美国审计署反倾销和反补贴关税领域审计及启示

反倾销和反补贴关税是美国运用较多的贸易救济措施。美国审计署重视对反倾销和反补贴关税领域的审计。笔者研究了2008年以来美国审计署公布的8份关于反倾销和反补贴关税领域的审计报告和证词，分析和总结了美国审计署对反倾销和反补贴关税领域的重点关注内容，在此基础上提出对我国审计机关开展相关领域审计工作、充分发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用所带来的一些启示。

一、美国审计署对反倾销和反补贴关税领域的重点关注内容

（一）重视反倾销和反补贴关税追溯收取机制的实施效果

美国反倾销和反补贴关税采取的是追溯收取机制，美国审计署一直持续关注这一机制的实施效果。在审计中，美国审计署分析反倾销和反补贴税收缴与清算数据，审查反倾销和反补贴税追溯机制及其实施效果，并就追溯收取制度展开分析，发现美国海关与边境保护局（CBP）常在征收追加的反倾销和反补贴关税时遇阻，部分原因在于反倾销和反补贴关税追溯收取制度中对所欠最终关税的追溯评估以及反倾销和反补贴最终关税税率设定过程比较复杂而漫长——从产品进入美国时进口商支付初始估计的关税到最终确定关税数额这一过程平均需要3年以上的时间。由于大多数未征收的反倾销和反补贴税单最终税率远高于最初估计的税率，加上追溯收取机制中追溯税率的计算在产品进口和清算之间存在很长的时滞，导致许多尚未征收的税款由于进口商停止业务或者宣布破产等原因而很难正常收缴。

美国审计署对其他国家反倾销和反补贴关税制度进行分析，探讨了追溯收取机制与预期收取机制的利弊，提出了修订法律废除美国反倾销和反补贴关税追溯收取制度，或者在不改变追溯性的前提下完善这一制度的具体方面这两种选择，并建议国会在进一步分析追溯收取机制与预期收取机制的相对优势和劣势的基础上，考虑改进反倾销和反补贴关税的征收方式。同时，美国审计署还在深入调查分析的基础上，反驳了通过加强国际协定以改善反倾销和反补贴税征收的观点。

（二）分析反倾销和反补贴关税的征收流程

美国反倾销和反补贴关税征收流程（此流程中不包括抗辩和诉讼环节）为：首先，进口货物进入美国时，美国商务部根据估算的倾销幅度或补贴额设定反倾销和反补贴初始估计税率；接着，美国海关与边境保护局对应收取关税的评估进行审核，并向进口商征收初步估计的反倾销和反补贴关税；然后，美国商务部根据实际发生的倾销幅度或补贴额确定反倾销和反补贴最终税率；最后，美国海关和边境保护局根据反倾销和反补贴最终税率与初步估计税率的差额向进口商征收或退还税款，即由美国海关和边境保护局负责反倾销和反补贴关税的清算。

当进口商的最终反倾销和反补贴关税金额大于货物进入美国按估计税率所支付的初始金额时，美国海关与边境保护局会向相关进口商发送税单。这个环节涉及的时限较长：美国海关与边境保护局每月都会向相关进口商发送反倾销和反补贴税单，进口商可在180天内提出异议；若进口商没有提出异议，美国海关与边境保护局在发出税单后8个月内仍没有收到税款时，将对拖欠税款的进口商实施制裁，要求其全额支付所有估计的税款和费用后，才允许该进口商进口的产品进入美国。

美国审计署在审计中，查阅了美国海关与边境保护局向进口商征收的关税情况，审查了相关政府报告以及相关机构文件，与机构官员和行业代表进行了面谈，分析了美国反倾销和反补贴关税征收流程、收入账款及抵消拖欠税款的程序，以及美国海关与边境保护局的税单和入境数据。在审计报告中，美国审计署指出了反倾销和反补贴关税征收流程存在的缺陷并向国会提出建议，积极推动美国海关与边境保护局解决征税流程缺陷。例如，建议国会要求美国海关与边境保护局每年公开报告所有未征收的反倾销和反补贴关税情况，调整、提高成为美国进口商的标准等。此外，美国商务部和海关与边境保护局针对审计署和商务部监察长报告指出的缺陷采取了改进措施，如美国海关与边境保护局制定和实施了一个风险框架模型，以识别未缴税的风险因素，预测未来未缴税风险水平，并通过分析和测试模型中的保证金这一风险要素，在征税流程中增加要求那些未缴反倾销和反补贴税风险较大的进口商支付额外的保证金，以减少进口商未缴纳反倾销和反补贴税可能带来的损失，对此，美国审计署提出要继续努力加强清缴流程并坚持实施风险模型，以识别高风险进口商并上调其保证金。

（三）关注反倾销和反补贴关税是否足额收缴

美国审计署在审计中分析了反倾销和反补贴关税的税单录入数据、税单开票数据以及美国商务部数据等，审查了相关机构的文件，采访了相关机构和私营部门的官员，对未足额及时收缴反倾销和反补贴关税的风险进行评估，审查了进口商未足额及时缴纳反倾销和反补贴关税的现状和账单构成。审计发现，造成进口商未足额及时缴纳反倾销和反补贴关税的原因是，进口商所欠的最终反倾销和反补贴关税金额可能远远超过货物进入美国时按估计税率所支付的初始金额，大多数进口商在收到反倾销和反补贴关税单之前就停止了进口。

对此，美国审计署评估了海关与边境保护局采取的执法举措，指出其对未足额及时收缴反倾销和反补贴关税进行风险评估中存在的漏洞和缺陷，并提出了改进建议，包括：发布指导意见，定期收集和分析数据，及时发现并解决税务清算错误并跟踪进度；定期进行综合风险分析，考虑与欠税相关的风险因素的可能性和重要性；基于数据和风险评估采取相应措施，以减少不支付反倾销和反补贴关税的情况。例如，在对美国海关与边境保护局保证反倾销和反补贴关税完全征收的金融担保形式的审查中，美国审计署发现，海关债券是为了确保美国政府完全回收可预见到的金融债务的保障。海关与边境保护局向进口商提供两种基本进口海关债券，即连续进口债券和单笔交易债券。连续进口债券是用来保证一个或多个项目的财务义务，期限最长为365天。单笔交易债券是用来担保与某一特定项目相关的财务义务。如进口商未能缴付最终税单上所欠的全部税款，美国海关会尝试向包销该税项的公司(简称“保证人”)收取款项。美国海关与边境保护局从保证人处收取的金额取决于该债券的覆盖范围。美国审计署在报告中指出，如何给美国海关与边境保护局设定一个准确的债券金额，合理地降低可能产生的税收损失风险，是美国海关与边境保护局需要解决的关键问题。

（四）调查中小企业申请征收反倾销和反补贴关税的情况

关注中小企业寻求贸易救济的情况，不但是美国商务部和美国国际贸易委员会的工作重点，也是美国审计署维护宏观经济利益的着力点之一。2013年6月，美国审计署发布“反倾销和反补贴税：中小企业寻求贸易救济的主要挑战”审计报告。在决定是否征收反倾销和反补贴税的过程中，申请和调查是两个关键阶段。在申请阶段，提出征收反倾销和反补贴税者需要收集和提交能够证明某一特定产品可能存在倾销或补贴行为并对产业可能造成实质性损害的信息。商务部审查所收到的申请，并决定是否发起反倾销或反补贴调查。在这背景下，相关申请的数量和有关信息的质量等成为反倾销和反补贴调查是否发起的关键所在。美国审计署在审计中关注了中小企业寻求反倾销和反补贴救济的情况，调查了中小企业提出征收反倾销和反补贴税申请的情况、中小企业在提出申请过程中面临的挑战，以及政府部门为中小企业应对这些挑战提供的帮助。美国审计署通过审查反倾销和反补贴申请中的相关信息及数据，结合采访申请者、贸易律师、行业协会代表、学者、国会研究服务处的贸易专家以及美国商务部官员，发现中小企业在寻求反倾销和反补贴税救济时面临的挑战主要有中小企业需要负担的法律成本高昂、难以获得国内外定价和生产数据以及行业支持。对此，政府部门虽然为中小企业应对这些挑战提供了一些帮助，例如发布一些指导意见，帮助了解申请所需要的数据及其类型，以及帮助了解提交和组织申请的方式等，但由于缺乏额外的公共资源，可供选择的帮助方法有限。

二、对我国审计机关的启示

第一，围绕党和国家工作大局，思考、谋划和部署审计工作，积极拓展审计监督的广度和深度，充分发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的职能作用。美国审计署作为审计、评估和调查机构，它的使命是向国会提供职业化、客观的信息，为国会的决策提供服务。它应国会和相关部门要求在反倾销和反补贴领域的审计探索，涉及美国反倾销和反补贴关税征收机制、具体征收流程和相关制度等多个方面，其目的是协助国会履行宪法职责、促进联邦政府提高绩效，保证联邦政府尽到对国会和公众的责任。在全球经济增长放缓的背景下，我国审计机关应当从服务国家治理的高度，开阔涉外审计的视野，不仅要关注反倾销和反补贴等贸易救济领域，也要关注有关部门依法履职尽责情况，还要重视对国际贸易中外部风险的评估，维护国家产业经济安全，切实保障国家利益。

第二，注重研究分析我国中小企业申请反倾销反补贴和应诉反倾销反补贴可能面临的挑战。当前，世界各国越来越多地使用反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济手段，促进贸易公平，避免贸易损失，保护本国产业。我们应加强对进入我国的倾销产品的监控，强化出口企业的规范管理，促进中小企业健康发展。美国审计署发现，在2007—2012年提交的56份申请书中，有21份中至少有1名中小企业申请人，这56份申请书共代表147名申请者，其中38名是中小企业。这些中小企业中大多数每年销售收入至少为1000万美元，近一半来自钢铁行业。我国中小企业一直也是国际贸易中征收反倾销反补贴关税申请者和应诉者的主要群体之一。审计机关通过对这些企业申请和应诉等情况展开独立、客观的分析，揭示国际贸易摩擦可能给我国经济社会运行带来的风险隐患，及时发出预警，提出有针对性的政策建议，为中小企业营造良好的发展环境，促进经济高质量发展。

第三，充分发挥审计对跨领域、跨部门措施和政策实施监督的独特优势。经济合作与发展组织发布公共治理评论《最高审计机关与良好治理——监督、洞察和前瞻》指出，最高审计机关作为一种外部评估，在帮助政府应对跨部门措施和重要政策的实施方面具有潜力，它能够为政府提供反映公共治理中哪些工作有效、哪些工作无效的关键证据，促进政府的项目和方案更好地发挥作用。美国的反倾销和反补贴关税征收通常涉及申请者、支持和反对申请者的相关方、贸易律师事务所，在实施过程中还涉及商务部、海关与边境保护局等多个部门。美国审计署所关注的反倾销和反补贴关税征收，正是充分发挥审计对涉及多个部门的措施和政策实施进行监督的优势。在我国，根据《中华人民共和国反倾销条例》，反倾销申请人可以依照规定向商务部提出反倾销调查的书面申请，商务部在对申请材料进行审查后决定立案调查或者不立案调查；征收反倾销税，由商务部提出建议，国务院关税税则委员会根据商务部的建议作出决定后，由商务部予以公告，海关负责执行。由此，我国审计应当充分发挥审计的独特优势，聚焦重点领域和关键环节，加大对审计发现问题跨领域、跨部门的宏观分析力度，通过深入分析问题背后的体制障碍、机制缺陷、制度漏洞，提出有针对性和可操作性的完善制度、深化改革的建议，不仅要精准“查病”，更要有效“治已病”“防未病”，促进建立健全制度，促进政府部门有效和高效地开展工作，提升公共治理效能。