新时代群团干部队伍建设改革的创新路径探讨——以专挂兼相结合的妇联干部队伍建设改革为例

张永英

(中华全国妇女联合会 妇女研究所，北京 100730)

一、研究背景

在2015年7月召开的中央党的群团工作会议上，习近平发表了重要讲话，强调各级党委要坚持德才兼备、五湖四海，加强群团干部培养管理，选好配强群团领导班子，提高群团干部队伍整体素质[1]。同年印发的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，强调要“加强群团组织领导班子和干部队伍建设”，主要内容包括：工会、共青团、妇联负责人中基层一线代表人士的兼职比例应该适当增加，探索建立符合群团工作特点的群团组织领导班子和领导干部综合考评机制；注重从企业、农村、城乡社区等基层一线选拔优秀人才充实群团干部队伍，更多采用兼职、聘用等方式吸引优秀社会人才加入群团工作队伍，加强群团组织与党政部门之间的干部双向交流；支持群团组织根据自身工作特点按规定考录和遴选机关工作人员等[2]。中央的要求为群团干部队伍建设改革创新指明了方向，工青妇等群团组织积极落实中央要求，加强专职、挂职、兼职相结合的干部队伍建设，加强专职干部的培养选拔和群众工作能力，加大挂职、兼职干部的选配，壮大群团工作力量，增强群团工作队伍的广泛性、代表性。各地在推进群团改革过程中，探索形成了专挂兼相结合的干部队伍建设的有效路径，取得了一定成效，积累了一些好的经验做法。对群团干部队伍建设改革的创新实践进行梳理总结，分析改革中还存在的问题与挑战，对于进一步推进群团改革向纵深发展具有重要意义。

近年来，伴随着群团改革的进程，学术界对于群团干部队伍建设的研究也日趋关注，取得了一些研究成果。这些研究主要涉及群团干部队伍建设的顶层设计、专职干部队伍建设、挂兼职干部选配以及群团干部的能力建设等。有学者在对群团改革制度设计的探讨中关注到群团干部管理制度改革，认为改革将在一定程度上破除群团组织的行政化取向，群团干部结构从固化向更为合理的流动转变，群团组织的机关化倾向将会改变[3]。还有学者对群团干部管理改革的原则与内容进行探讨，认为要在干部管理的一般原则与群团干部的特性问题的统一中寻找群团干部改革的基本方向，既必须坚持党管干部原则、德才兼备的用人标准和有效管用、简便易行的选人用人机制，还必须坚持“强三性”“去四化”的原则[4]。在群团改革背景下对群团干部队伍建设的研究中，有关共青团干部队伍建设的研究得到了较大关注。有学者认为，共青团加强挂兼职干部队伍的配备，有助于打破原有以公务员身份与科层制方式进行安排与运作导致的体制性区隔，推动群团组织形态整体性重塑[5]。有研究者认为专职团干部兼职多、待遇不高、能力不足[6]，挂职、兼职干部还存在选拔管理制度不够规范、作用发挥不足、培训针对性不够等问题[7]。关于妇联干部队伍建设的研究较少，其主要集中于对妇联干部能力建设进行工作层面的探讨，尤其是对群团改革背景下的妇联干部队伍的研究比较欠缺。

本文在总结梳理相关文献资料的基础上，基于对上海、宁夏、福建、云南四省份实地调研座谈资料的分析，试图对2015年以来妇联干部队伍建设改革创新的实践进行初步总结，对当前妇联干部队伍建设中的重点难点问题进行初步分析，在此基础上提出进一步加强专挂兼相结合的妇联干部队伍建设的对策建议，并为群团干部队伍建设改革创新的推进提供参考。

二、专挂兼相结合的妇联干部队伍建设的创新路径

在改革推进过程中，全国和地方各级妇联积极探索专挂兼干部队伍建设的有效路径，积累了一些好的经验和做法，就这些创新经验进行总结梳理，对于下一步继续完善妇联干部队伍管理制度具有重要意义。

(一)完善妇联干部队伍建设的顶层设计

为了落实中央关于加强群团干部队伍建设的精神，实现中央对群团工作的“三性”要求，妇联干部队伍改革必须扩大干部队伍来源与形式、提高干部队伍素质。中共中央办公厅批准的《全国妇联改革方案》要求减少领导班子和机关各部门的专职领导干部数量，增加一定比例的挂职、兼职干部数量；要推进专职干部在妇联系统上下交流和与党政部门、企事业单位的双向交流；挂职干部主要从地方党政机关、地方妇联、在京中央单位选拔，全面参与机关日常工作；兼职干部注重从先进妇女典型、专家学者中选拔，主要在重要事项决策和重点工作推进中发挥优势和作用。同时方案还对干部的培养锻炼和改进工作作风提出了具体措施。为了更好地落实挂兼职干部的选拔和管理，全国妇联还出台了《全国妇联机关挂职干部选配和管理办法(试行)》《全国妇联机关兼职干部选配和管理办法(试行)》《全国妇联挂职兼职干部经费保障办法》等配套文件。

各地妇联的《改革方案》也把挂兼职干部的选配作为改革重点内容之一，并出台了一系列的配套文件。比如，上海市委组织部印发了《关于工青妇领导班子专挂兼配备管理实施办法(试行)》《关于工青妇机关和基层工作队伍管理实施办法(试行)》，规定工青妇机关工作队伍按照“2+1”(专职干部、选派的挂职干部和志愿者)方式建立，增强做好新形势下群众工作的能力，同时对于资格条件、选拔录用、管理考核、教育培训等内容也作了规定。全国和地方妇联的相关文件规定，为改革实践中推进专挂兼相结合的妇联干部队伍建设提供了具体指导。

(二)妇联专职干部选拔与管理的创新探索

专职干部是妇联干部队伍的主体和基础。作为参照公务员管理的人民团体，妇联专职干部的吸纳和管理规则受公务员法的规范。在群团改革的背景下，为了增强妇联组织的群众性，各级党委和妇联组织从专职干部选配、考核到工作作风转变等方面进行了制度和实践创新，取得了一定的效果。

一是公开遴选妇联专职干部。2015年12月，上海市委组织部、上海市公务员局联合印发了《关于工青妇机关公开遴选专职干部实施办法(试行)》，重点从基层人民团体、群团组织、企事业单位、社会组织等中选拔专职群团干部，要求一般需具有2年以上在基层人民团体、群团组织、企事业单位或社会组织等从事群众工作的经历；遴选程序是市公务员主管部门统一面向社会发布公开遴选工青妇机关专职干部的职位公告，报名以基层组织推荐为主，也可以个人自愿报名和组织推荐相结合的方式进行；专业测试可采取笔试、面试方式进行，测试内容结合群团机关工作的特点单独命题；采取岗位聘任方式考察其实际工作能力，聘任考察时间原则上不低于一年。这种公开遴选的方式与公务员招考相比，更能够体现群众工作的特点，是群团改革新形势下加强群团专职干部队伍建设的创新实践。

二是建立改进机关干部工作作风的制度。从全国妇联到地方妇联都建立了相关工作制度，以推进机关干部工作作风的改进，比如机关干部双月下基层工作周制度、直接联系妇女群众制度等。调研中也发现了各地妇联在这方面的创新做法。比如福建省建立了下基层蹲点制度，每年选派一到两名年轻干部，到县蹲点一到两个月，使年轻干部了解基层妇联工作，同时把基层妇联好的做法和基层妇女的所需所盼反映上来。福建省三明市要求每个市、县、乡三级专职妇联干部要经常性密切联系十个以上的基层组织。

三是建立体现群众性特点的专职干部考核机制。群众性是妇联工作的特点。群众性要求妇联工作需要群众参与，工作的效果也需要群众评议，确保群众真正受益。比如上海市不仅要求在项目或者工作的设计或开展中要有群众的参与，而且工作的成效和评价也要由群众发表意见。福建省福州市妇联在座谈中介绍，巾帼文明岗由各级妇联组织评选，服务对象的评选也占了一定的分值；在实施妇联机关干部进社区报到制度的过程中，把对干部的评议表发到社区，由社区群众对干部的工作情况进行评议。

(三)妇联挂兼职干部选配与管理的创新探索

关于挂兼职干部的来源、条件与选配程序，各地妇联都在探索适合本地实际情况和特点的做法，有些地方也有所创新和突破。

1.挂兼职干部的选配。关于挂兼职干部的来源，按照改革的方向，从方便干部管理的角度，挂职干部更倾向于从体制内的公务员队伍中选拔，而兼职干部则没有这一限制。从调研的4省区市的实际操作来看，大部分都是按照这一原则来选配的。例如宁夏回族自治区妇联1名挂职副主席为自治区司法厅处级干部，3名兼职副主席中两位为女企业家，一位为基层社区党支部书记兼妇联主席；自治区妇联工作部门的挂职干部也均来自体制内。福建省和云南省的情况也大致如此。不过，上海市作为群团改革的试点省份，在挂兼职干部的来源方面有所突破。上海市妇联挂职副主席为一位律师事务所的律师，这是一位来自新社会阶层的优秀女性；工作部门的11名挂职干部有5人来自制体制内的机关事业单位，6人来自体制外，分别为三位律师、两位互联网行业的民营企业主、一位建筑师。从体制外选配挂职干部的好处，一是可以筛选出更符合妇联工作要求的人选，比如法律专业人才、互联网技术人才等；二是可以拓宽妇联工作的思路和理念，来自体制外的年轻挂职干部更少行政化、机关化作风，思路更为创新开阔，对于新社会阶层人士更为了解；三是可以为妇联带来更多资源，律师、互联网企业主等本身具有较强的专业技术知识，可以提高妇联工作的专业性，另外他们还拥有更多相关领域的人脉、项目等资源，可以为更好地开展妇联工作创造条件。

关于挂兼职干部的条件。从各地的工作实践来看，挂兼职干部的选配都遵循中央对群团改革强“三性”的目标要求，即挂兼职人选的政治立场是第一位的，另外还要符合先进性和群众性的要求，具体体现在：一方面要拥有足够的知识或者经济资源，这有助于增强妇联工作的先进性，比如许多地方妇联挂兼职副主席的人选都是律师或者来自司法战线的干部，这对在全面依法治国的形势下，提升妇联工作的法治化水平具有重要意义，还有许多挂兼职干部来自经济领域，以优秀女企业家居多，这对于妇联开展促进女性创新创业工作，动员妇女群众围绕大局在国家建设中建功立业具有积极意义；另一方面要求有基层群众工作经验，从这一点出发，许多地方妇联选择基层党政机关或者群团组织的干部作为挂兼职干部人选，目的就是发挥她们熟悉群众工作的优势。

关于挂兼职干部的选配途径。综合各地调研情况，挂兼职干部的选配途径主要有以下三种：一是与组织部门合作，将挂兼职干部的选配纳入组织部门的干部挂职交流程序。尤其是选配体制内的挂兼职干部时，这一途径被各地普遍采用，这种途径也方便对挂兼职干部的管理、考核晋升等工作的开展。二是通过私人途径寻找合适人选，后续工作再按照挂兼职干部选配程序进行。妇联领导和工作部门在长期的工作中接触了比较多的各行各业的优秀女性，她们可以从工作需要出发，从这些人脉关系中寻找合适人选。三是通过公开招聘的途径选拔体制外挂职干部。上海市妇联机关挂职干部的选配就选择了这一途径：面向全市公开招募，网上报名，然后经过笔试、面试，最终招聘了3名挂职干部。

2．挂兼职干部的管理。关于挂兼职干部的待遇保障。从全国妇联到地方妇联，都对挂兼职干部的待遇出台了配套的规定。比如上海市人力资源和社会保障局、市财政局联合出台了《关于群团组织挂职、兼职干部及志愿者津贴补贴试行意见》，要求群团组织挂职干部试行挂职津贴，津贴水平按群团组织同岗位人员收入水平的5～10%确定，来自机关、事业单位、国有企业的低职级高挂的挂职干部(含收入水平低于群团干部收入水平)，参照群团组织同岗位人员的收入水平，相应补差，来自“两新”组织等非公有制经济单位的挂职干部，由群团组织按同岗位人员的收入水平以购买服务的方式向派出单位支付劳务费；兼职干部试行兼职津贴，津贴水平参照群团组织同类岗位干部的交通等补贴的标准确定。

关于挂兼职干部的考核培训。各地关于挂兼职干部的管理办法普遍规定，挂职干部以挂职单位管理为主，兼职干部以派出单位管理为主。因为挂职干部从事妇联日常工作，所以与妇联机关工作人员同管理同要求同考核。上海市妇联年终考核时，专门对挂职干部评优评先，体现对挂职干部工作的认可与肯定，并将考核结果向原单位反馈。同时针对挂职干部不熟悉妇联组织和妇联工作的相关知识和缺少经验等问题，对其进行专门培训，还建立带教老师制度，为挂职干部配备具有丰富工作经验的妇联专职干部作为带教老师，使他们尽快熟悉和适应妇联工作，提升工作能力。

关于挂兼职干部的激励。为激励挂兼职干部更好地工作，一些地方妇联也探索出一些好的做法。例如，调研中，宁夏中卫妇联采用了两个做法：一是积极推进挂职、兼职副主席进入市县的人大、政协班子，提高她们的政治待遇，增强个人的参政、议政的意识；二是在各类评选表彰中注重给挂兼职干部机会，来激发她们的荣誉感和工作热情。

三、妇联干部队伍建设改革中的重点难点问题

专挂兼相结合的妇联干部队伍建设，作为妇联改革的重要举措之一，依然处于探索阶段。在妇联改革实践中，在专职、挂职和兼职干部队伍建设改革的制度设计、具体实施及改革效果等方面，各地也都面临着一些问题和困惑。这些问题主要包括如下几个方面。

(一)专职干部队伍建设方面的问题

妇联专职干部的人员编制有限、交流晋升机会不足，基层干部兼职多、待遇保障不足等是一直存在的问题。在妇联改革的背景下，妇联组织形态重构和强基层的要求，使得这些问题更进一步凸显出来。调查中普遍反映的问题包括如下几个。

一是基层专职妇联干部兼职过多。镇街和村居妇联主席基本上都是兼职，据有的乡镇妇联主席反映，除了负责妇联工作之外，其还兼了党政办、工会以及包村等工作，多的兼职达到5个以上，而在这些兼职中，从事妇联工作所用的时间精力基本上都排在最后。由于这种情况的普遍存在，许多基层妇联干部很难深入思考和推进基层妇联工作的创新。

二是妇联专职干部的晋升交流机会不足。调研中了解到，各级妇联领导班子层面的晋升和流动机会大于中层以下人员，许多妇联主席或副主席有多岗位锻炼的经历，在妇联主席岗位上任职一段时间之后，就会获得晋升或流动到其他部门的机会。而一直在妇联工作的普通工作人员或者成长起来的中层领导干部，则难以获得进一步晋升或者交流的机会。此次妇联改革中提出推进妇联干部与党政部门、企事业单位的双向交流，希望在实践中能够看到具体的措施和成效。

三是妇联专职干部的能力建设亟待加强。群团改革的新形势对妇联干部提出了新的更高的要求，如要求专职妇联干部要进一步增强做好群众工作的能力、互联网+时代下的工作能力、培育引领女性社会组织的能力等。调研中发现，妇联机关工作人员由于长期受机关化、行政化的工作模式影响，做好群众工作的能力还有欠缺；虽然许多妇联干部都参加过有关互联网+时代如何做好妇联工作的培训，但是在具体工作的开展中还没有具备互联网工作思维，尤其是一些基层妇联干部，这方面的工作能力还有不足；在社会组织发展比较滞后的一些地区，妇联干部对于女性社区组织培育与管理、政府购买服务项目的设计督导与评估等，还不甚了解。这些都制约了妇联改革进一步向纵深推进。

(二)挂职干部队伍建设方面的问题

从实地调研的情况看，各地工作进度存在不平衡现象，座谈中有些妇联也反映，与兼职干部选配相比，挂职干部选配更加困难。挂职干部队伍建设存在的问题包括如下几个方面。

一是挂职干部的选人视野存在局限。除上海外，调研的其他三个省份的挂职干部均来自体制内，云南省妇联目前的挂职干部全部为区县级妇联主席；还有的省份妇联工作部门挂职干部没有到位。这与挂职干部人选确定比较困难、程序比较繁琐有关。因为与兼职相比，挂职干部必须离开原单位在妇联全职工作一段时间，挂职干部选择时顾虑的问题较多。

二是挂职干部没有充分发挥应有的作用。妇联从基层选配挂职干部的初衷是发挥基层干部熟悉群众工作的优势。不过从调研来看，基层挂职干部在省妇联的工作中更多从事文字处理工作，这不仅不能改变妇联机关的机关化、行政化作风，反而会被同化。

三是体制外挂职干部面临的问题与困惑。上海市妇联创新探索体制外挂职干部选配，取得了一定效果，但调研中也发现了一些问题，比如一些民营企业主很难兼顾妇联工作与自身的企业经营，有些人只能利用下班后、周末时间处理企业事务，或者请假处理，在一些律师、建筑师等中存在挂职期间中断本职工作对自身的职业发展存在不利影响的问题。另外，因为没有被纳入公务员管理系统，他们的待遇和考核如何解决，他们挂职期满之后的出路等等，都是实际工作中存在问题和困惑。

(三)兼职干部队伍建设方面的主要问题

兼职队伍的选配工作进展比较顺利，调研中各地妇联基本上都完成了妇联领导班子兼职副主席的配备工作。其当前面临的主要问题是兼职干部的作用发挥还有不足。调研中有妇联兼职副主席反映，感觉自己就是挂了个名，没有实际发挥作用。造成这种情况的原因，一方面是这些兼职干部均为各行各业的女性精英，本职工作比较繁忙，很难有时间和精力参与妇联工作，调研中有妇联主席表示，虽然实行了主席轮值制度，但兼职副主席没有时间组织活动，最终还是由专职妇联干部自己组织。另一方面，妇联发挥兼职干部作用的制度还不够完善。许多兼职干部有责任有热情，但是不熟悉妇联工作，不知道如何发挥作用。

四、对专挂兼相结合的妇联干部队伍建设的思考与建议

为进一步深化妇联改革中实现强“三性”的目标，结合对专挂兼相结合的妇联干部队伍建设中存在的主要问题的分析，本文提出如下思考与建议。

一是进一步完善专职干部队伍的管理。建议更多采用公开遴选等办法，从更大范围选拔专职干部；探索更加符合群团工作特点的妇联专职干部考核机制，增强妇联干部注重群众工作的导向；为妇联专职干部提供更多晋升交流机会，落实妇联干部与党政机关、企事业单位双向交流的改革措施。

二是进一步加强挂兼职干部队伍建设。建议进一步拓宽挂兼职干部的选人用人视野，更多从体制外选配挂兼职干部，更多从妇联工作需求出发选配挂兼职干部，以利于提高妇联工作的政治性先进性群众性；进一步完善挂兼职干部管理制度，为挂兼职干部尤其是体制外的挂职干部的待遇条件提供制度保障，完善挂兼职干部发挥作用的工作制度和激励机制，建立曾在妇联担任挂兼职干部的网络，使这些人力资源能够在推动妇联工作中持续发挥作用。

三是进一步提升专挂兼妇联干部的能力。建议针对专挂兼妇联干部的问题和需求，进行分类分层培训，针对专职干部，重点提升他们在群团改革的新形势下做好妇联工作的能力，针对挂兼职干部，重点增加他们对妇联职能、妇联工作的了解程度，使他们明确履职的内容、方式等，提升他们利用自身优势更好地发挥作用的能力。