县级公共文化服务体系建设研究——以贵州省X 县为例

左 罗，汤松雪

（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025）

经济社会的发展离不开基层基础设施的建设，公共文化服务体系建设亦是如此，以基层作为最基本的单元来进行。县级政府是一个很独特的“基层单位”，因为它既连接了农村又连接了城市，可以说是统筹着城乡的发展，其作用和地位也是不容小觑的。公共文化服务体系建设是否真实地增强了人们的文化素养，文化资源是否得到了最有效的利用，相关措施是否起到了实质性的作用，这都与县级政府有关。因此，县级公共文化服务体系建设研究在理论层面和现实层面都具有重大意义。

一、国内外研究综述

（一）国外研究综述

国外的研究主要是通过研究其文化政策以此涉及到公共文化服务体系。西方公共文化的发展阶段主要可以分为三个主要阶段。首先是经历了一个“自由放任阶段”，时间是19 世纪初到第二次世界大战前；其次是“现代管理体系阶段”，时间是20 世纪50—80 年代中期，在这个时期，西方各国纷纷设立了公共文化管理机构来从事有关公共文化建设的工作，并且在当时所设立的政策制度也一直延续至今；最后是20 世纪80 年代末至今，这可以称之为“公共文化很多服务的一个转型阶段”，在这个阶段，政府实现了各种转型，将提供公共物品，获取公众满意度作为主要目标，以提供公共文化服务作为其主要的职责，同时也将公共文化服务建设提到了更高的高度。通过这一系列的转型，西方国家政府在不同方面都积极地进行了文化体制改革，并在保证国家对文化有效管理的前提下引入了竞争机制，这些举措大力提升了文化创新力。

西方各国在公共文化服务方面的投入和相关政策法规的支持具有一定的借鉴意义，可以看出，公共文化服务的研究是一个跨越多个学科的研究，并且在实际情况下要想提供较为完善的公共服务，需要社会上各个组织的配合和合作，政府可以提供资金帮助和政策支持，公共文化组织也需要能够自发创新，成为提供公共文化服务的主要力量来源，在公共文化制度设计的过程中应该充分考虑公民权利以及公民文化需求，在进行公共文化服务建设过程中还需要引进现代的企业管理方法，从各个不同的方面积极支持文化事业的发展。

（二）国内研究综述

以“公共文化服务”作为关键词在中国知网上进行搜索，通过计量可视化分析可以看出，有关公共文化服务研究的热潮起点是在2004 年，并在2017年达到顶峰，2017 年的发文量是2 353 篇，这可能与2017 年实施了《公共文化服务保障法》有关，研究总体呈现出一个上升趋势。在研究主题方面，排名前四的主题分别是公共文化服务、公共文化服务体系、公共文化服务体系建设、公共图书馆，有关这四个主题的文献数达到了12 376 篇，占比超过了60%。由此也可以看出在近十年有关公共文化服务的研究中，公共文化服务体系建设研究是研究的热点，也是本文要进行研究的重点。

在各个学者的研究中，有关公共文化服务体系内涵的研究是集中度比较高的，不同的学者从不同的学科视角、不同的角度出发给出了不同的内涵解读。颜玉凡和叶南客（2016）[1]通过文化治理这个研究视角，基于政府的一种行动逻辑来进行分析，最终认为公共文化服务是一项制度实践，这个实践存在于各种文化治理情境中，且由政府来进行推动，目的是为了服务于群众的文化生活。用一句简单的话进行概括“公共文化服务体系是有关社会公共文化产品与服务的整体性安排”[2]。无论是从经济学的视角还是从管理学的视角，关于公共文化服务体系内涵的界定每一位学者都具有独特的见解。可以看出，公共文化服务体系是一个包含着众多内容的庞然大物，其主体扩展至政府、文化事业单位、企业、非营利组织等。

关于农村公共服务体系的研究也是公共文化服务体系研究中较为热门的研究主题。有学者通过实践调查研究来探讨农村公共文化服务建设问题，王家新等（2007）[3]对70 个县市进行了实证调查后，认为当前农村文化发展滞后的主要原因是投入不足、体制不顺、技术环境变化、社会结构转型等，然后基于农村人员的文化真实需求提出了实质性建议。胡税根和李倩（2015）[4]通过对公共文化政策的梳理和解读，肯定了我国公共文化服务政策的发展为我国公共文化服务提供了切实的法律和制度保障，但我国公共文化服务政策也还存在着政策制定中群众参与不足、政策执行缺乏有效的监督和检查、基本公共文化服务均等化水平较低以及政策绩效缺乏评估等问题。刘玉堂和李少多（2019）[5]从新乡贤这一特殊的群体出发，探讨其对于农村公共文化服务体系建设的功能，希望能够充分运用这一特殊群体来推进农村公共文化服务体系建设。

公共文化服务体系研究中大部分学者的研究都基于一种“问题-原因-对策”模式，首先是提出问题，然后分析原因，最后提出相应的对策建议。吴江等（2019）[6]以四个省份八个贫困县（区）为研究对象，对它们的公共服务均等化效能进行评价，提出了应不断创新工作机制，积极探索现实路径等建议。刘艳（2019）[7]通过对国内外图书馆众筹研究现状进行梳理，以公共管理学为理论基础，对图书馆众筹进行深入分析，对图书馆众筹未来的发展路径提出了四条建议：构建图书馆众筹的垂直平台、负面清单模式降低准入门槛、责任清单模式理顺各方职责、权利清单模式规定各方权益。不同的学者利用不同的学科视角进行了不同层次和角度的分析，都是希望能够促进公共文化服务体系建设能够朝着一个更好的方向发展。

综合来看，国内学者的研究其实比较集中于问题与对策类型的研究形式，通过理论探讨或者是实践调查来对某一地区的公共文化服务体系建设现状进行分析，探讨其不足，然后再从自己擅长的学科领域提出相应的见解，这是一个跨越了多个学科的研究，其中主要集中于公共管理学和图书馆的视角，可见，对于公共文化服务体系建设来说，公共图书馆的地位是显而易见的，并且也需要公共管理学的相关理论来支撑研究，综合多个学科视角，通过对研究对象进行深入调查分析，就可以在理论和实践的共同作用下实现对现有研究的有力补充。

二、相关概念界定和理论基础

（一）相关概念界定

1.公共文化产品。公共文化产品主要包括纯公益性文化产品和准公益性文化产品，其中纯公益性文化产品是指直接关系到国家文化主权、文化信息安全和社会稳定、直接关系到民族和民族文化创新和传承的文化产品。准公益性文化产品是指与国家文化主权和文化信息安全不直接相关的文化产品，这种文化产品在消费上与私人产品竞争，很难在技术手段上实现独家消费服务和收费，因此政府和市场都应该向公众提供这种文化产品。

2.公共文化服务。社会公共文化服务一般包括两方面的内容：一是指公共文化服务的基础设施建设，比较常规的做法就是利用一些社会上常见的公共服务设施，通过各种宣传活动以及各种方式来鼓励社会群众参与到其中；二是充分挖掘公共文化服务的精神内涵。公共文化服务是指保障公民基本文化权利实现的公共文化产品和服务体系的总称，主要包括文化服务政策、人才和资金等保障机制、文化设施和文化活动等服务内容。目前，中国的公共文化服务主要是通过以文化中心、博物馆、图书馆、美术馆等公益性文化机构为载体提供的[8]。区、县级的公共文化服务主要是指以图书、电影、展览、培训等文化活动为载体，以完善的公共文化设施为保障，以此来丰富在区、县级行政区域内的居民公共文化生活的非营利性文化活动和服务的总称。区县既包括城镇又包括乡村，成为了政府或其他社会组织人民服务的基点，这使得区县公共文化服务因覆盖面广而具有一定的基础性和综合性。特别是由于各区县都具有不同的历史背景，各区县公共文化服务的治理方式和路径也各不相同。

3.公共文化服务体系。公共文化服务体系是指由政府组建的各类非营利性文化机构、公共文化设施和服务的总和，以公共文化单位为骨干，社会力量参与组建，保障公民参与文化生活，分享文化发展成果，满足人民基本文化权益。其中，文化机构主要指各级文化中心、图书馆、博物馆、体育馆、美术馆、公园、乡（街）综合文化站等。

（二）相关理论

1.公共服务供给理论。政府供给理论认为，在多种因素的影响下，公共产品信息不公开、不对称，导致无法依靠市场有效解决供给问题。因此，我们必须依靠政府部门为老百姓提供更多的公共服务。这是政府部门的责任。所谓的公共产品，即无论社会上谁消费这种产品，一个人都不会因为另一个人的消费而减少对该产品的消费产品，因此，公共产品的供应最好由政府部门承担。多中心供给理论认为，不可能社会中的每个人所获得的公共服务都由一个公共产业提供服务，而是由许多不同的公共产业提供各种形式的服务[9]。

2.基本公共服务均等化理论。一般认为，公共服务均等化源于福利经济学。例如，公民收入均等化理论、补偿理论、帕累托最优定理等都是福利经济学理论的范畴，这些理论为公共服务均等化理论奠定了坚实的理论基础。目前，在公共服务供给方面，不同的学者对公共服务均等化理论有不同的看法。主要有两种不同的理论。一是机会均等理论，即获得一定利益的平均机会，与所处的环境密切相关。制度不同，社会环境也不同，而个人获得的机会也会有很大差异。因此，为了实现机会均等，政府部门应该加强制度设计，从而为底层人民创造更多的发展机会，不应因出身或种族等原因进行歧视。社会中的所有资源应该对每个人开放。与此同时，应采取适当的补偿或补救措施，以确保由某些偶然因素造成的不公平和不公正现象能够在最大程度上被消除，能够让每个人公平公正地享受公共服务。因为每个人的出身都是无法控制的，所以为了让每个人都能享受社会公平和正义，学者们提出了资源平等理论。所谓资源平等，是指在分配社会资源时，社会中的弱势群体由于在社会中处于弱势地位，应该得到更加优惠的待遇，因此他们应该享有更多的公共资源，从而确保社会公平正义，使每个人都能公平公正地拥有社会资源。并且在划分公共资源时，应随时根据实际情况调整标准，为了体现资源的分配平等，还需向每个人提供同样标准和内容的公共服务[10]。

三、贵州省X 县公共文化服务体系建设现状分析

贵州省X 县地处黔中腹地，全县总面积约为1 100 平方公里，辖9 镇1 乡1 社区，177 个村（居），总人口约27 万，有苗、布依、彝族等19 个少数民族。其交通区位优越，森林覆盖率55.8%，旅游资源丰富，拥有“红色·温泉·森林·乡村”四张名片，被列入首批全国30 条红色旅游精品线和100 个红色旅游经典景区名录。随着X 县的人口以及经济的增长，以及物质文化生活的极大丰富，人们对于公共文化服务的需求也在日益增长。

（一）公共文化服务设施建设

X 县人民政府为保障人民群众基本文化权益，丰富基层人民群众精神文化生活，让人民群众共享文化改革发展成果。先后出台了《X 县基层综合性文化服务中心试点建设方案》《2019 年贵州省基层文化和旅游公共服务队伍培训工作计划》等相关配套文件。将公共文化服务设施建设及服务效能提升工作的每一项都进行了详细划分，并且将各个责任单位都进行了分配，让每一个负责单位做好自己部门的本职工作。

通过阅读相关文件以及对一些文件中涉及的公共设施进行了实地考察走访，发现除了设施周围的居民了解这些信息外，其他相隔得有些偏远的小区就对这些设施全然不知，并没有实现全覆盖，X县地理条件比较特殊，县城的中心地段和居民居住区之间的道路是一条很陡的坡道，一般住较远的居民想去这些设施所在地都必须依赖于车辆，因此，并没有太多的居民使用，他们仍旧选择小区空地上进行一些娱乐活动。尽管这些相关文件以及组建相关工作小组都是为了激发文化创造活力，强化资源整合、创新管理机制、提升服务效能，因地制宜推进基层综合性文化服务中心建设，但是要想在真正意义上做到服务群众，还需要更为实际地将各种因素考虑进来，要把服务群众与教育引导群众相结合，把满足需求与提高质量相结合，推进基本公共文化服务的规范化和均等化，不能把基础的设施，例如文化中心、体育馆、公共图书馆等公共文化设施全部集中于县城中心地带，还是应当在周边领域也建立相应的设施，在人流量大的小区内可以设立小型文化馆和公共图书馆，甚至是自助型图书馆。只有全面加强和提升基层公共文化服务，才能为全县全面建设小康社会提供精神动力和文化支撑。

（二）公共文化服务数字化

近年来，X 县以多彩贵州广电云“户户用”项目建设为载体，以应急广播“村村响”工程为抓手，以数字移动图书馆“人人享”为目标，不断推进公共文化服务数字化建设。积极通过新闻媒体、广告海报、上门宣传等形式，让群众了解项目背景，促进进度。以广电网络数字传输系统为基础，全力搭建“云上X.美丽乡村”云平台，全面打造“村村通”数据光网、“村村办”自助服务终端等项目，有效推进公共文化服务数字化建设。如今是一个数字阅读时代，因此为适应数字阅读发展，图书馆利用大数据发展契机，积极打造移动图书馆，并于2016 年正式上线运营。为提高移动图书馆的使用率，县图书馆以送图书进军营、进企业、进学校、进机关、进乡镇的模式，宣传推广移动图书馆移动端APP 和PC 端安装使用。

通过对各个分图书馆的走访体验来看，虽然各方面的设施都是齐全的，但是使用率并不高。首先是地理位置的选择过于偏僻，按照各个指示牌来进行寻找也很难找到。其次，图书馆的藏书虽说种类繁多，但是多半都是一些老旧陈书，且因为没有及时进行保养清洁而显得更为陈旧，让人没有去阅读的欲望。图书馆是一种公共资源，对于这种公共文化资源应当让更多的群众参与到其中来，可以在一定程度上让居民来实行自我管理，自发地形成小团体来进行自发的学习。居民要想通过阅读来提升自己的文化素养，政府除了提供基本设施外，还应当加大宣传力度，或者举办各种读书交流活动，利用各种方式来让居民参与，同时满足他们心中的文化需求。

（三）公共文化服务免费化

首先是文化馆、图书馆、历史纪念馆的免费开放。文化馆免费开设了舞蹈、声乐、油画、农民画、棋艺等艺术培训班，组织专业技术人员定期到各乡镇、社区为业余文艺团队进行文艺指导培训，共计培训人次达1 500 余人。社区文化活动室成立以来所设立的报刊阅览室、电子阅览室、文体活动室、室外各类活动场地全部免费开放，还会定期不定期免费开办科技文化类、公益性讲座和展览、图书借阅等活动。

公共文化资源对居民实行免费开放是十分有必要的，一个红色旅游资源十分丰富的地方，实行红色旅游基地以及各种历史纪念馆的免费开放，能够在最大程度上吸引各个地方的群众汇集到此来进行学习。但是，根据笔者的实际问访结果来看，居民对于免费开放的三馆并没有很大的吸引力，也可能与笔者咨询的人员不足以覆盖全县的原因有关，例如文化馆每个暑期进行的免费培训班的通知都是在X 县人民政府网站上进行公开，这样就导致很多居民并不知道此类信息。依据资源均等理论，还应当加大宣传力度，并尽量将资源倾斜到那些需要的群体，而不是容易获取信息的群体。各类历史纪念馆虽然也免费开放，但是进去参观学习只能通过看历史建筑和旁边的文字介绍这种方式，考虑到成本问题，其实可以增加一些语音播放，让那些无法识字的人群也能够享受到文化的熏陶，这也符合均等化的理念。

四、小结

通过此次分析可以看出，X 县公共文化服务体系建设较为完善，各类设施齐全，各个工作小组相互合作取得了一定的成果。但是从实际情况来看，还存在着宣传力度不够、设施选址不恰当、群众参与度不足、群众积极性不高等问题。特别是各类设施，例如图书馆、文化中心、文化广场等公共场所的使用率不高，群众基本上没有参与的积极性，所以，除了加强建设以外，还应当调动起群众的积极性，只有群众心中想参与了，才会提高其利用价值。