消除一切形式对妇女的暴力——对近五年中国治理对妇女暴力行动的评估

荣维毅

(中国人民公安大学，北京 100872)

一、性别暴力治理的国际背景

(一)联合国消除对妇女歧视委员会(以下简称“消歧委员会”)对性别暴力的持续关注

近年来消歧委员会发布的系列《消除对妇女的一切形式歧视公约》(以下简称“《消歧公约》”)一般性建议，对性别暴力的关注进一步深入。《消歧委员会第31号、儿童权利委员会第18号关于有害做法的联合一般性建议》(2014)指出，基于性、性别、年龄和其他理由歧视的有害做法，如童婚及强迫婚姻等侵害妇女儿童的暴力，与其他危害妇女、女童的因素交叉存在。《关于妇女获得司法救助的第33号一般性建议》(2015)指出，妇女因性别歧视及各种交叉弱势难以获得司法救助；可诉性、可得性、可及性、优良素质、向受害人提供补救措施和司法系统的问责制，是妇女获得司法救助的必备条件。《关于农村妇女权利的第34号一般性建议》(2016)指出，农村妇女和女童更容易遭受暴力、性剥削和性骚扰，要求缔约国按第19号一般性建议(对妇女的暴力行为)和《关于妇女获得司法救助的第33号一般性建议》(2016)保护农村妇女和女童免遭暴力。《关于基于性别的暴力侵害妇女行为的第35号一般性建议，更新第19号一般性建议》(2017)，拓展了暴力侵害妇女行为的概念及相关议题，全面分析了性别暴力与歧视妇女、侵犯妇女人权和基本自由的关系；性别暴力在全球化背景下受政治、经济、文化等影响更加严重；明确缔约国为国家行为体和非国家行为体的行为或不作为应承担的责任，对立法、行政、司法等承担的义务[1]。

(二)联合国大会及各机构对性别暴力的关注

联合国2030年可持续发展目标对性别暴力的关注。2015年9月联合国通过的《2030：可持续发展议程》之第五项“实现性别平等，为所有妇女和女童赋权”，涉及消除性别暴力的目标，包括在全球消除对妇女和女童一切形式歧视；消除公私部门针对妇女和女童一切形式的暴力行为；消除童婚、早婚、逼婚及割礼等一切伤害行为。针对第一项消除贫困的目标，时任联合国秘书长潘基文在2016年6月联合国大会发言指出：老年妇女也遭受了年龄和性别歧视，必须消除对老年人各种形式的暴力侵害(1)参见《联合国呼吁消除对老年人一切形式的暴力侵害和虐待》，《华人心理健康报》2016年第6期。。

联合国教科文组织对教育领域暴力的关注。2016年12月联合国教科文组织与联合国妇女署联合发布了《终止教育领域性别暴力指南》；2017年1月发布了《校园暴力与欺凌全球现状报告》，列举了各种校园暴力与欺凌的形式、根源、男女学生受暴差异、LGBT(2)LGBT是女同性恋者(Lesbians)、男同性恋者(Gays)、双性恋者(Bisexuals)与跨性别者(Transgender)的英文首字母缩略字。学生遭受校园暴力的严重性，要求建立校园防治机制、加强数据收集等；2018年12月发布了《国际性教育技术指导纲要》，列出了不同年龄段学生应掌握的关于暴力、隐私及身体完整性、信息与通信技术安全使用三方面的知识、态度和技能；2019年1月发布了《数字背后：结束校园暴力和欺凌》的报告，指出校园暴力和欺凌是世界普遍存在的问题。

联合国人权理事会对性别暴力受害者司法救助的关注。2017年6月暴力侵害妇女及其原因和后果问题特别报告员关于《暴力侵害妇女及其原因和后果问题》的报告指出，庇护所和保护令是提供保护与综合服务的关键要素。不了解提供保护是国家义务、未能采用全面和整体方法以及缺乏相关数据，是导致对暴力行为宽容或正常化的重要因素。

国际劳工组织对性骚扰的关注。2019年6月10日国际劳工组织通过的《关于消除劳动世界中的暴力和骚扰》第190号公约，明确了《公约》消除暴力和骚扰的范围(涵盖正规和非正规经济、私营和公营、城市和农村所有部门)和适用场所(工作中、与工作有关或由工作产生的暴力和骚扰)；同年6月21日通过的《关于消除劳动世界中的暴力和骚扰》206号建议书，是对前者的补充[2]。

对针对性少数人群暴力的关注。联合国人权事务高级专员办事处2016年6月首次任命了性倾向和性别认同问题独立专家；2017年1月联合国开发计划署出台了《促进LGBTI(3)LGBTI概括了除男女同性恋者、双性恋和跨性别者以外的更多的性少数群体。人权和包容：议员手册》；2017年7月消歧委员会发布的《关于基于性别的暴力侵害妇女行为的第35号一般性建议》等，都强调妇女因其多重身份而受到交叉歧视和暴力侵害，强调国家应为保护LGBT人权承担义务。

以上对国际文书的不完全列举，反映了国际社会对性别暴力的共识和立场：强调反对歧视和性别暴力是政府的义务和责任，关注交叉歧视下弱势群体受暴情况，关注不平等性别观念和有害做法对性别暴力的影响，强调政府官员和议员、司法工作者、志愿者和民众等，都需要接受性别平等教育，改变落后性别观念。

二、中国治理性别暴力的进展

中国反对性别暴力事业与国际进程密切联系。2015年以来，中国政府防治性别暴力取得的成就已写入国务院妇儿工委组织撰写的《第四次世界妇女大会暨〈北京宣言〉与〈行动纲领〉通过二十五周年国家级综合审查报告》(4)参见https://www.unwomen.org/-/media/headquarters/attachments/sections/csw/64/national-reviews/china.pdf?la=en&vs=805。(以下简称“《政府报告》”)。本部分从社会性别角度梳理中国政府在该领域的法律政策及实践进展。

(一)国家承诺

2011年国务院发布了第三期《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》和《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》，其治理暴力的主要目标是：(1)严厉打击强奸、拐卖妇女和组织、强迫、引诱、容留、介绍妇女卖淫等严重侵害妇女人身权利的犯罪行为；预防和制止针对妇女的家庭暴力。(2)预防和打击侵害儿童人身权利的违法犯罪行为，禁止对儿童实施一切形式的暴力。

2016年国务院发布了第三期《国家人权行动计划(2016—2020年)》，在妇女权利部分提出：(1)贯彻落实《反家庭暴力法》，完善预防和制止家庭暴力多部门合作机制，鼓励和扶持社会组织参与反家庭暴力工作；(2)落实《中国反对拐卖人口行动计划(2013—2020年)》，有效预防和依法打击拐卖妇女犯罪行为；(3)预防和制止针对妇女的性骚扰。儿童权利部分提出：(1)预防和制止校园暴力；(2)依法打击拐卖、虐待、遗弃儿童，利用儿童进行乞讨，以及针对儿童的一切形式的性侵犯等违法犯罪行为(5)参见国务院新闻办公室网站，http：//www.scio.gov.cn/wz/Document/1492804/1492804.htm，2016-09-29。。

2015年9月，国家主席习近平在纽约联合国总部全球妇女峰会的讲话中指出：“妇女权益是基本人权”，“要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范”，“消除对妇女的歧视和偏见”及“一切形式针对妇女的暴力”(6)参见新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-09/28/c_128272780.htm，2015-09-28。。2016年9月，李克强总理在纽约联合国总部宣布了《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，其中“性别平等目标”(目标五)中的反暴力内容包括：(1)消除对妇女和女童一切形式的歧视和偏见；(2)预防和制止针对妇女和女童一切形式的暴力行为，包括贩卖、性剥削及其他形式的剥削，及时受理侵害妇女权益案件；(3)禁止童婚和未达法定婚龄的结婚，禁止干涉婚姻自由的行为，保障妇女儿童的生命健康权不受侵犯(7)参见外交部网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/13/content_5118514.htm，2016-10-13。。

中国政府关于治理性别暴力的总目标是消除一切形式的性别歧视，防治一切形式的性别暴力；具体目标是预防和制止家庭暴力、性骚扰、儿童性侵害、校园暴力、童婚早婚、拐卖妇女儿童等。

(二)法律政策和服务进展

中国预防和制止性别暴力的特点是分类治理。其进展包括：与国际社会的共识增多，对各类性别暴力，特别是家庭暴力防治进行了积极探索；有多项法律法规出台及多部门参与。

1.家庭暴力防治。2015年12月全国人大常委会通过了首部《中华人民共和国反家庭暴力法》(以下简称“《反家暴法》”)，对家庭暴力定义、表现形式、预防和处置机制、受害人救助、适用范围等作出规定。

在此前后，各机构陆续出台了相关政策和指导意见。2015年3月最高人民法院(以下称“最高法”)、最高人民检察院(以下称“最高检”)、公安部、司法部联合发布了《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》；2015年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》；2015年9月民政部、全国妇联发布了《关于做好家庭暴力受害人庇护救助工作的指导意见》；2018年3月全国妇联权益部发布了《妇联组织受理家庭暴力投诉工作规程(试行)》等。自2016年3月1日《反家暴法》实施至2019年12月，山东、湖北、湖南、甘肃、贵州等省人大常委会先后出台了实施反家暴法条例或办法(陕西、广东省人大立法草案正在征求意见)。另有湖南、黑龙江、江西、云南、甘肃、湖北等省先后出台了多机构合作实施反家暴法的具体措施，涉及强制报告和告诫制度等。

司法实践方面，2016年3月1日至2018年底，全国法院共发出3743份人身安全保护令(《政府报告》)。2015年6月至2017年4月，最高法中国应用法学研究所研究员陈敏作为专家证人，先后为浙江温州、安徽马鞍山、四川华蓥、云南楚雄等地因长期被家暴而实施“以暴制暴”妇女的家暴案件出庭作证，维护了受暴妇女的合法权益(8)参见《涉家庭暴力刑事案件专家证人制度研讨会在楚雄召开》，云南楚雄网，http：//www.chuxiong.cn/szpd/zwdt/691425.shtml，2016-03-18。。

为受害者服务方面，2015年9月，民政部、全国妇联印发了《关于做好家庭暴力受害人庇护救助工作的指导意见》。2015年以来，妇联系统为受暴妇女儿童提供救助/庇护机构2009个，救助/庇护妇女儿童近9200人次(《政府报告》)。

2.性暴力防治。2014年12月最高法、最高检、公安部、民政部发布了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》；2015年5月最高检印发了《检察机关加强未成年人司法保护八项措施》的通知。2015年8月通过的《中华人民共和国刑法修正案(九)》，取消了嫖宿幼女罪，规定与不满14周岁幼女发生性行为的一律按强奸罪处理，相关案件在一定条件下可由自诉转化为公诉。2018年10月最高检向教育部发出检察建议书，对校园性侵害防治提出建议(9)参见最高人民检察院《教师性侵女童，从无罪到改判12年！“一号检察建议”为何被屡屡提及？》，腾讯网，https：//new.qq.com/omn/20191205/20191205A0RXRO00.html)，2019-12-05。。2018年12月教育部出台了《关于进一步加强中小学(幼儿园)预防性侵害学生工作的通知》；2019年4月民政部联合教育部、公安部、司法部、财政部等十部门发布了《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》。此外，最高法、最高检通过了发布典型案例规范和指导儿童少年性侵案件的处置(10)2018年11月最高检发布第十一批指导性案例，性侵、虐待未成年人违法犯罪案件(最高检官网，http：//www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbt/201811/t20181118_399386.shtml#1)；2019年7月24日最高法发布四起性犯罪典型案例(《最高人民法院发布性侵害儿童犯罪典型案例》，最高法官网，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/07/id/4203752.shtm)；同年7月27日，最高法案例研究院发布未成年人权益保护与少年司法制度创新典型案例，包括校园性侵、培训机构教师性侵和组织未成年人在娱乐场所从事陪侍等违法活动(腾讯网，https：//new.qq.com/omn/20190727/20190727A0445R00)。。

地方层面，2016年6月浙江慈溪市检察院联合法院、公安局出台了《性侵害未成年人犯罪人员信息公开实施办法》(11)参见屠春技、岑瑾《浙江慈溪：公开性侵未成年人犯罪人员信息》，中国人民检察院官网，http：//www.spp.gov.cn/dfjcdt/201606/t20160613_119788.shtml，2016-06-13。；2019年5月上海市委政法委联合检察院、法院、公安局、司法局等16家单位出台了《关于建立涉性侵害违法犯罪人员从业限制制度的意见》，为我国首创(12)16家单位会签出台《关于建立涉性侵害违法犯罪人员从业限制制度的意见》，搜狐网站，http：//www.sohu.com/a/317817966_120083999)。。2019年9月，四川省人民检察院与省公安厅、教育厅、民政厅、团省委五部门会签出台的《关于做好预防未成年人遭受侵害工作促进“平安校园”建设的意见》，规定强制报告义务及有性侵前科者不得担任教职人员等(13)参见法制日报《四川省五部门联合发文促进“平安校园”建设》，四川省人民检察院官网，http：//www.sc.jcy.gov.cn/xwdt/jcjc/201909/t20190919_2686210.shtml，2019-09-19。。2019年1月至11月，全国各级法院一审审结猥亵儿童罪案件共4159件(14)参见《最高法：极严重的性侵儿童罪犯坚决判处死刑》，央视，http：//news.sina.com.cn/c/2019-12-18/doc-iihnzhfz6729249.shtml，2019-12-18。。

3.性骚扰防治。2012年4月国务院颁布的《女职工劳动保护特别规定》涉及工作场所性骚扰防治，至2018年，各省级政府相继出台贯彻实施该条例的办法或规定，均有防治工作场所性骚扰内容。

教育部2018年11月分别印发高校、中小学、幼儿园《新时代教师职业行为十项准则》通知，要求各级学校把好教师入口关，落实学校主体责任；对有性骚扰等侵害学生行为的清除出教师队伍，涉嫌违法犯罪的移送司法机关[3]。为解决性骚扰案件立案难、受害人诉讼救济途径问题，2018年12月最高人民法院发布了《关于增加民事案件案由的通知》，在“侵权责任纠纷”的“教育机构责任纠纷”之后增加“性骚扰损害责任纠纷”(15)参见《刚新增2个重要案由！最高法增加民事案由的通知来了》，腾讯网，https：//new.qq.com/omn/20181225/20181225F07USY.html，2018-12-25。。

地方法规及实践。2018年8月杭州西湖区人民检察院和教育局联合会签《关于建立校园性骚扰未成年人处置制度的意见》，要求发现性骚扰事件须在6小时内报告、24小时内开展调查或向公安机关报案(16)参见《杭州建全国首个校园性骚扰处置机制》，新华网，http：//education.news.cn/2018-08/07/c_129927875.htm。。2019年8月，上海铁路检方首次以涉嫌强制猥亵罪批捕一名在轨道交通内多次伸出“咸猪手”的男子(17)参见《上海首例“咸猪手”犯罪入刑！网友：干得漂亮，请全国推广》，浦北检察，http：//mini.eastday.com/a/190830012718062.html，2019-08-30。。

4.校园暴力治理。2016年4月国务院教育督导委员会发布了《关于开展校园欺凌专项治理的通知》，在全国中小学校及中等职业学校开展校园欺凌专项治理行动(18)教育部网站，http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A11/moe_1789/201605/t20160509_242576.html，2019-10-24。。同年11月，教育部等九部门出台了《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》；2017年12月教育部与中央综合治理办公室、最高法、最高检等11部门联合印发了《加强中小学生欺凌综合治理方案》，强调健全防治学生欺凌的规章制度、工作体制的长效机制。

地方层面，2018年11月12日，广东省教育厅等13部门联合印发了《加强中小学生欺凌综合治理方案的实施办法(试行)》；同年11月21日，天津市人大常委会通过了《天津市预防和治理校园欺凌若干规定》，这是我国首部规范校园欺凌预防和治理的地方法规(19)见《中国妇女报》，2018-11-22。。

5.网络暴力治理。2015年以来，全国“扫黄打非”工作小组(20)全国“扫黄打非”工作小组隶属中央宣传思想工作领导小组，由中央宣传部、中央统战部、中央政法委、中央网信办、中央台湾工作办公室、国务院办公厅及“两高两院”等26个部门组成。在全国开展整治校园周边环境的“扫黄打非护苗行动”(21)参见全国“扫黄打非”工作小组办公室官网——中国扫黄打非网http：//www.shdf.gov.cn/shdf/contents/749/236131.html。。2016年11月，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国网络安全法》，规定不得利用网络传播暴力、淫秽色情信息，侵害他人名誉、隐私等活动。2018年新华网公布的“扫黄打非”十件大事中，包括迅速处置“邪典”视频(22)“儿童邪典视频”以卡通片、儿童剧、木偶剧为包装，对少年儿童喜爱的卡通形象二次加工，其中充斥大量血腥暴力、恐怖、虐待、色情等内容。“儿童邪典视频”不同于传统意义上的色情、血腥、暴力视频，通常假托经典动画中的人物形象而对剧情进行变形演绎；往往打着“识字”“辨别形状”“传播知识”等冠冕堂皇的幌子。参见《“儿童邪典视频”事件深掘 相关部门已介入调查》，中国搜索信息科技股份有限公司，https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1590389338204129328&wfr=spider&for=pc，2018-01-23。等涉及儿童色情信息网络专项整治、开展打击淫秽色情和低俗信息及教育类APP专项整治。全国公安机关开展“净网2018”专项行动处理的典型案例中，包括利用网络组织招嫖、传播淫秽物品等案(23)央视网新闻，http：//news.cctv.com/2018/09/08/ARTIhMSexOuwcIkaJAPSJd9Z180908.shtml。。

因多起女性被网约司机奸杀事件，2016年7月，交通运输部、工信部等7部门联合发布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，对网约车平台公司以及网约车驾驶员的从业资格作出要求(24)《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，见百度百科，https：//baike.baidu.com/item/网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法/18705473?fr=aladdin。。广州市政府、北京市交通委员会分别于2016年11、12月发布了《广州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》。2018年5月交通运输部发布了《出租汽车服务质量信誉考核办法》，加强对网约车驾驶员从业资格把关和作业过程的监管。

6.打击拐卖妇女儿童犯罪行动。中国政府继2008年发布《中国反对拐卖妇女儿童行动计划(2008—2012年)》之后，2013年发布了《中国反对拐卖人口行动计划(2013—2020年)》。2015年11月1日施行的《中华人民共和国刑法(修正案九)》规定，对买卖妇女儿童行为的一律按犯罪处理。2016年最高院发布了《关于审理拐卖妇女儿童犯罪案件具体应用法律若干问题的解释》。公安部2009年建立了世界第一个打拐DNA信息库，2016年建立了“团圆”打拐系统，帮助被拐儿童与家人团聚。2016年11月，民政部加强对留守儿童的关注，首次对外发布我国农村留守儿童摸底排查数据。我国司法公安部门与柬埔寨、缅甸、老挝、越南、泰国五国合作，开展联合打拐行动；2018年11月中泰两国签署了中泰政府间《关于合作预防和遏制拐卖人口的谅解备忘录》，及时摧毁犯罪团伙、解救被拐骗强迫卖淫的妇女(《政府报告》)。

7.童婚早婚治理。早婚是导致辍学的原因之一(25)云南省人民政府办公厅《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》，云南教育网，http：//www.ict.edu.cn/news/jy/n20171228_46571.shtml，2017-12-28。。2017年9月，国务院办公厅发布了《关于进一步加强控辍保学提高义务教育巩固水平的通知》，各省人民政府先后出台了贯彻该《通知》的文件。2019年7月，中共中央国务院发布《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，在义务教育框架内实施“控辍保学”，防止早婚。

8.对弱势群体的关注。2018年10月最高院印发了《关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》，加大对农村空巢老人和妇女的保护，打击虐待、遗弃、强奸、猥亵、拐卖、收买、诈骗老人和妇女的犯罪行为。2014年10月消歧委员会对中国第七、八次合并报告的审议、2015年12月反酷刑委员会对中国履约报告的审议、2018年11月联合国人权理事会对中国人权状况的审议等，中国政府代表都表示中国LGBT人群受法律保护，不会因性倾向被歧视；中国不认为LGBTI者为精神病人或要求对LGBTI人群进行强制治疗，尊重他们的隐私和家庭等(26)参见镇小律：《中国代表在UN：LBT女性：社会越加宽容，政府提供方便》，同语微信公号，2019年4月21日；“中国官员联合国表态：LGBTI不是病！”，搜狐新闻，https：//www.sohu.com/a/50183717_358644，2015-12-23；镇小律：《中国代表在UN：允许变性，不承认同性婚姻并非因为歧视》，同语微信公众号，2019年5月17日。。

(三)社会组织推进性别暴力治理行动

社会组织(27)本文所称社会组织，包括民政和工商登记的各类为促进性别平等的研究和行动机构及民间草根组织。各级妇联的工作包括在第二部分“中国治理性别暴力进展”中，本节论述不包括妇联。在谈到社会组织与多机构多部门合作时会提及妇联。参与性别暴力治理的特点是全面关注、分类治理；重点是家暴治理，其次是女童性侵害、性骚扰和性少数人群暴力治理；内容包括为促进相关法律法规的出台和修订建言献策，开展调研和倡导，促进执法和服务等实务进展。

1.家庭暴力治理。开展《反家暴法》实施情况调研。为平妇女权益机构(28)为平妇女权益机构，2014年10月工商注册。其工作包括倡导完善和实施相关法律政策，协助相关机构和专业人员进行性别平等和反暴力能力建设，通过服务和支持促进妇女和女童赋权(为平网站：http：//www.equality-beijing.org/)。(以下简称“为平”)，先后发布了反家暴法实施1周年、20个月、2周年、3周年监测报告，记录了各省市各级政府出台实施反家暴法条例或办法及实施告诫、保护令、强制报告等工作进展；提出《反家暴法》实施中存在的问题及建议(29)《我们走了多远？|反家暴法实施监测简报》，为平网站，http：//www.equality-beijing.org/newinfo.aspx?id=77，2019-11-29。。其他社会组织在法律援助、个案服务等实务基础上，也对《反家暴法》的实施和完善提出了建议(30)2019年3月北京源众家庭与社区发展服务中心发文总结反家暴法实施三周年的改变及各环节仍存在的诸多问题。参见源众特稿《〈反家庭暴力法〉实施三周年，改变与挑战》，源众家庭与社区发展服务中心微信公众号，2019年3月1日。。

促进服务功能多元与一体化。政府购买社会服务促进了社会组织参与反家暴工作。深圳鹏星家庭暴力防护中心与深圳各级妇联合作并得到女律师协会和有关司法部门的支持，承接多个政府购买服务项目，建立了多个区和街道家暴防护中心，举办培训和交流学习活动，力图建构可推广的“一站式”反家庭暴力服务模式(31)参见2019年9月16日深圳市鹏星家庭暴力防护中心为笔者提供的资料及《中国发展简报》介绍，http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/org509/。。

警察通过社区合作发挥作用。湖北监利县公安局法治大队队长万飞于2014年成立的湖北监利县蓝天下妇女儿童维权协会，在110接警、出警各环节及为受暴妇女搜集证据、法医鉴定等方面予以具体指导；依法对施暴违法人员进行治安处罚或追究刑事责任、下达《告诫书》，帮助家暴长期受害人离婚或解除同居关系，化解家庭矛盾，推进警察干预家暴水平的提高(32)参见搜狐网站：《家暴/隐私/社保》，http：//www.sohu.com/a/223056359_649500；《监利县公安局万飞当选第六届“荆州最美警察”》，http：//tieba.baidu.com/p/5572746097?pv=1&red_tag=e0511797173。。

法律援助。北京千千律师事务所(33)参见千千律所网站，http：//www.woman-legalaid.org.cn/comcontent_detail/i=2&comContentId=2.html。在以往工作的基础上，2015年前后办理了多起典型家暴案件，包括家暴致死恶性刑案、“以暴制暴”案、涉家暴人身安全保护令、家暴离婚及子女抚养权纠纷、家庭冷暴力等案件；在其编写的《扬法治之剑 惩家暴罪戾》一书中，对每例家暴案情、办案经过、法院裁决和社会反响及思考，都作了详细介绍(34)参见吕孝权主编的《扬法治之剑 惩家暴罪戾》，中国人民公安大学出版社，2018年版。。

扩大关注与服务范围。2016年联合国开发计划署发布、国内多个性少数社群及专家参与调查及撰写的《中国性少数群体生存状况：基于性倾向、性别认同、性别表达的社会态度调查报告》，是迄今为止针对多元性别议题进行的最大规模的全国性调查(35)参见联合国开发计划署网站，https：//www.cn.undp.org/content/china/zh/home/library/democratic_governance/being-lgbt-in-china/。。2017年8月，联合国妇女署、为平和女性抗艾网络-中国(36)参见《中国发展简报》，http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/org2177/。联合举办“反家暴法实施与弱势女性群体的需求：聚焦女性艾滋病病毒感染者、残障、性少数群体研讨会”(37)参见《反家暴，弱势女性一个都不能少》，网易网站，http：//dy.163.com/v2/article/detail/CS34LATG051489OA.html，2019-11-16。；同语(38)参见《中国发展简报》，http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/org499/。于2016年6月成立的为性/性别少数社群提供服务的“彩虹暴力终结所”，在《反家暴法》实施3周年内先后发布三个对受理个案及救助模式的分析报告(39)2017年发布《〈反家庭暴力法〉一周年实施与法律评估》报告(2019年04月04日，同语网站，http：//www.tongyulala.org/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=23&id=104)；2018年发布《从同语彩虹暴力终结所受理个案看性与性别少数人群性别暴力状况及应对》报告(中国发展简报，2018-03-02 10：41：49，http：//www.chinadevelopmentbrief.org.cn/news-21023.html)；2019年发布《彩虹暴力终结所工作模式探讨研究报告》(同语网站，2019年11月19日发布，http：//www.tongyulala.org/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=23&id=150)。。2019年，千千律所和性少数反家暴公益志愿团队共同发起针对“性少数人士向父母出柜后境况遭遇”的网络调查，涉及除西藏外33个省市自治区(含港澳)(40)参见张倩：《二图读懂性少数群体心理疾病“脉象”成因》(千千律师事务所微信公众号，2019-08-29)。。以上结合实务的研讨和报告，均显示了弱势妇女群体和性少数人群遭受家暴的普遍性及求助过程的困难。

关注家暴与职场关系。越来越多的国家关注家暴与职场的关系，我国《反家暴法》对用人单位/雇主在反家暴工作中的职责也有规定。亚洲基金会联合商道纵横(41)参见《关于商道》，见商道纵横官网，http：//www.syntao.com/syntao/index.php/web/about/index，2019-12-03。聚焦家暴和工作场所的交叉，2017年3月举办了国内首个“关于《家庭暴力如何影响中国的工作场所》调研成果发布会”。问卷调查和深度访谈及数据分析显示，员工家暴经历不仅对受害者个人生活造成伤害，也为同事和企业带来额外成本等负面影响，揭示了企业和雇主了解家暴和《反家暴法》、参与家暴治理的必要性(42)参见yuanpu《国内首个反映家庭暴力如何影响工作场所的研究发现新鲜出炉》，商道纵横网站，http：//www.syntao.com/syntao/index.php/web/article/detail?id=209，2017-03-08。。

2.性暴力治理。女童性侵害防治是社会组织的重点关注。中国少年儿童文化艺术基金会女童保护基金(43)鉴于2013年以来全国各地曝出多起14岁以下女童遭遇性侵案例，全国各地百名女记者于2013年6月1日联合京华时报社、人民网、凤凰公益、中国青年报社及中青公益频道等媒体单位发起“女童保护”公益项目。2015年7月6日，“女童保护”升级为专项基金，设立在中国少年儿童文化艺术基金会下。参见中国少年儿童文化艺术基金会网站，http：//www.cfcac.com.cn/index.php?m=Xmjj&a=show&id=23。(以下简称“女童保护”)，根据媒体公开报道的案例和各级检察院、法院官方网站和认证账号公开的案例及对31个省份家长线上问卷，2014至2019年连续发布了《性侵儿童案例统计及防性侵教育调查报告》，呼吁社会各方关注儿童性侵和防性侵教育。千千律所2014年发起组建了“守护天使”公益法律援助志愿律师团队，2015—2019年举办了10余场律师实务交流培训研讨会，团队通过跨区域联动办理了多种类型的儿童性侵案件。在办案实务基础上编写了《性侵犯未成年人案件法律手册导读》，并与其他机构共同推进涉性侵儿童相关法律法规政策的出台和完善(44)参见《北京市千千律师事务所“守护天使”公益法律援助志愿律师团队推介》，北京市千千律师事务所微信公众号，2017-06-06。。

3.性骚扰防治。职场和公共场所性骚扰一直是社会组织的关注和行动领域，相关法律政策明确规定禁止性骚扰和用人单位建立防治性骚扰机制(45)中国政府关于“消歧公约”第七、八次合并报告中，针对“妇女就业”情况提到：2008年北京大学妇女法律研究与服务中心与河北一家企业合作，制定了国内首个防止职场性骚扰的企业制度，2009年与北京市海淀区妇联合作，协助两个企业出台了防止性骚扰制度(160条)。。近年来社会组织反性骚扰行动主要表现在高校和公益团体，开展调查和向相关机构倡导。2018年5月，千千律师所举办了为期两天的“职场性骚扰防治律师实务交流培训研讨会”，来自全国十几个省(区、市)的40余名实务律师和相关专家学者共聚一堂，探讨职场性骚扰防治话题(46)参见《2018年6月千千律师所“职场性骚扰防治”律师实务交流培训研讨会在长沙举办》，北京市千千律师事务所微信公众号，2018-06-12。。

4.反拐卖。近年来社会组织参与反拐工作主要是公众宣传。2016年中国婚姻家庭研究会与国际移民组织合作开发了“增强留守儿童及其农民工家长防范拐卖风险意识项目”，在流动人群中进行宣传。2017年3月，中国婚姻家庭研究会发布了《防拐反拐就在我们身边》微视频，内容包括增强预防拐卖的敏感性及应对能力，增强相关地方政府部门及关爱留守儿童的民间组织预防及应对人口拐卖的能力，在留守和流动儿童及其家长群体中宣传(47)参见《中国婚姻家庭研究会发布防拐反拐微视频为定向流动人群宣传》，中国婚姻家庭研究会官网，http：//www.camf.org.cn/family/notic/dtxx/4140.htm。。

三、中国性别治理暴力的问题与影响因素

尽管政府和社会组织对治理性别暴力做了很多工作，但需要改进的地方仍然很多。

(一)对性别歧视与性别暴力的关系认识不足

“消除对妇女和女童一切形式歧视和偏见”是中国治理性别暴力的总目标之一。联合国消歧委员会对中国政府履约报告给出的三次结论性意见都指出，中国没有按《消歧公约》的要求定义对妇女的歧视。2014年在《关于中国第七和第八次合并定期报告的结论性意见》中，明确要求“在本国立法中通过关于歧视妇女的全面定义”，“以确保妇女在生活的各个领域不会受到直接和间接的歧视”。同年，联合国经济、社会及文化权利委员会审议中国《经济、社会及文化权利国际公约》执行情况报告，在谈到性少数人群时指出：“如果能够具体说明歧视定义，有很多具体的群体会从中获益”(48)参见《接受经社文化权利委员会第二次审议 民政部政策法规司的李健女士的回应》，同语微信公众号，2014-05-08。。

“预防和制止针对妇女和女童一切形式的暴力行为”是中国治理性别暴力的另一总目标。《消歧公约》第19号一般性建议指出，“基于性别的暴力是严重阻碍妇女与男子平等享受权利和自由的一种歧视形式”；第35号一般性建议指出，“由于妇女蒙受着各种交叉出现的歧视，产生了严重的负面影响”。歧视定义缺失会有如下影响：(1)影响对性别暴力的全面认知与对策。2006年消歧委员会《关于中国第五和第六次合并定期报告的结论性意见》指出，“缺乏全面的国家立法禁止暴力侵害妇女行为”。(2)对处于交叉歧视下的各类弱势群体遭受暴力状况不敏感。《国家人权行动计划》(2016—2020年)只在妇女和儿童权利部分论及性别暴力治理，在少数民族、老年人、残疾人部分只笼统提到“权益保障”，未涉及性别暴力。(3)按人群和责任主体分类治理，机构之间缺乏共识、机构内部缺乏统一认知和行动，如公安机关主要负责反拐行动，对反家暴缺乏积极性。

(二)性别暴力治理面临的具体问题

家庭暴力现状及反家暴面临的挑战：(1)家暴仍然普遍存在。除频频曝光的恶性家暴案外，社会组织对流动妇女(49)参见北京师范大学社会发展与公共政策学院《北上广深流动妇女家庭暴力调查报告》，澎湃新闻，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3877683。、性少数群体(50)参见北京大学社会学系和北京同志中心联合发布的《2017中国跨性别群体生存现状调研报告》、2016年联合国开发计划署发布的由国内多家社会组织参与完成的《中国性少数群体生存状况——基于性倾向、性别认同和性别表达的社会态度调查报告》，https：//wenku.baidu.com/view/1fae3dbf0875f46527d3240c844769eae009a3de.html。、女性艾滋病病毒感染者(51)参见女性抗艾网络-中国2016年12月发布的《女性艾滋病病毒感染者遭受家庭暴力调研报告》，中国妇女报，https：//www.sohu.com/a/163936211_786874。等弱势群体的调查显示，这些群体受暴比例均高于2011年第三期中国妇女社会地位调查的24.7%的比例。(2)《反家暴法》实施面临挑战。《反家暴法》规定的家暴防治机制作用发挥有限：除未成年人外对其他人群重视不够；强制报告很少使用；告诫书潜力远未发挥；庇护场所多但可及性差；保护令申请核发率总体不到2/3，有的地方撤回率高达1/3；加害人矫治规定不切实际，难以实施；撤销对未成年人监护权的案例尚不清楚，撤销对成年人监护权的判例尚未出现(52)参见《我们走了多远？反家暴法实施监测简报》，为平网站，http：//www.equality-beijing.org/newinfo.aspx?id=77，2019-11-29。。(3)反家暴社会组织面临挑战。一项对国内108家涉家暴工作的社会组织的调查显示，服务机构大多在一线或二三线发达城市，边远和农村地区所占比重少；其主要关注人群是妇女儿童，缺乏对老年、残障和流动人口等群体的服务；服务者人身安全存在隐患，心理压力大，服务水平有待提高；多机构合作实效有限；公权力部门的认知与动力均弱；政府购买服务投入不能满足需求(53)北京沃启公益基金会在反家庭暴力法实施三周年之际于2019年4月15日发布《2018反家暴社会组织现状和需求报告》；《反家暴组织这些年：在困境中前行》，法制日报，2019-06-20，记者管依萌。。

性暴力依然严重：我国只有公安部门报告的强奸案立案数据，缺乏包括强奸在内的各种性暴力的发生率等数据。据女童保护微信公众号统计，性侵儿童案件2014—2018年平均每天曝光依次为1.38起、0.95起、1.21起、1.04起、1.06起，平均每天1起以上。考虑到强奸案1：7的隐案率(54)据中国人民公安大学的一项研究，性侵害案件的隐案率约为1：7，参见袁汝婷、李丹《教师频成性侵案“主角”，央视追问谁为校园黑手打开罪恶之门》，人民网，http：//jx.people.com.cn/n/2014/1012/c186330-22578296.html，2014-10-12。，实际发生的更多，且城乡儿童均面临风险；女童遭遇性侵案超九成；“熟人犯罪”七至八成，教师等易于接触儿童的从业者和多次作案、1人性侵多人等占比高；家庭成员、网友和未成年人实施性侵应引起特别重视；网络技术的发展致性侵案件呈多样化(55)参见女童保护微信公号每年发布的报告。。2018年1月至2019年10月，全国检察机关共批准逮捕侵害未成年人案件8.06万人，起诉10.07万人，其中，起诉性侵害未成年人犯罪3.25万人，起诉校园暴力犯罪案件6962人(56)最高检、公安部的《22个月3.25万人因性侵未成年人被起诉》，女性之声，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5304732，2019-12-21。。

校园暴力：据2018年9月5日最高法发布的《校园暴力司法大数据专题报告》，全国校园暴力案件虽逐年下降，但依然严重，16～18岁未成年人在校园暴力强奸案和强迫卖淫罪中占比最大，且呈年轻化趋势(57)现状与对策参见《最高人民法院关于校园暴力案件的调研报告》，2016-06-02；存在问题参见敬一山《治理校园暴力，要让校园110深入人心》，光明网-时评频道，2017-12-08；建议参见《海南政协提案》。；性少数学生遭遇校园暴力的比例高(参见前述性少数人群遭受歧视和暴力部分)。

反拐卖：据最高法2015年公布的资料，“拐卖、拐骗妇女强迫卖淫的犯罪日益突出，拐卖、拐骗外籍妇女的犯罪在部分地区有增多趋势”(58)参见罗书臻《最高人民法院通报惩治拐卖妇女儿童犯罪情况》，人民法院报，http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2015-02/28/content_94300.htm?div=-1，2015-02-28。。性别比失衡、贫穷、买妻亚文化、色情产业等因素及家暴、人口流动等是妇女拐卖的重要推手；收养需求广泛，买方市场强大，正规收养门槛高、渠道不畅，被亲生父母出卖或遗弃等，是儿童拐卖/买卖存在的基础(59)参见荣维毅《震惊：拐卖儿童案件中，72%是亲人所为|救救孩子》，原文题目《遏制儿童拐卖须治本》，橙雨伞公益，http：//dy.163.com/v2/article/detail/CQE570NA0528B640.html，2017-07-28。。反拐行动面临的挑战：(1)拐卖犯罪群体组织结构稳定、分工严密，通讯功能强大；(2)警方单打独斗，警力经费不足，信息资源共享程度低，跨省追逃衔接不畅，部门之间存在利益冲突；(3)惩罚人贩、打击买主不力等；(4)人口拐卖没有明确定义和专门针对人口拐卖的法律；(5)策略上重打击，对受害者安置和遣返等存在的问题重视不够[4]。

童婚早婚。童婚早婚对女童的影响远远大于男童。女孩结婚越早，遭受社交孤立和依赖他人的可能性越大，更有可能遭受到身体暴力和性暴力(60)参见Patty Alleman《消除针对女孩的暴力的五种方式》，联合国儿基会官网，https：//blogs.unicef.org/zh/blog/消除针对女孩的暴力的五种方式/，2018-03-03。。“禁止童婚和未达法定婚龄的结婚，禁止干涉婚姻自由的行为”是中国2030年可持续发展目标之一，但社会组织鲜少介入此领域。我国《婚姻法》规定，男女不得早于22、20周岁结婚(宁夏、新疆、内蒙古、西藏等自治区及自治州、县的少数民族可分别降低2岁)。2010年第六次人口普查发现，部分地区早婚率上升，安徽男女早婚率上升6.22和0.74个百分点(61)参见李媛《中国早婚现象有多严重？》，新京报社官方帐号，http：//baijiahao.baidu.com/s?id=1598167066149708205&wfr=spider&for=pc，2018-04-17。。造成早婚的直接原因包括当前学校教育缺乏吸引力，全面性教育缺失和网络影响，以及留守、流动、单亲等因素，其根源是父系制家庭利益、男孩偏好等导致出生性别比严重失衡。“控辍保学”措施虽有助于减少童婚早婚，但缺乏更全面的治理策略和具体措施。

性骚扰。我国《妇女权益保障法》(2005年修正)《国家人权行动计划(2016—2020年)》、国务院《女职工劳动保护特别规定》等，都规定禁止性骚扰；教育部有关文件多有提到严禁教师对学生“任何形式的猥亵、性骚扰行为”，但迄今为止，法律层面没有对性骚扰的定义。近年来公共场所和机构内部发生的性骚扰事件频频曝光，特别是2017年以来多份高校性骚扰调查均显示出性骚扰的普遍性和严重性(62)据广州性别教育中心2017年3月发布的《中国大学在校和毕业生遭遇性骚扰情况调查》，6592名高校大学生和毕业生中，69.3%的受访者表示遭受过不同形式的性骚扰(参见《中国大学在校和毕业生遭遇性骚扰情况调查》，搜狐网站，http：//www.sohu.com/a/218019731_102079)。广州性别教育中心2018年3月发布《中国女记者职场性骚扰状况调查报告》，1762名记者参与调查显示，超过83.7%的女记者遭受过程度不一、形式不同的性骚扰(《女记者性骚扰调查报告发布，超8成曾被性骚扰(附自述)》，传媒圈网站，http：//www.sohu.com/a/225084001_570245，2018-03-08)。。

四、关于国家治理性别暴力的建议

(一)定义歧视及相关概念

定义歧视概念。政府承诺“消除对妇女的歧视和偏见”，且妇女遭受家暴、性侵、性骚扰、拐卖，以及其他权益受损问题，都与歧视相关。2019年全国两会期间，全国人大代表、全国妇联副主席、书记处书记谭琳联名其他代表提交了关于修改《妇女权益保障法》的议案，建议将“歧视”妇女的定义写入总则，规定国家禁止对妇女实施一切形式的歧视等[5]。在歧视定义未出台前，政府官员或相关文书在谈反歧视时，应援引关于歧视的国际定义(63)《世界人权宣言》规定：“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。”(第2条)；国际劳工组织对歧视的定义：“基于种族、肤色、性别、宗教、政治见解、民族血统或社会出身等原因，具有取消或损害就业或职业机会均等或待遇平等作用的任何区别、排斥或优惠”。。

定义性别暴力概念。国家承诺消除“一切形式针对妇女的暴力”，但什么是“基于性别的暴力”？“一切形式”的暴力有哪些表现形式？都需要明确界定。《反家暴法》对家暴的界定没有包括性暴力和经济控制这两类国际共识的家暴形式，性骚扰也至今没有定义，都与缺乏“性别暴力”界定有关。概念不明确则目标人群不确定，而确定的目标人群“是任何原始数据产生的前提”。概念不明确还会影响司法实践对家暴、性骚扰、强奸等案件的认定、对犯罪嫌疑人的处罚和对受害者的保护等问题。

(二)评估国家承诺和法律实行情况

2020年，《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》《中国儿童发展纲要(2011—2020年)》《中国人权行动计划(2016—2020年)》《中国反对拐卖人口行动计划(2013—2020年)》都将到期。对这些发展纲要和行动计划，及现有相关法律实施情况进行评估，可促进国家承诺和立法目标的实现。社会组织对相关法律及实施状况的监测与调研，虽可为立法机构和相关责任部门提供参考，但政府机构组织的检查和评估有可能调动更多资源，有更多政府部门参与，有利于促进相关法律的完善和地方法治建设，促进司法解释及综合配套措施出台。此外，对反暴力培训、法律宣传等工作，也应有即时和长短期不同的评估，以求实效和改进。

(三)完善相关法律法规

完善现有法律法规。以《反家暴法》为例。将性暴力与经济控制两类家暴类型纳入家暴定义中；对适用“家庭成员以外共同生活的人”条款应明确列举，包括有监护、抚养、寄养关系、前配偶关系、同性及异性同居等关系者；针对《反家暴法》实施中存在的问题，应完善细化强制报告、撤销监护权、多机构联动机制，以及保护令、告诫制度、庇护制、受害人援助和加害人强制矫治等各项措施；各主要责任机构应出台相关实施细则和指导意见。

制定反性骚扰法，建立用人单位反性骚扰机制。性骚扰立法应包括总则(立法目标、性骚扰界定、适用范围、主管单位等)、防治与责任、申诉及调查和调解程序等。可借鉴深圳特区人大常委会制定的《深圳经济特区性别平等促进条例》(2012年通过、2019年修正)。该《条例》界定了性别平等、性别歧视、性骚扰概念，要求企业事业单位、社会团体以及其他组织建立防治性骚扰机制。鉴于高校性骚扰频发，教育部门应率先促进高校反性骚扰机制建设，包括(但不限于)：(1)开展包括师生、各级领导及职工的全员反性骚扰教育，提升所有人识别、防范和应对性骚扰的意识和能力；(2)在校规层面定义“性骚扰”；(3)建立学校联防机制，包括开通受理性骚扰举报投诉渠道(邮箱、信箱、电话等)、明确受理投诉部门及相关负责人、明确处理流程；(4)在保护当事人的前提下，公开调查，对证据确凿的性骚扰事件依法依规严肃处理；(5)对性骚扰受害者进行心理辅导或治疗，防止二次伤害，等等(64)参见《2018年初77所高校学生/毕业生联名发给校方的公开联署信，呼吁母校建立性骚扰防治机制》，https：//chinadigitaltimes.net/chinese/2019/08/%E7%B1%B3%E5%85%94%E5%BF%97%E7%BC，2019-12-14。。

(四)调整策略与方法，完善受害人救助服务机制

性别暴力治理与其他社会问题治理一样，有打击惩罚策略与赋权服务策略之分。目前我国治理性别暴力的法律条文虽兼顾两者，但条文抽象，落实到执行层面缺乏具体方案。以国际反人口贩运策略为例，惩罚策略重抑制贩运，主要由执法机构制定和实施限制性政策，以保护国家安全为目的；赋权策略重通过挖掘人口贩运根源和犯罪原因，保护人口贩运受害者及潜在受害者，整合社会力量，使用“以被害者为中心”的方法[4]。有效打击拐卖妇女儿童人贩，需要分析买方市场存在的基础、为妇女儿童提供平等教育和就业机会、制定落实保障妇女权益的法律法规、推动性别平等的村规民约等。治理童婚早婚也需加强赋权、服务、反歧视、反暴力等全面的政策措施，而非仅以贯彻义务教育为目标的“控辍保学”。

(五)加强对各类性别暴力的统计与研究

如前所述，缺乏相关统计数据，导致无视暴力侵害妇女行为及对这种行为宽容或正常化。消歧委员会对中国履约报告的结论性意见，要求“收集有关一切形式的暴力侵害妇女行为的数据系统”(65)2006年消除对妇女歧视委员会《消除对妇女歧视委员会的结论性意见：中国》第22条。“加强关于各种形式的暴力侵害妇女行为，特别是强奸的资料收集系统”(66)2014年消除对妇女歧视委员会《关于中国第七和第八次合并定期报告的结论性意见》第73条。。建议在国家统计局每年出版的《中国妇女儿童状况统计资料》，以及将于2020年开展的第四次中国妇女社会地位调查中，在已有关于性骚扰和家庭暴力数据和公安机关公布的强奸案立案数的基础上，增加各类性别暴力的发生率及报案、立案、审判结果等数据。

性别暴力治理的研究者和实务工作者，为弥补数据缺乏进行的相关调查，以及有些调查采用附以口述等深入访谈质性研究方法，都很有参考价值，应予以重视。