郑州市城中村农民就地转移就业问题探讨

冯 丽 王英姿/文

就业问题，既是社会问题，又是经济问题，也是政治问题。随着郑州市全域城市化的快速推进，大量农民与世代生存的土地脱离，如果农民群体转移这种力量能转化为积极因素，将会产生巨大的推动力；反之，则会对经济社会发展产生巨大的阻力。如何解决这部分农民转移就业事关全域城市化建设大局，事关社会稳定、经济发展。2019年，郑州市新型城镇化建设迈入新时期。在郑州市新型城镇化暨百城建设提质、文明城市创建工作会议上，市委、市政府号召全市上下要坚持以国家中心城市建设为统揽，走好郑州以人为核心的新型城镇化路子，为国家中心城市建设奠定基础，让人民群众有更多的获得感、幸福感、自豪感。郑州的新型城镇化建设“新”在涵盖农村，从农村着手推进城镇化。郑州推进的新型城镇化，更加注重以人为本，按照产城融合和产业支撑的理念实现农民就地就业、安居乐业，是既不离土也不离乡的城镇化。中原区的城中村改造、合村并城建设的工作范围包括中心城区、中原新区、常西湖新区的所有行政村，共46个。以城中村改造和合村并城为载体的全域城市化，突出体现了中原区对于农民就地就近转移就业的道路选择，也是根据中原区实际情况做出的选择。

一、中原区农民就业和收入现状

2018年底，中原区乡村总人口7.4万人，占全区常住人口的9.4%。乡村从业人员3.1万人，占法人单位从业人员总数的10%左右。中原区坚持建设管理并重，区域综合承载力不断增强。完成拆迁清零182.8万平方米，清运垃圾、土方525.6万立方米，拆迁清零、垃圾清运基本完成，为各类项目建设扫除了障碍。安置房建设顺利推进。丁庄等15个项目、29个安置地块开工建设，开工面积480.9万平方米；周新庄等6个项目22240人实现回迁；桐树王等6个项目11059套安置房完成网签。基础设施加快建设。

（一）大量农民虽然没有实现身份转变，但是已经实现就业从农业向二产、三产转移

十余年来，中原区农民呈现出从农业向二、三产业加速转移的趋势。2018年，全区乡村总人口为7.4万人，占全区常住人口的比重为9.4%，比2012年下降1.7个百分点；乡村从业人员占法人单位从业人员总数的10%左右，比2012年下降2个百分点。第二、第三产业从业人员大幅攀升，城乡就业从一产向二产、三产转移趋势明显。

（二）工资性收入和家庭非一产经营收入成为农民收入的主体和主要增长点

2018年全区农村人均可支配收入23050元，比2012年增长62.8%，年均增长8.5%。其中，工资性收入15837元，是2012年的3.3倍，年均增长22.1%，总量占全区农民人均可支配收入的68.7%，比2008年增加35个百分点。家庭经营收入中非农经营收入占99.98%，比2012年增加3.48个百分点，第三产业经营收入成为农民家庭经营收入的主体。

（三）中原区农民转移就业区域仍然以郑州市为主，呈现出离土不离乡的就业转移趋势

2018年，全区农民工资性收入中，99.4%为在本乡区域内劳动所得收入，体现了中原区农民就地就业的良好发展态势。在郑州市乡村人口中，居住地和户籍地均在本乡镇街道的占五分之四左右，收入、居住地和户籍地较为统一，长期外出人口少，这反映了农民转移就业的基本格局是以市内为主。

二、中原区在农民就地转移就业中的优势和问题

（一）农民就地转移就业优势突出

1.中原区是郑州的中心城区，吸纳就业能力强。2018年郑州市总人口1013.6万人，生产总值10143.3亿元（初步核算），社会消费品零售总额4268.1亿元，地方公共财政预算收入1152亿元，农村居民人均可支配收入21652元，稳居中国城市前二十强。雄厚的经济实力，对郑州农民就地就近转移就业有较大的吸引力，也为转移就业人群提供较多的就业岗位。

2.中原区已经初步构建了以全域城市化为主线，决战老城区改造提升、常西湖新区开发、中原新区建设“三大战场”的空间布局，坚持规划引领、资源节约、要素集聚、空间拓展原则，倾力打造郑州西部重要的工业基地、行政文化服务和商贸物流中心的产业规划，并制定了三年行动方案。这些项目都已经或即将成为农民就近就业和自主创业的载体、沿海发达地区和城市产业转移的载体、城市生产要素向农村流动的载体。

（二）农民就地转移就业问题仍然存在

1.城中村改造、合村并城建设资金仍然缺乏。农村的投融资机制比较单一，项目建设主要靠政府投入，缺乏后劲和活力。建设新社区需要在拆迁安置、基础设施、新居建设、旧地复耕等方面花费大量资金。虽然郑州市明确提出每年要设立专项资金用于推进各地四类社区建设，但该专项资金在很大程度上只能起到激励和引导的作用，无法有效解决建设资金的短缺问题。在政府力量不足的情况下，需要金融机构、群众和社会力量多方参与。

2.转移就业人群就业困难短期内不可避免。主要有两方面的原因：一是农民文化素质偏低。长期存在的城乡二元体制使农民文化素质普遍偏低、知识水平不高、职业技能缺乏。二是转移就业人员较为密集。按照中原区的部署，46个行政村要在近三年的时间内建成，3万多劳动力要实现就地就近转移就业，这样密集的就业大转移需要较长时间来吸收和安置，不能一蹴而就。

三、解决郑州市辖区农民就地转移就业问题的对策

通过对中原区农民就地转移就业中的优势和存在问题的调研和分析，目前郑州市辖区已经实现转移就业的农民，需要从以下方面加强和巩固。一是要解决“留得住”的问题。解决问题的目标是：保持就业的稳定性、长期性和在非农产业的流动性，尽量不出现“倒流”。二是对就地就近转移就业的农民，需要解决农村产业向哪里集中、农民继续转移就业向哪里聚集的问题。除了引导转移就业农户进入城镇以外，对于近期内不具备进入城镇条件的农民，应当为他们创造就地就近实现稳定转移就业的条件。三是对即将进入就业年龄的农家子弟，需要解决教育问题。结合教育改革和城乡建设，改善义务教育的办学条件，逐步提高郊区城乡义务教育的水平，尽量让农家子弟进入高等教育阶段。四是对目前留在农村从事农业的农民，需要改善就地就近就业的支持政策和设施条件。

在下阶段的工作中，要着力做好以下五方面工作：

（一）优化城乡公共服务，稳定农民非农业就业

当前全市辖区已经基本实现了农村青年在非农产业的就业安置。新时期要从这个现实基础出发，把农民转移就业的主攻方向放在让“农民”变为“非农民”。这个转型不一定是户籍形式上的变更，而应当是在社会公共服务上使其享受到城市待遇。一是加快解决为转移就业农民提供社会服务的制度问题。二是淡化传统上确定农民和城镇居民的户籍划分方式，逐步走向按照所从事职业来确定其身份的制度。三是在上述过程中坚定不移地加快推进与现代化相适应的高水平城乡公共服务一体化。四是以制度创新为抓手从根本上解决农民向政府、向集体要就业的状态。

（二）引导农村产业结构优化升级，增加农民就地转移就业的机会

引导农业结构在稳定中继续优化。保护农业是后工业化时期政策的重要趋向，农业是农民充分就业的重要产业，具有重要的就业贡献，保护农业是维护农民充分就业的重要路径之一。在城市地区加强都市型农业至少需要“三管齐下”：一是更严格地加强农地的法治保护；二是更高效地提升农地的经济收益，在提升都市型农业综合生产能力的同时，提升其维护生态和社会服务等方面的能力；三是更集约地利用农村集体建设用地，解决农村非农产业发展及就业问题，促成新产业的形成，创造新的增收机会，让农民在积极参与中获得劳务收入。

（三）提升教育质量，促进未来人口的就业结构优化

提高郊区义务教育质量，加强职业教育，把农村年轻一代送进白领和技术蓝领就业阶层。更大力度促进农民创业，更好发挥创业带动就业的倍增效应。解决近期教育问题，主要是对原有农民转移就业的技能培训。从长远谋划，打通三条通道：一是打通郊区农民子女义务教育通道，以优良的义务教育向高等教育输送人才，使其经过高等教育进入适应城市经济需要的白领就业阶层；二是打通职业教育通道，对那些不能进入高校的农民子女，经过有效的职业教育，使之成为有一技术之长的蓝领阶层，进入技术工作者的行列；三是打通人才回乡村通道，培养适应发达都市地区城郊和农业工作的接班人，从人才队伍建设上保持郊区和农业的可持续发展。

（四）以不动产租赁经济促非正式就业

农村租赁经济，又称为“物业经济”“瓦片经济”。它是指这样一种现象：农民集体或个人利用所占有的集体所有制建设用地建造厂房或住房，出租给其他使用者；或者直接出租土地招商引资办企业。出租土地或房屋等不动产，实际上构成了集体建设用地使用权流转的一种主要形式。在都市郊区，由此广泛发展而形成的租赁经济，近年来已经演变为农村的产业形态之一；在近城地区，实际上已经上升为农村区域经济的重要支柱。

（五）制定解决农民转移就业问题的长远规划或纲要

通过农村劳动力从农业向非农产业的就业转移而实现城乡二元结构的消除，大致会经历三个阶段：自发转移阶段、政策扶持阶段、规划引导阶段。为此，政府应当编制以解决农民就业问题为主线的长期规划或纲要，进一步完善城乡各种工作之间的接轨，加强农村就业服务机构、人员、投入等制度性安排，对于从事基层各类公共服务岗位的人员，除了已有的收入补助以外，还应在其他福利待遇方面予以配套和完善，使之成为相对稳定的队伍。