济发展状况及作用分析

从财政支持辽宁县域经济发展的现状看，辽宁县域经济发展还存在问题，市场经济失灵问题也时有发生。但是，由于政府与市场之间是互补关系而不是完全的替代关系，因此，政府财政的宏观调控就要适度和适量，把握对各行业的调控力度，矫正县域经济发展中的“市场失灵”。

（一）辽宁县域经济发展状况及问题

随着辽宁发展战略的进一步实施，财政政策供给力度的加大，民营投资与政府投资共同发力，使辽宁经济逐渐回暖。截至2019年6月末，辽宁地区生产总值12 043.4亿元，同比增长5.8%①数据来源：辽宁省政府工作报告。，经济开始平稳运行，出现良好的态势。

但是，目前辽宁县域经济发展还受到诸多因素的制约，存在一定的问题。从现行的体制来看，县域实际上就是农村经济发展的载体，一个县域经济的发展水平体现的就是当地农村经济发展水平。

从辽宁省44个县的GDP数据来看，2009—2013年一直呈现逐步上升趋势，2013年达到峰值，为12 603亿元。2010年上半年，辽宁县域经济总量3 705亿元，占全省经济总量的比重已经达到45.2%，比上年同期增长25%，高于全省增速10.4个百分点；地方财政一般预算收入同比增长50%，高于全省增速17.9个百分点；固定资产投资同比增长45.5%，高于全省增速16.8个百分点；投资额占全省投资总额的40%②数据来源：《辽宁蓝皮书：2017年辽宁经济社会形势分析与预测》。。

但在2014年出现了下滑，比2013年下降了12.4%，占全省的比重为38.6%，比2013年下降了近8个百分点，2015年继续呈现下降趋势，2016年辽宁省县域经济整体发展趋缓，县域经济成为辽宁经济发展中的短板。从2018年全国县域经济发展报告中的指标看，辽宁由于经济增速放缓，辽宁样本县（市）社会消费品零售总额占地区生产总值的平均比重达到54.3%，在25个省份中占比最高。投资方面，固定资产投资平均增速较上年明显回升③数据来源：2018年《中国县域经济发展报告》。。

辽宁区域经济发展的特点和辽宁特色产业集群发展的基础及比较优势，是确定辽宁特色产业集群转型升级的理论依据。通过上述数据分析可见，辽宁县域经济的发展还需要企业和政府的共同努力，通过财政政策的创新供给与实施，推动辽宁县域经济新兴产业的崛起和壮大，实现振兴东北整体战略的实现。

（二）财政政策调控辽宁县域经济的发展

辽宁县域经济发展过程中不可避免地会遇到“市场失灵”的问题。财政政策作为宏观调控的重要手段，可以通过税收、补贴、转移支付等手段，矫正县域经济发展过程中的市场失灵，实现市场经济的有效运行。

1.财政调控纠正辽宁县域经济发展中的“市场失灵”

市场经济出现“市场失灵”不可避免，辽宁县域经济在发展的过程会遇到同样的问题，针对上述辽宁县域经济发展过程中会出现的“市场失灵”现象，政府需要对辽宁县域经济发展进行财政支持和适当调控，运用综合财政手段矫正市场经济中“市场失灵”，促进辽宁区域经济的协调发展[2]。

第一，财政支出是公共产品供给的主体。由于市场经济的逐利性，企业在经营中追求利润最大化，企业在选择生产时一定首先比较收益和成本，而公共产品在消费上具有非竞争性和非排他性的特点，因此，企业不可能优先考虑生产公共产品，造成公共产品的供给不足，使整个社会的资源配置缺乏效率。为提高资源的配置效率，政府承担起资源配置的主要职能，成为提供公共产品的主体，地方政府通过财政向辖区内的居民和企业征税和收费，又通过公共支出的形式，向区域内提供公共产品，促进区域经济的发展。

第二，财政通过税收和补贴手段矫正县域外部效应。政府对外部性的矫正着眼于MPC（边际私人成本）的调整，即征收相当于MEC（边际外部成本）大小的税收，将MPC提高到与MSC（边际社会成本）一致的水平。

第三，财政政策是调控社会总供求的重要工具，通过财政政策稳定县域经济运行。财政政策影响长期中的储蓄、投资和增长。在短期中，财政政策主要影响物品与劳务的总需求。财政政策分为自动稳定的财政政策和相机抉择的财政政策两种。自动稳定的财政政策是指政府通过税收及公共支出等手段，实现一些制度安排，使经济波动自动稳定。相机抉择的财政政策是政府要采取不同的调控措施，应对不断变化的经济形势，以消除通货紧缩缺口或通货膨胀缺口，使经济平稳增长。财政支持辽宁县域经济增长，应该更多采取相机抉择的财政政策。

第四，县域经济发展不平衡，需要财政政策参与调控。财政工具和手段的组合运用可以缩小地区差距，促进经济欠发达地区的经济发展。财政通过转移支付增加对落后地区的帮扶，也可以保障这些地区公共服务的均衡，改善当地居民的生活状况，提高居民福利。政府也可以通过投资、减税、增加补贴等方式，加快落后地区的基础设施建设，优先安排交通、能源、物流、通讯等关乎国计民生的项目建设，消除县域发展的瓶颈。同时，要鼓励落后地区自身造血，加快经济结构、产业结构和传统农业的升级转化，充分利用现代信息业和互联网发展的无限空间，追赶先进地区。要大力发展第三产业，吸引域外的资金、技术、人才等生产要素，用先进的经营理念、管理方法、技术和信息，全面提升本地的经济发展速度和水平。

2.财政政策是促进辽宁县域经济发展的核心手段

现阶段，货币金融政策在广大县域地区施展的空间比较有限，有体制原因，也与县域地区信用体系不完善、信息不对称等现状有关。相比之下，财政政策在县域经济发展过程中，则具有绝对优势，政府部门的产业政策、土地政策、外资外贸政策等都可以作为借鉴，这样，财政政策的制定和实施可以做到有的放矢。一方面，针对某些薄弱环节加大倾斜力度，发挥财政资金的引领作用；另一方面，可以运用杠杆手段，配合社会投融资机构，加大对县域经济的帮扶。

货币金融政策同样对于县域经济发展具有重要的推动作用。与财政政策不同，货币金融政策偏重于用市场化的方法参与县域经济建设，商业银行更多关注的是资金风险，关注资金安全，所以，商业银行资金的使用只能间接影响县域经济建设，信用环境的好坏直接影响商业银行的积极性。还有一点，就是金融资金对经济欠发达地区的投资和项目支持动力不足。财政政策的使用应该更高效、更有用，可以直接完成对困难地区的帮扶。

三、财政政策支持辽宁县域经济发展的措施

财政政策支持辽宁县域经济发展，是社会主义市场经济条件下政府实施宏观调控的重要手段。实现东北经济振兴，解决老工业基地长年形成的经济结构不合理问题，财政工具的使用尤为重要，财政政策的第一要务就是服务服从于社会经济发展需要。

财政政策支持县域经济发展主要有直接和间接两种手段。直接手段比较好理解，包括政府投资、招商引资大型项目来发展县域经济；间接手段则是指运用杠杆手段和经济政策来引导各方主体投资县域经济，充分发挥财税政策四两拨千斤的作用，综合运用税收、贴息等财政税收工具，扩大投资，丰富税基。当然，地方政府也需要不断改善营商环境，创造公平、开放、宽松的市场氛围，不断增强县域经济发展的内生动力，这也是促进县域经济稳定健康发展的重要保证。现阶段辽宁支持县域经济发展的财政政策制定：一是要转变服务职能，打造具有县域特色的公共财政管理框架，让广大农村地区得到基本的公共服务；二是要创新服务方式，充分利用市场经济规则建立完善的社会信用体系；三是利用好税改政策减轻企业负担，调动各方积极性增加对县域的投资；四是完善省级以下财政体制机制，建立科学、规范的财政转移支付制度安排[3]。

（一）利用比较优势打造辽宁县域特色经济的财政政策

特色经济是指从本地区比较优势出发，根据本地在某一时期的要素禀赋构成，即经济活动中的自然资源、劳动力和资本等要素，在某一产业或产品上构建经济增长极并能够形成主导产业，最终成为区域经济增长的核心竞争力。从辽宁的情况看，长期以来，固化的计划经济体制和重工业优先的发展战略，县域经济发展没有特色可言，县域的人才稀缺，技术贫瘠，生产方式落后。改革开放虽然给广大农村地区带来了很大变化，土地、劳动力等资源较丰富，劳动力价格也不高，但是县域经济发展不均衡，县域资金、技术、人才、信息相对比较贫乏，制约了县域经济发展和农村脱贫致富[4]。

国家环渤海经济圈战略的实施给辽宁带来了新的发展契机，与长江三角洲和珠江三角洲相比，在资源禀赋、产业结构、技术储备、劳动力素养等方面辽宁地区没有优势可言，特别是在劳动密集型产业变为技术和资本密集型产业方面，辽宁没有后发优势，产业结构和技术结构的升级也非朝夕之功力。辽宁地区绝大部分县域地区，产业结构的层次还比较低，工业化和城镇化还处于比较初级的阶段，所以，发展辽宁县域经济，不能脱离客观实际，盲目地实行赶超战略。要从各地实际出发，着力打造符合县域特色的经济走廊，要认真研究解决辽宁县域经济特色不明显、竞争力不足的问题。各级地方政府责无旁贷，县域经济发展离不开财政政策和货币政策的双向发力，特色经济更需要政府引导搭台，百姓参与共享，用好用足财力物力。所以，加快建立具有辽宁县域特色的经济圈、特色乡村、产业经济带，如海产品养殖、寒带农副产品及深加工、冬季冰雪产业拓展等，是破解辽宁县域经济发展瓶颈，打造县域经济发展新格局的不二选择。

第一，要做好辽宁经济特征研究，明确县域发展的任务清单。首先要做好经济发展战略的研究和分析，要提高层级，邀请国家级研究院所制定全省县域经济发展战略规划，还要学习和借鉴国内外同纬度、同资源禀赋地区的典型经验，结合本地区实际开展有针对性的应用建议。

第二，要加强对辽宁县域经济发展的规划和指导。在明确清单基础上，财政资源配置就要围绕清单内容，明确目标，制定任务，让县域每个基层都有一个清晰的规划和任务书。同时，地方政府还要加大指导，聘请专业机构帮扶县域特色经济打造，增强地方落实任务的信心，免除后顾之忧。

第三，做好财政资金的合理分配。好钢一定用在刀刃上，财政资源也是稀缺的，财政转移支付和量力而为也是财政政策必须要考虑的。

第四，要做好财政资金使用的监督和评估。财政支持县域经济发展也需要量化考核和评估，所以，政府要完善体制机制，可以采取服务外包等方式引入社会评估评价，对各项财政资金的使用要全过程监督，对县域经济政策的调整有重要意义。同时，要根据发展需要及时修订、调整任务清单和发展纲要，要充分听取基层的意见和建议，科学论证，总结完善，避免盲目决策。

（二）创新支持辽宁乡镇中小企业发展的财税政策

中小微企业在辽宁省经济总量中一直占有“半壁江山”的地位，在促进辽宁经济结构调整、增加进出口、扩大就业等方面发挥着不可替代的作用。但是，辽宁乡镇中小企业和县域民营经济的发展相对落后，技术、资金、人才短缺，融资渠道不畅，市场竞争力差，始终是阻碍全省中小微企业发展的瓶颈，辽宁县域中小企业的发展急需创新型财政政策的支持和服务。因此，各级政府要主动收集各项经济信息，充分了解县域产业集群的特征特点，掌握乡镇企业的生产经营痛点，及时给予必要的政策支持。

第一，要制定财政倾斜项目清单。明确乡镇中小企业专项发展资金使用条件，鼓励企业开展技术革新，自主创新，对具有自主知识产权、市场前景好的创新项目，促进技术成果转化。要安排专项资金，建设信息服务和市场开拓服务平台，引导乡镇中小企业因地制宜，突出地域特色求发展。要安排一定资金帮助中小微企业开展业务培训、创业辅导和企业管理咨询，同时，鼓励龙头企业发展，做好财政政策与货币政策的双轮驱动，提高县域中小企业的竞争力。

第二，减税降费政策的使用。适当降低乡镇中小企业的税收负担，是提高企业自身造血能力的重要手段，也是财政政策帮扶中小微企业发展的重要工具。国地税合并之后，国家加大了对中小微企业减费降税的力度，对于那些新设立或刚被认定为一般纳税人的中小企业，可以限额、限量增值税专用发票支用，降低违规风险。同时，改进对中小微企业的企业所得税征收管理办法，逐步扩大查账征收范围，同时，扩大中小微企业税收优惠范围，制定专属性税收优惠政策，如加速折旧、税收抵免、再投资退税等等，在一定期限内采取减征、免征所得税，切实达到支持中小企业发展的目的[5]。

第三，调整个人所得税税收政策。降低个体工商户生产、经营所得税适用税率，如改按工薪所得税率表征税，允许个人独资和合伙企业灵活选择企业所得税和个人所得税，选择缴纳企业所得税的，不再缴纳个人所得税；选择缴纳个人所得税的，不需要缴纳企业所得税，从而避免重复征税。对投资收益，如股息、红利等所得，免征个人所得税，以保护投资者对中小微企业投资的积极性。

（三）规范支持辽宁县域经济发展的财政转移支付制度

长期以来，分税制的实施，中央财政收入占比快速上升，作为地方经济的承载主体，县乡财政则捉襟见肘，不仅收入来源有限，而且很难挤出资源帮扶地区经济建设，直接影响了县域经济发展，所以，迫切需要中央财政加大财政资金转移支付力度。

第一，中央加大对省级的财政转移支付力度，省、市级政府也要按照缺口上移、财力下移的原则，加大对县乡财政的转移支付力度，尤其是要重点支持乡村振兴、实体经济、中小微企业和现代服务业综合配套改革的推进实施，不断增强县级财政自身的造血能力，扩大税源，夯实税基，从而提高县级财政保障能力。

第二，建立和完善财政转移支付的法律框架。财政转移支付制度需要有健全的法律体系作为保障，但是，目前在形式上难以满足财政转移支付的法律授权，由于现行财政转移支付制度的立法层次太低，制度的稳定性较差，随意性较强，人为的操作空间较大，相关法律法规也缺乏权威性，立法的科学性和民主性难以保证等，都制约了我们国家财政转移支付法律体系的建立和完善。所以，进一步深化财税体制改革，加强财政法制建设是完善中国社会主义市场经济体制的重要举措。