澜湄流域经济发展带建设：一江兴六国的发展思考*

刘 稚, 徐秀良

(1.云南大学 澜沧江-湄公河次区域研究中心，云南 昆明 650091；2.云南大学 国际关系研究院，云南 昆明 650091)

一、引 言

发源于中国唐古拉山的澜沧江(出境后称湄公河)自北向南流经中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南六国，干流全长4880公里，流域面积为78.5万平方公里，域内资源丰富，城镇密集，且多为湄公河国家的经济增长精华地带，具有巨大的经济潜能和广阔的开发前景。2018年1月，在澜湄合作第二次领导人会议上李克强总理正式提出流域六国共同“打造澜湄流域经济发展带，建设澜湄国家命运共同体”(1)李克强.在澜沧江-湄公河合作第二次领导人会议上的讲话[EB/OL].http://www.xinhuanet.com//world/2018-01/11/c_1122240871.htm，2018-01-11/2019-09-13.的倡议，得到湄公河国家积极响应。同年12月，在澜湄合作第四次外长会议上，各方一致同意启动经济发展带的具体落实方案，澜湄流域经济带建设进入实施阶段。从沿江沿河开发的国际经验看，不少发达国家都曾把流域经济的开发作为现代化建设的战略重点，通过国际合作挖掘流域巨大的资源和潜能，打造具有集聚效应、分工合理、陆海联动的产业密集带、流域经济带，从而带动整个流域的经济发展，如莱茵河和多瑙河等，目前均已发展成为世界著名的人口、产业和城市密集带。(2)张莉.欧美流域经济开发的经验及启示[J].群众，2015，(9).从区域经济学的视角看，流域经济是以河流为纽带的区域经济系统，澜湄流域经济发展带建设的实质是发展国际流域经济，而国际流域经济带即是依托国际河流形成的特定地理空间对生产力进行聚扩转换，对沿岸地区进行资源开发、结构调整、产业培育和生产力布局的区域产业辐射带和增长极。(3)Bothmann F,Kerndlmaier R.(Eds).A Guidebook for Riverside Regeneration[M].Berlin:Springer-Verlag Berlin Heidelberg,2006:50～61.在目前澜沧江-湄公河流域还缺乏一个能够带动整个区域发展的经济增长轴的情况下，澜湄流域经济发展带以澜沧江-湄公河为主轴，以沿线城市为节点，以水陆交通物流体系为基础和纽带，把发展程度不同的经济区域有机融合联系起来，在整体空间结构中形成“点-轴”同构模型，将有力推动沿岸沿线经济社会综合发展，促进区域经济的提质增效升级，实现互利共赢。从更广阔的视野看，澜沧江-湄公河流域地处陆上丝绸之路与海上丝绸之路的交汇处，澜湄流域经济发展带还将成为沟通“一带”和“一路”的桥梁，促进亚太更广大地区的合作发展。

当前，澜湄合作已从“培育期”步入“成长期”，澜湄合作机制建设稳步推进，相关各国经济关联度、互补性进一步加强，为流域经济发展带的建设提供了良好的前提；区域和国际形势的变化发展，亦为澜湄合作带来新的发展机遇，同时也面临着一些亟待解决的困难和问题。现有学术界研究成果主要聚焦于澜湄合作机制本身，(4)卢光盛，金珍.“澜湄合作机制”建设：原因、困难与路径？[J].战略决策研究，2016，(3)；戴永红，曾凯.澜湄合作机制的现状评析：成效、问题与对策[J].国际论坛，2017，(4).从三大合作支柱和五个优先发展领域进行深入分析，(5)Lebel,Louis,et al.The Politics of Scale,Position,and Place in the Governance of Water Resources in the Mekong Region[J].Ecology and Society,2005,10(2)；熊彬等.基于国际产业竞争力的“澜湄合作”背景下国际产能合作研究[J].生态经济，2018(3)；刘畅.澜湄社会人文合作：现状与改善途径[J].国际问题研究，2018，(6)；任俊霖等.澜湄水资源合作机制[J].自然资源学报，2019，(2).并尝试解析澜湄国家命运共同体。同时，梳理总结次区域合作，并进行比较分析；(6)Dosch,Jörn and Oliver Hensengerth.Sub-regional Cooperation in Soutneast Asian:The Mekong Basin[J].European Journal of East Asian Studies,2005,4(2)；罗仪馥.从大湄公河机制到澜湄合作：中南半岛上的国际制度竞争[J].外交评论(外交学院学报)，2018，(6)；罗圣荣，苏蕾.澜湄合作与大湄合作的比较及启示[J].和平与发展，2019，(1).以及从周边外交视角切入澜湄合作，并尝试进行理论建构。(7)Yang Xiangzhang.The Lancang-mekong Cooperation Mechanism:A New Platform for China’s Neighborhood Diplomacy[J].China:An International Journal,2019,17(2)；卢光盛，熊鑫.周边外交视野下的澜湄合作：战略关联与创新实践[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版)，2018，(2)；李巍，罗仪馥.中国周边外交中的澜湄合作机制分析[J].现代国际关系，2019，(5).学界对澜湄合作机制的关注与研究已经比较充分，但从流域经济带视角对澜湄合作进行研究的成果还较为鲜见。实际上，流域经济发展带是澜湄合作框架下的重要建设项目，对澜湄流域经济发展带进行深入研究有重要理论与现实意义。有鉴于此，本文在探讨澜湄流域经济带建设的条件与机遇的基础上，梳理推进澜湄流域经济发展带建设面临的困难和问题，探寻推进该经济发展带建设的有效路径，凸显澜湄流域经济发展带的战略重要性和可行性。

二、澜湄流域经济发展带建设的条件和机遇

澜湄合作是首个由流域六国共同创建的新型次区域合作机制，也是中国与周边国家次区域合作进展最快和最具成效的机制之一。近年来，随着澜湄各国经济关联性、互补性日益突出，合作的制度性、规划性不断加强，澜沧江-湄公河沿岸已处于流域经济“点-轴”系统发展的初期阶段，从而为澜湄流域经济发展带建设提供了条件和机遇。而面对单边主义、多边主义抬头的国际环境，澜湄六国也迫切需要加强次区域合作，共同应对外部挑战。

(一)中国与湄公河国家经济的关联度、互补性进一步加深

在澜湄合作框架下，近年来中国与湄公河国家经贸往来愈加密切，削减关税边际效应降低，经济互补性增强，贸易往来频繁并保持良好的发展态势。2017年中国与湄公河国家贸易总额达到2200亿美元，同比增长16%，2018年达到2614.86亿美元，同比增长18.86%，2019年1～10月贸易总额为2294亿美元，超过2017年全年贸易总额。(8)根据中国海关总署网站公布的《2018年12月进出口商品国别(地区)总值表(美元值)》[EB/OL].http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302277/302276/2278978/index.html，2019-10-23/2019-12-02.和《2019年10月进出口商品国别(地区)总值表(美元值)》[EB/OL].http://www.customs.gov.cn//customs/302249/302274/302277/302276/2709048/index.html，2019-11-23/2019-12-02，综合整理得出。目前，中国是越、缅、泰、柬四国的第一大贸易伙伴，是老挝仅次于越南的第二大贸易国。若将湄公河五国作为一个整体，该地区已是中国的第五大贸易伙伴。与此同时，中国的投资对促进湄公河国家经济增长的重要性日益显现。从投资存量看，目前中国是柬埔寨、缅甸和老挝最大的外资来源国，越南第二大外资来源国。(9)中华人民共和国商务部.以经贸合作擦亮澜湄合作“金字招牌”[EB/OL].http://finance.people.com.cn/n1/2017/1216/c1004-29711130.html，2017-12-16/2019-12-18.澜湄合作专项基金的设立，为促进澜湄次区域经济可持续发展，缩小发展差距发挥了重要作用。2019年初，中国先后与缅甸、柬埔寨和老挝签订澜湄合作专项基金项目协议。其中缅甸项目数量和金额都有大幅提升，柬埔寨是迄今为止获批项目最多的国家，老挝此次有7个部委申报的21个项目获批；根据双方签订的协议，澜湄合作专项基金项目将资助缅、柬、老三国开展农村发展与减贫、农业技术和鱼类加工、水质评估、卫生和食品安全、教育、环保等相关领域。(10)中缅签署澜湄合作专项基金2018年项目协议[EB/OL].http://www.lmcchina.org/sbhz/t1631980.htm，2019-01-24/2019-12-17；澜湄合作专项基金柬埔寨新项目签约[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/world/2019-02/14/c_1124115330.htm，2019-02-14/2019-12-17；中老签署澜湄合作专项基金2018年项目协议[EB/OL].http://la.china-embassy.org/chn/gdxw/t1638264.htm，2019-02-15/2019-12-17.随着中小型项目的落地实施，充分利用澜湄国家的生产要素禀赋，发挥各方自身优势，打造合作范本，有效地提高了湄公河国家参与合作的积极性，不断推动双边合作走深走实，为流域经济发展带建设奠定基础。

(二)澜湄合作的制度建设不断加强

制度的形成、演化和创新是空间经济结构产生、发展的重要推动力量，同时也是次区域经济合作得以持续健康发展的重要保障。(11)卢光盛，邓涵.经济走廊的理论溯源及其对孟中印缅经济走廊建设的启示[J].南亚研究，2015，(2).当前，澜湄合作已从“培育期”步入“成长期”，一个重要标志就是合作的制度性不断加强。首先，澜湄合作机制建设日益成熟，巩固并发展了现有合作成果。三年来，在六方共同协商和共同努力下，澜湄合作已从成立之初设立的“3+5合作框架”，拓展为“3+5+X合作框架”，通过合作领域扩容，赋予“X”调适和补充功能。建立了多层级会议机制，支撑合作平台建设。与此同时，六国共同编制和发布了第一个《澜湄合作五年行动计划》，这一纲领性文件从区域整体发展角度制定发展规划，明确了合作价值的指导原则、组织架构、合作领域等方面的行为准则，该计划的出台和实施表明澜湄合作已经进入较为成熟的发展阶段。它不仅为澜湄合作制定了发展规划蓝图，也有利于落实各成员国在发展过程中的实际收益，实现次区域共同繁荣的发展愿景。其次，澜湄合作第一次领导人会议以来确定百余个早期收获项目示范效应逐步显现，因此第二次领导人会议又确定了《澜湄合作第二批项目清单》，合作水平进一步提升。(12)刘卿.澜湄合作进展与未来发展方向[J].国际问题研究，2018，(2).

(三)澜沧江-湄公河沿岸初步构筑起点-轴系统结构形态

根据发展经济学理论，区域经济发展主要有三种空间模式：第一种是极点增长模式，即由一个或几个增长中心带动周围地区的发展；(13)W.Christaller.Central Places in Southern Germany[M].London:Prentice-Hall International,1966:275～276.第二种是轴状发展模式，即依托铁路、公路、水运交通系统形成一条经济增长；(14)Perroux,Francois.Economic Space:Theory and Applications[J].The Quarterly Journal of Economics,1950,64(1).第三种则是前两种相结合形成的点-轴系统(Pole-Axis System)模式。我国著名经济地理学家陆大道提出，在区域经济的发展中，大部分社会经济客体都聚集于“点”上，并通过线状基础设施联系在一起而形成“轴”，其中“点”是指大小不等的居民点和城市，“轴”(15)陆大道院士根据轴的线状基础设施种类的不同，将轴线分为铁路干线发展轴、海岸发展发展轴、大河河岸发展轴和复合型发展轴等4类。是指交通线、动力线、水运线等线状基础设施。(16)陆大道.关于“点-轴”空间结构系统的形成机理分析[J].地理科学，2002，(1).澜沧江-湄公河既是连接澜湄国家的“黄金航道”，也是大河河岸发展轴，借助于水路运输轴线使澜湄国家各个不同等级的城市或港口进行物质、人员交流，其间产生较大的接触优势获得重点发展，为城市带来发展和繁荣。在澜沧江-湄公河沿岸呈点状分布的不仅有重要城市或发展中心，如：景洪、万象、廊开、金边和胡志明市等，而且也分布着16个主要航运港口(17)16个主要航运港口具体包括：中国4个，主要是临沧、思茅、景洪和关累；缅甸3个，主要是索累、万景和万崩；老挝6个，主要是琅勃拉邦、会晒、班相、万巴伦、孟莫和班赛；泰国2个，主要是清盛和清孔；柬埔寨1个是金边。，从而构成了河岸发展轴上地域开发和经济发展的重要支撑点。产业的发展总是先集中在少数区位条件较好的城市，轴线对周围区域具有强烈的经济吸引力和凝聚力，二者相互作用下在空间上集聚成点，发挥集聚效应和最优效益，向外逐渐扩散成为产业带和发展轴线。澜沧江-湄公河国际航道的有序开发，是贯穿沿岸核心点主要城市和港口的发展轴。1990年，中老联合组织船队，完成景洪至万象1000余公里的试航，并随后开航。中老缅泰四国于2000年签署《澜沧江-湄公河商船通航协定》，并于次年6月举行了通航仪式。面对航道礁石和浅滩较多的现状，四国积极投入资金，对其进行排障工程建设，如今澜沧江-湄公河次区域高等级国际航道疏通整治项目等正在稳妥推进。(18)卢光盛，熊鑫.周边外交视野下的澜湄合作：战略关联与创新实践[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版)，2018，(2).河上200～300吨船舶就可常年通航，并直通四国，(19)阮思阳，李宇薇.澜沧江-湄公河国际水运通道建设研究[J].广西社会科学，2016，(6).500吨以上的航船已经超过30艘，还出现了专事冷链运输的集装箱货轮，总体运力是以前的三四倍。(20)张帆等.护航湄公河[N].人民日报，2018-6-22(16).点-轴开发模式在初期呈线状，随着澜湄流域经济发展带的建设，相关各国共商确定重点开发轴，可实现产业布局和水轴之间的最佳空间结合，推动澜湄次区域流域经济向网状发展。

(四)单边主义、保护主义兴起，倒逼澜湄合作升级

从国际大环境来看，近年来以美国为代表的单边主义、贸易保护主义兴起，也在倒逼澜湄次区域各国携手共同应对。中国作为世界上最大的多边新兴市场首当其冲，美国特朗普政府挑起的中美贸易战已将中国逼上了维护自由贸易、多边主义体制的最前线，与中国有着密切经贸往来的湄公河国家也正是处于中美贸易摩擦的“风口地带”，经济发展面临更多的不确定性。从目前情况来看，一是贸易战加速了中国贸易投资向东南亚的转移，中国对湄公河国家的贸易投资均有较大幅度的增长，2018年东盟已取代美国成为中国第二大贸易伙伴，2019年前10个月上升为第一大贸易伙伴，可以说贸易战进一步加深了中国与湄公河国家经济的相互依赖。二是贸易战对中国与湄公河国家现有的产业链形成冲击，迫切需要加强区域和次区域合作，借助于澜湄国家一衣带水，人文相通的地缘优势，齐心合力，通过深化次区域合作来实现域内资本、技术和人员等高效流动和配置，释放经济活力，重构更加合理的区域产业链和共同提升在全球价值链中地位，推动贸易和投资制度化进程，为区域经济可持续增长注入强劲动力。

三、打造澜湄流域经济发展带面临的困难和问题

流域经济是以河流为纽带的区域经济系统，一方面整体性较强、关联度很高；另一方面区段差异性突出，特别是跨国流域，往往在资源禀赋、经济发展层次、产业结构上都存在着较大的梯度差，这在“一江连六国”的澜沧江-湄公河流域表现得尤为突出。当前，沿岸六国共同打造澜湄流域经济发展带既有内部衍生的水资源冲突困扰，也受制于湄公河国家现代化产业体系发展的阻碍，还存在澜湄成员国利益协调和域外大国主导的多边合作机制竞争重叠的现象。这不仅降低了次区域合作效率和治理效果，也对澜湄流域经济发展带的建设进程形成制约。

(一)澜沧江-湄公河国际水资源争端问题

澜湄流域经济发展带是因河而生的流域经济，而流域经济作为一种特殊类型的区域经济，既具有区域经济的一般属性(地域性、综合性、系统性等)，又具有水资源特点的专门属性。澜沧江-湄公河是流域经济发展带的主轴，水资源开发与合作对该经济发展带建设具有决定性影响，但问题是澜沧江-湄公河水资源是一体的，各国发展规划却是各自为政，上下游国家水资源开发存在非对称性相互依赖，对流域水资源问题有很高的敏感度。首先，沿岸国家水资源开发目标差异，导致水冲突矛盾尖锐。澜沧江-湄公河水开发受湄公河国家经济发展水平和地形地貌的影响，开发侧重点和用水目标各有不同，具有结构性矛盾。澜沧江流经中国西南山区，落差较大，蕴藏丰富的水能资源，中国则主要关注水电开发，但是修建水坝又易引起下游国家异议。缅甸虽然仅4%的国土贡献了2%的径流量，但对水电也有较大需求。(21)刘稚.环境政治视角下的大湄公河次区域水资源合作开发[J].广西大学学报(哲学社会科学版)，2013，(5).老挝90%的水电主要用于出口周边国家，以期成为“东南亚蓄电池”，水电开发和挖掘河沙对以种植农业和渔业维持生计的人口产生不利影响。泰国约占湄公河总面积的18%，对湄公河需求主要集中在中心城市供水和农作物灌溉用水，城市建设依赖从湄公河开采沙石，以及水电开发等。(22)Nguyen DinhSach.The Lancang-Mekong Cooperation Mechanism and its implications for the Mekong sub-region[J].Lancang Mekong Cooperation Mechanism,2018,(1).洞里萨湖是柬埔寨生命之湖，是重要的流量缓冲和生产性生态系统，依托湄公河发展起来的渔业占柬埔寨国民生产总值的7%，渔业是柬埔寨最大的动物蛋白来源，对柬埔寨的粮食和营养安全至关重要。(23)WWF-Greater Mekong Report.Mekong River In the Economy[R].2016,http://d2ouvy59p0dg6k.cloudfront.net/downloads/mekong_river_in_the_economy_final.pdf.九龙江平原是越南“粮仓”，部分地区的沉陷威胁着农业用地，其处于湄公河入海口，雨季洪灾，旱季海水倒灌以及土地盐碱化都是关注重点。因此，流域各国利益阻碍了目前多边框架的整体有效性，在沿岸国家利益多样化的背景下，跨境管理实施起来面临很大挑战。(24)Naho Mirumachi.Domestic Water Policy Implications on International Transboundary Water Development:A Case Study of Thailand.In:Öjendal J.,Hansson S.,Hellberg S.(eds) Politics and Development in a Transboundary Watershed[M].Amsterdam:Springer Netherlands,2011:83～100.

其次，流域内环境民族主义继续发酵，使水资源合作与管理面临多重困境。生态环境联动性是流域经济的重要特点，随着湄公河开发逐渐深入，环境政治开始兴起，一些以“保护湄公河与地方社群权利、反对大坝建设”为口号的NGO在湄公河国家迅速发展壮大。(25)韩叶.非政府组织、地方治理与海外投资风险——以湄公河下游水电开发为例[J].外交评论，2019，(1).这些NGO在进入湄公河地区以后，实行本土化发展，一边积极与当地非政府组织合作，一边帮助当地社区开展环境保护，因而迅速获得当地民众的接受和认可。开发澜沧江-湄公河水电项目和开采河沙，是否会对河流水资源生态稳定造成负面影响，是湄公河国家及国际组织和机构的重要关注点。(26)陈丽晖等.国际河流流域开发中的利益冲突及其关系协调——以澜沧江-湄公河为例[J].世界地理研究，2003，(1).一些NGO以破坏环境，损害湄公河生物多样性为理由开展了反对国家水电开发的社会运动，激发了民众环境民族主义思潮。近年来，湄公河国家民主政治环境改善，提高了公众对社会事务的参与程度与动员能力。越南和老挝社会管控比较严格，泰国与柬埔寨公民社会相对活跃，自主性较少受干扰。(27)Foran,T.and Manorom,K.Pak Mun Dam:Perpetually contested? IN:Molle,F.,Foran,T.and Käkönen,M.(eds.).Contested waterscapes in the Mekong region:Hydropower,livelihoods and governance[M].London:Earthscan,2009:55～80.由此可见，NGO的参与，公民自我意识的提高，使澜沧江-湄公河水冲突问题更加纷繁复杂。

(二)湄公河流域还未形成完整的产业体系

澜湄流域经济发展带的主要支撑是产业密集带，而产业集群建设在湄公河流域仍是任重道远。该流域是多为湄公河国家的核心地带，亟须建立并完善现代化产业体系，但湄公河国家发展起步较晚，老挝、缅甸、柬埔寨等国依旧是传统的农业国家，农业在国民经济中占较大比例，经济水平比较落后，工业基础薄弱，产业结构单一，财政收入增长受限，次区域经济可持续发展遭遇瓶颈。从内部来看，湄公河国家优势资源具有同构性，难以形成核心竞争力。五国资源禀赋差异较小，不仅有人口红利明显，劳动力成本低廉的共性，而且能源、矿产、水能、土地等自然资源均较为丰富，对生产要素自由流动，产业配置合理化反而形成制约。目前，湄公河五国中除泰国以外，其余四国均处于工业化和城镇化初级阶段，经济发展对外资、外贸的依赖很大，亟需国际社会的资本、技术和管理经验。(28)邹春萌.“一带一路”背景下中国与湄公河国家产能合作：制约因素与发展途径[J].云南大学学报(社会科学版)，2017，(4).

从发展需求看，湄公河国家都有强烈的发展意愿，但却受到自身综合实力的掣肘。基础设施建设落后已经成为制约湄公河国家经济发展的最大障碍，(29)郭显龙，陈慧.“一带一路”下中国与澜湄五国国际产能合作研究[J].宏观经济管理，2019，(11).难以满足产业发展需求。五国几乎都面临电力短缺的问题，电力供需矛盾突出。老挝虽然总体电力资源丰富，但是由于电力并未全国联网，南部地区存在缺电情况。各国交通基础设施水平和效率有待提高，尤其缅甸交通基础设施建设严重落后。此外，由于通信、金融服务、法律制度等方面的综合服务能力较弱，也影响了外国资金的进入和投资者的积极性。近年来，湄公河国家经济虽获得较大发展，但是由于缺乏资金和先进技术投入等关键因素，制造业能力不强，生产出产品技术含量不高，出口商品主要以资源、农产品、初级产品和劳动密集型产品为主，仍旧处在全球产业链和价值的底端。在当前全球经济疲软、贸易保护主义加剧的背景下，湄公河国家建设现代化产业体系将更加艰难。

(三)澜湄合作成员国内部的协调问题

首先，澜湄六国之间的发展水平和开放程度参差不齐，国家实力的差异和合作着眼点的不同使项目合作存在不同程度的利益冲突。澜湄合作是“一大对五小”的非对称性合作机制，成员国之间综合国力和发展差距较为明显，总体上湄公河五国的经济发展水平较于中国相对滞后。由于国内存在政治分歧和社会动荡，一些湄公河流域国家无法集中力量发展社会经济，尤其对大型发展项目的社会承载力较弱。虽然机制框架强调各方共同制定行动计划并设置项目安排，但在各国参与澜湄合作的过程中，中国作为次区域合作的主要发起方和资金筹措方，在相关发展项目的实施中具有决定性的作用。中方不仅希望借助澜湄合作的有利平台分享发展经验，而且也存在贯彻外交理念并实现与周边国家睦邻友好的期许。但对于地处湄公河流域下游的其他成员国而言，首要满足农业生产需要并达成水资源合作的意愿更为强烈，也更能吸引各方积极参与澜湄合作。要推动澜湄流域经济带建设，需要各成员国协调好彼此之间的利益关系，切实为相关各国获取更多的发展机会和外部资源。

其次，湄公河地区国家大多处于政治经济转型阶段，政党轮替与换届选举直接导致了其国内政策法规的变动，这使得澜湄流域经济发展带建设的项目落实受到影响。流域经济发展带建设必然与澜湄合作机制中的优先合作领域相互契合，与六国的经济发展规划存在密切关联，但是领导人的意愿偏好对合作项目的落地实施存在较大的影响。另外，湄公河国家具有大国平衡战略偏好，倾向于引入域外力量实现地区均势，对域外国家倡导的其他合作机制也不会厚此薄彼。

(四)湄公河地区合作机制重叠问题

澜湄流域经济带建设是2018年正式启动、六国共同主导的澜湄机制下的合作，但近年大国博弈日益加剧使得该流域内多种机制并行，造成机制拥堵的边际效应递减，不利于该机制下澜湄流域经济发展带建设的顺利推进。湄公河地区地缘位置特殊，历来被大国视为必争之地，伴随全球化的不断深入发展，大国间利益竞争加剧，机制重叠，合作领域交叉重合的局面仍在继续。目前，各种合作机制在次区域日趋活跃，除了美国发起的湄公河下游倡议外，还有日本与湄公河国家首脑会议、(30)Ministry of Foreign Affairs of Japan.Regional Affairs,Japan-Mekong Cooperation,Joint Press Conference by the Leaders of Japan and the Mekong Region Countries following the Mekong-Japan Summit Meeting[EB/OL].http://japan.kantei.go.jp/hatoyama/statement/200911/07mekong_e.html,2009-11-07/2019-12-16.韩国-湄公河开发论坛和湄公河-恒河合作倡议等(31)卢光盛，王子奇.百年变局下的澜湄合作进程与中国角色[J].当代世界，2019，(11).。再加上亚洲开发银行推动成立的GMS合作，下湄公河国家成立的湄公河委员会(32)Mekong River Commission,For Sustainable Development.The Story of Mekong cooperation,1995 Mekong Agreement and Procedural Rules[R].http://www.mrcmekong.org/about-mrc/history/.，东盟-湄公河流域开发合作以及澜沧江-湄公河沿岸六国共同发起的澜湄合作，使得湄公河地区多种机制并存。具体实践中并未发挥建设性作用，甚至制造分歧，相互掣肘，反而妨碍了次区域合作进程，降低了流域经济发展带的建设效率。尽管湄公河国家也希望借助域外资金、技术和管理优势与本地发展形成有机结合，加快推动开发进程，引入大国参与次区域合作，维持大国力量的整体平衡来牟取自身利益，但过多的合作机制导致矛盾相互叠加碰撞，实际上增加了机会成本。(33)毕世鸿.机制拥堵还是大国协调——区域外大国与湄公河地区开发合作[J].国际安全研究，2013，(2).

各种次区域合作机制导致合作领域和功能重叠现象，(34)G.M.Gallarotti.The Limits of International Organization:Systematic failure in the Management of lntemational Relations[J].International Organization,1991,(2).降低了次区域治理的效率。重叠的多边合作机制在提高了政治谈判的前提下，总体上破坏了次区域共同体身份认同的建构，呈现出“意大利面条碗效应”，强调成员国个体行为的身份意识。(35)李巍.东亚经济地区主义的终结？——制度过剩与经济整合的困境[J].当代亚太，2011，(4).其负面效应甚至增强了湄公河国家内部的离心力负担，影响到机制之间的良性竞争与合作，相关项目繁复重叠，无法发挥合作机制的权威性和有效性，如何保持并提升澜湄合作的发展活力是亟待解决的关键所在，(36)罗圣荣，杨飞.国际机制的重叠现象及其影响与启示——以湄公河地区的国际合作机制为例[J].太平洋学报，2018，(10).也是推进澜湄流域经济发展带建设的核心问题。

四、推进澜湄流域经济发展带建设的路径思考

综合以上分析，当前形势下推进澜沧江-湄公河流域经济带建设的总体目标，应当是以构建“一江兴六国”的澜湄命运共同体为目标，加强六国战略对接，构建科学合理的水资源治理机制，深化产能与投资合作，加快形成一个由极点增长模式和轴状发展模式相结合的“港口、中心城市沿腹地轴线纵深型”的点-轴系统发展模式，进一步密切相关各国间的经济联系，使产业的组合和发展纳入次区域合作的轨道，从而促使澜湄流域形成新的资源与生产要素的集结点和经济增长轴。

(一)对接六国战略，开展务实合作

战略对接是在国家行为主体的发展利益竞合的基础上，双方和多方之间存在沟通对接，互利共赢的合作空间，形成互动发展。(37)卢光盛，段涛.“一带一路”视阈下的战略对接研究——以中国-中南半岛经济走廊为例[J].思想战线，2017，(6).澜湄流域经济发展带的建设与发展离不开湄公河国家的支持与参与，六国都有强烈的发展意愿，尤其是“一带一路”正在如火如荼中建设，湄公河国家希望将自身发展长处与之结合，获取增长收益。因而，主动对接湄公河国家发展战略，构建沟通协调机制，扩大利益交集，形成合作共赢格局尤为必要。湄公河国家在经济社会发展与对外开放进程中，为更好地吸引外资发展自身，逐渐形成了具有国家特色的发展战略。为融入中国-东盟自贸区，缩小越南内部发展差距，提出“两廊一圈”规划；结合互联互通发展规划，老挝适时提出变“陆锁国”为“陆联国”战略，构建水陆交通枢纽；(38)Vorachith,Sirisamphanh.Laos:From Landlocked to “Land-Linked”:A Case Study in the Benefits of South-South Trade for Least Developed Countries[J].International Trade Forum,2010,(4).缅甸民主转型以来，积极推进经济改革与对外开放，启动“2018～2030年可持续发展计划”；(39)Myanmar Ministry of Planning,Finance and Industry.Myanmar Sustainable Development Plan(2018～2030)[R].https://www.mopf.gov.mm/en/page/planning/foreign-economic-relations-ferd/692.为实现柬埔寨自力更生的使命，促进就业与经济增长，在三角战略的基础上提出“四角战略”发展思路；(40)Of the Royal Government of Cambodia of the Fifth Legislature of the National Assembly.“Rectangular Strategy” for Growth,Employment,Equity and Efficiency Phase III[R].Phnom Penh,September 2013.http://cnv.org.kh/wp-content/uploads/2013/10/26sep13_rectangular-strategy_phaseIII.pdf.泰国发展以创新驱动为核心的“4.0发展战略”，并以推进东部经济走廊建设作为核心项目。(41)Olivier Languepin.Thailand 4.0,what do you need to know?[EB/OL].Thailand Business News,https://www.thailand-business-news.com/economics/54286-thailand-4-0-need-know.html,2016-09-15/2019-12-17.湄公河国家各自发展战略都为深入开展澜湄合作提供了合作空间，澜湄合作是因水而生，因江而兴的次区域合作，湄公河流域也是沿岸国家最富饶、最具发展潜力的地区，在合作框架下以澜沧江-湄公河为基础，沿线城镇着重布局产业、产能发展核心，能够辐射带动流域工业化、信息化和经济整体发展，将为流域经济发展带交汇发展提供契机。

积极发挥澜湄合作平台作用，做接地气的“推土机”，融入湄公河国家发展规划，打造澜湄流域经济发展带。澜湄次区域国家发展战略各有侧重，推进合作过程中既要考虑流域经济发展带建设的共性，也要顾及湄公河五国实际发展需求的个性，找准利益交集，统筹发展，形成合力。充分发挥中国在制造业、农业、基础设施、环保等方面的技术和人才优势，想他国之所想，共同商讨路线、规划时间，充分调动各方资源，确保澜湄流域经济发展带的顺利推进，推动其综合立体发展。在促进湄公河国家工业化发展进程中，为企业深入参与全球产业链生产创造机会，提高产品的附加值。同时，积极对接东盟内部发展规划，带动湄公河国家互联互通发展。打造澜湄流域经济发展带实则可以让次区域人民获得更多实实在在的利益，也有助于落实《东盟2025：携手前行》愿景，助推东盟共同体建设。而《东盟互联互通总体规划2025》主要关注基础设施建设、数字创新、物流等战略领域，澜湄流域经济发展带建设方向正好与之匹配，各方在共同发展道路上相互支持，经济发展带的包容性发展将与东盟发展规划得到有机融合。

(二)协调水冲突，合理开展水资源治理和开发合作

澜湄流域经济发展带的建设离不开澜沧江-湄公河国际航运的畅通，这是保障流域经济发展带建设的生命线。澜沧江-湄公河流域受西南季风影响，空间水量分布不均，旱季通航能力较低。发挥澜湄合作平台组织协调作用，进行河流信息共享，推进水利设施建设、航道整治工程和气候环境监测等项目合作，科学保障沿岸国家用水，降低船舶航行风险，减少因利益分配不平等而产生的矛盾和指责。提高港口软硬件设施，增加通过能力和营运效率，适应船舶客货运发展需要。兼顾澜湄国家水利益，推动水资源治理，(42)Jacobs,Jeffrey W.The Mekong River Commission:Transboundary Water Resources Planning and Regional Security[J].The Geographical Journal,2002,168(4).澜沧江-湄公河上下游国家水开发合作动力不足，但唯有合理开发水资源，才能保障澜湄水安全，实现流域可持续发展。流域六国都应遵循国际水法中的“合作”与“善意”原则，都应把节约用水、公平分享和合理管理作为水资源共同治理和开发的必要条件。(43)祁怀高.搭建澜湄水资源合作的“友谊之梯”[J].世界知识，2017，(12).构建以澜湄国家命运共同体为理念指导，澜湄合作机制为依托平台，澜湄流域经济发展带为建设规划的次区域水资源综合治理格局。探索设立澜湄水资源合作中心，赋予其开发协调功能，签订水资源合作条约，定期召开高层会议，制定水资源利用和洪涝灾害预警机制，尤其注重水域流量管理，将水资源合作管理成为推动次区域可持续发展的重要领域，辐射带动整个流域腹地发展，推动次区域经济提质增效升级。(44)鲍家志.澜湄国际河流水权的建构逻辑[J].社会科学家，2019，(5).

同时，提升澜湄国家间信任度，缩小政治分歧，依据主权平等原则，强调沿岸国家在水资源治理中的权利与义务，使共同利益外溢，消弥水资源争端的负面作用。积极发挥中国的作用，明确自身水资源治理立场，主动面对阻碍因素，形成次区域国际水法，推动跨境流域治理共赢。(45)付琴雯.中国参与跨界水资源治理的法律立场和应对——以新“澜湄机制”为视角[J].学术探索，2017，(3).加强沟通和磋商，开展形式多样的交流，减少因利益、制度和文化差异产生的阻碍。湄公河各国内部治理能力的差异使民众获取信息不对称，在水资源合作开发中，导致国家与地方乡村在发展建设上存在矛盾。在澜湄合作平台下，建立高效的信息沟通渠道，提高澜湄次区域公共外交能力，深化民间互信，为水资源治理夯实民意基础。NGO既是促进域内合作的重要工具，也是推动澜湄合作机制在湄公河地区落地生根的“孵化器”。建立和培育一批本土化，扎根当地社区的NGO，构筑起政府与地方的沟通平台，为民众提供水资源合作与治理的信息工具箱。推动中国NGO的国际化，加快“走出去”步伐，充分发挥在国际舞台上的积极作用，增强水外交力度，主动展示中国绿色发展理念及其成绩，积极为水资源治理发声。(46)邢伟.澜湄合作机制视角下的水资源安全治理[J].东南亚研究，2016，(6).

(三)深化产业产能合作，共同应对单边主义、保护主义

澜湄流域经济带建设的核心是产业经济带建设。通过跨境和境外合作园区建设、设立专项合作基金等多种抱团取暖方式，促进形成更为完善的次区域产业链和价值链，辐射带动整个流域经济的增长。目前，六国正在推进制订产能合作三年行动计划，澜湄国家多边产能合作正逐步从共同的意愿变成具体行动和现实成果。当前形势下，进一步深化澜湄国家产能与投资合作，对于适应复杂多变的世界经济形势、巩固和提高澜湄国家经济复苏和增长的稳定性、促进区域经济发展，具有重要的现实意义和积极作用。(47)务实高效的澜湄合作正在不断走深走实——澜湄国家产能与投资合作论坛在南宁举行[EB/OL].http://www.lmcchina.org/hzdt/t1627490.htm，2019-01-07/2019-12-16.产能合作方面，澜湄六国应坚持平等互利的合作原则，将各国发展愿景与次区域发展规划结合起来，突出务实合作并改善投资营商环境，坚持发展高质量的合作项目。依据《澜湄国家产能合作联合声明》的既定方案，澜湄六国要继续借助直接投资、技术合作、工程承包、装备进出口等途径深化产能领域合作，充分利用地区比较优势助力打造澜湄合作发展经济带。(48)WWF-Greater Mekong Report.Mekong River In the Economy[R].November,2016,.http://d2ouvy59p0dg6k.cloudfront.net/downloads/mekong_river_in_the_economy_final.pdf.在这一进程中，加强数字基础设施和创新能力建设，促进产业转型升级。

在美国四处挥舞贸易保护主义关税大棒的当下，澜湄六国应加强协调与合作,“抱团取暖”，尽量减少中美贸易战“外溢”带来的负面效应。同时要化挑战为机遇，以澜湄流域经济发展带建设为契机，进一步扩大区域内贸易、投资和产业规模，深化澜湄国家间产能合作和区域经济一体化，加快澜湄命运共同体建设，使之成为“西方不亮东方亮”的破局点。为此，中国应通过深入对接湄公河乃至东盟国家的发展战略，扩大对东南亚的市场开放，加快推进RCEP早日达成协议，加强与第三方市场合作等方式，实现流域经济发展带建设的实质性进展，构建中国与湄公河国家的高水平战略伙伴关系。要以推动区域合作向经济一体化进程升级为目标，深化澜湄国家间经贸和产能合作，在货物运输、人员往来、投资安排、金融流通等方面探索更具雄心的便利化、自由化措施，构建更完善的次区域产业链和价值链，通过更紧密的相互融合，拓展六国经济增长空间。

(四)推进机制协调，创新合作领域

湄公河地区多边合作机制众多，势必造成发展战略碰撞，给湄公河国家参与建设流域经济发展带造成困扰。首先，厘清现有机制的功能定位，促进合作领域从“输血”到“造血”的转变。明确参与主体，甚至可以整合部分单一功能的合作机制，将其纳入多元功能合作机制中，优化机制建设，提高发展合作效率。根据联合国可持续发展行动网络发布的《可持续发展议程指数和指示板报告》显示，澜湄国家可持续发展保持整体的持续性上升：中国2016年排名全球第76位，2019年提升至第39位；泰国2016年全球排名第61位，2019年则为第40位；越南2016年排名全球第88位，2019年则达到第54位；缅甸、老挝和柬埔寨2019年排在第110～112位。(49)Sustainable Development Solutions Network A Global Initiative for the United Nations.Sustainable Development Report 2019[R].Transformations to Achieve the Sustainable Development Goals.Jun 28,2019.https://www.sdgindex.org/.唯有坚持可持续发展理念，创新合作思路，改变以资金投入为主的“输血”模式，以流域经济发展带建设为契机，推动合作项目的本土化，积极拓展产业链发展，才能增强湄公河国家自我“造血”功能，创造更好地经济效益。其次，增加区域性公共产品供给，构建利益共同体。深化澜湄次区域合作，共建流域经济发展带是六国共同客观需要，反映了澜湄国家的共同利益诉求，离不开六国共同参与。但湄公河国家大多数是比较落后的发展中国家，在区域合作中处于弱势，因此他们对公共产品的生产与供给有更强烈的需要。(50)卢光盛.区域性国际公共产品与GMS合作的深化[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版)，2015，(4).中国是次区域合作中的大国，应该发挥积极作用，向湄公河国家提供无形公共产品。各成员国则应发挥其自身优势，为流域经济发展带建设贡献优势资源，在次区域合作提供有形公共产品。

再次，加强域外大国协调，形成良性竞争局面。湄公河地区大国博弈激烈，彼此战略目标各异，各种利益纵横交错，再加上湄公河国家奉行大国平衡战略以从中获益，导致大国在次区域合作中陷入恶性竞争态势。要明确沿岸六国共同发起的澜湄合作并不是为了取代次区域现有合作机制，而是为了弥补现有合作机制的不足，而且澜湄合作也不排斥域外国家参与。中国应积极倡导合作共赢，与域外大国就湄公河地区发展开展战略研讨，形成次区域合作开发利益共赢格局，以平等公正的姿态，赢得湄公河国家的真正信任。(51)毕世鸿.机制拥堵还是大国协调——区域外大国与湄公河地区开发合作[J].国际安全研究，2013，(2).打造澜湄流域经济发展带也可以吸纳域外大国参与，采取联合投资策略，也能降低中国投资的风险，减轻经济发展带建设可能产生的国际舆论压力。

结 语

沿岸六国共同打造澜湄流域经济发展带是澜湄合作发展到一定程度的必然产物，也是新形势下深化澜湄合作的重要路径，其核心是以构建“一江兴六国”的澜湄命运共同体为目标，以澜沧江-湄公河黄金水道为依托，以产业发展和基础设施为枢纽，构建一个由极点增长模式和轴状发展模式相结合的“港口、中心城市沿腹地轴线纵深型”的点-轴系统发展模式，进一步密切相关各国间的经济联系，促进次区域经济的提质增效升级。近年来澜湄国家经济融合度的加深和次区域合作制度建设的加强，以及澜沧江-湄公河沿岸点-轴渐进扩散模式的初步形成，为流域经济发展带建设提供了重要的条件和机遇。同时，澜湄流域经济发展带建设也面临着水资源开发争端，次区域机制重叠以及成员国内部协调难度较大，以及单边主义、保护主义的挑战等问题。在此形势下，打造澜湄流域经济发展带，对接澜湄国家发展战略是关键、协调水冲突和产能合作是重点，机制协调是保障。要以流域经济带建设为抓手，构建更完善的次区域产业链和价值链，深化澜湄国家间区域经济一体化建设，为本地区和平与发展注入强劲动力。

诚然，开展澜湄流域经济发展带建设面临诸多挑战，但是推进澜湄流域经济发展带建设产生的效益也是显而易见的。澜湄流域经济发展带为进入“成长期”的澜湄合作提供了重要的发展路径，将极大地推动澜湄国家命运共同体建设，也是我国秉持“亲诚惠容”周边外交理念，深耕睦邻之交的具体实践，还将为“一带一路”倡议下国际河流治理打造新的样板与典范。