全面进入小康后甘肃农村精准扶贫措施初探

张文政，张国勇

（甘肃农业大学 管理学院，甘肃 兰州 730070）

党的十八大报告中重点强调了要在建党100 周年时在我国范围内实现全面建成小康社会的重要目标，当前，距离这一重要历史时刻的时间节点已经日益迫近，我国的西部地区也已经逐渐成为了完成这一重要历史任务的主要难点。摆脱贫困、实现共同富裕是社会主义的本质要求，同时也是全体共产党人为之不懈奋斗的最终目标。为了有效改善这一我们必须直面的顽疾，党中央提出了精准扶贫这一有效解决我国西部贫困问题的指导性举措。甘肃省作为我国脱贫战役的主战场之一，多年以来由于其内陆省份的地理布局、相对恶劣的气候条件以及相比之下略欠发达的交通条件等诸多因素共同导致了该省常年以来经济的发展速度相对较为滞后，并直接体现在人均可支配收入常年水平偏低，并进一步造成该省的社会基础设施建设、生产力发展态势、社会服务模式等相对滞后。我国许多经济学者自20 世纪80 年代以来便持续关注甘肃省内切实存在的贫困现象，对现有的陇南经济区和民族经济区管辖范围内的多个贫困县进行了重点调研[1-2］。

精准扶贫不同于没有相应规划的“一刀切”式的粗放型扶贫模式，是实际根据扶贫对象所处的贫困区域地理、气候实际特点以及贫困人口自身贫困、返贫状况，通过量体裁衣的方式进行的精确帮扶的措施，是以习近平总书记为核心的党中央在我国已经基本实现小康目标时所提出的具有切实指导意义的战略性举措，并通过其精确管理、精确帮扶的脱贫举措帮助越来越多的贫困人口逐渐摆脱了贫困，该政策的有效推行对于在我国范围内最终实现全面脱贫、实现全面小康的总目标有着举足轻重的战略意义。随着我国对甘肃省贫困集中区域的有效帮扶和整改，使得甘肃省内的经济发展形势得到了有效的改善，但是在不同区域仍然不同程度的存在着返贫现象的出现，因此，本文以甘肃省为例，通过实地调研、精准研判、创新举措等方式，分析甘肃省贫困较为集中区域的实际情况，对实际扶贫工作战役中所出现的新型特征进行了逐一梳理，并在此基础上提出了具有一定指导意义的有效措施，力争在预期时间内按照我国现有执行贫困标准下全省417 万人口的全部脱贫，从根本上解决区域性整体贫困问题这一顽疾，并在此基础上持续发力，实现从单一的救济式扶贫向造血式扶贫机制的快速转变，避免在扶贫工作过程中出现的大水漫灌式的工作方法，最大限度的在全省范围内避免返贫现象的出现，多措并举、群策群力的坚决打赢精准扶贫、精准脱贫的攻坚战，为全面建成小康社会做出微薄贡献[3-4]。

一、甘肃省较为贫困地区的实际情况

按照我国目前执行的扶贫标准进行统计，目前甘肃省范围内的贫困人口仍然在320 万～330 万人左右，贫困发生率常年维持在15%～20%。近年来，尽管在党中央的帮扶下已经有超过百万常住居民成功实现了脱贫，但是在全省范围内仍然分布着75个贫困率较为严重的区县，以上区域集中着全省将近2/3 以上的人口，且该区域大部分位于省内中部区域干旱现象较为严重或高寒区域，由于恶劣的气候条件，包括六盘山区、秦巴山区和藏区在内的以上地区已经逐渐成为了全省脱贫战役的“硬骨头，通过传统的一次性扶贫或单项扶贫措施根本无法形成持续富裕的整体性脱贫态势，尽管投入了大量的人力、物力以及财力，然而实际的脱贫效果却显得收效甚微[5]。

（一）甘肃省人均可支配收入

自党中央针对西部地区的重点扶贫攻坚战开展以来，甘肃省人均可支配收入确实取得了明显的提高，根据相关统计资料，截至2019 年底甘肃省人均实际可支配收入已经逾7 000 元左右，较之2018年底增幅约700 元左右，增长幅度高达15%左右，然而，我们无法回避的是，尽管甘肃省贫困人口人均可支配收入得到了明显的改善，但是仍然远远低于全国平均水平，仍然有相当数量的人口处于贫困线以下，扶贫任务依然繁重。通过对全省人口，特别是贫困集中区域人口的人均可支配收入来源进行梳理我们发现工资性收入仍然是居民生活性收入的主要来源且增幅相对最大，居民经营性实际收入仍然保持每年增幅8%的稳定状态，而财产性收入和第二产业占比较低，直接反应了贫困人口非农业就业机会相对较少的现状，也为我们精准扶贫找到了有的放矢的突破口[6-7]。

（二）甘肃省人均消费状况统计

截至2019 年底，通过对2015—2019 年该省人均生活费进行统计，甘肃省人均生活性消费支出与人均可支配收入基本持平，这也是造成返贫现象的主要原因之一。生活费用中将近1/3 用于居民的食品消费，增幅也在各项支出位于首位，表明居民仍然把解决温饱问题作为日常支出的首要问题。而随着人均医疗费用、保健费用的持续增加，人均教育支出及服务性消费却逐渐呈现逆增长的态势。通过对甘肃省内居民消费支出占比进行比对，全省居民的生活性消费的支出比例仍然占据着居民日常支出消费的首位，生活性消费的增长直接反应了居民日常生活负担依然较为严重。此外，近年来，受相关政策的直接影响，全省居民的购房意愿明显增强，相应的支出份额也明显提升[8-10]。

（三）甘肃省的社会保障设施及能源利用的情况

截至2019 年底，包括六盘山区、秦巴山区和藏区在内的贫困率较为集中的区域日常生活所使用的能源依然以煤炭和农作物秸秆为主，使用比例分别为70%和30%，以上地区农村的社会保障设施缺口较大，水冲式厕所的使用比例仅为1.2%左右，而约占83%的居民没有安装家用型洗澡设施。以上地区的供水仍然以管道供水方式为主，但是管道入户率仅占居民总数的64%左右，目前依然有相当比例的人口日常用水通过无任何卫生保护措施的井水、河水甚至收集雨水的方式完成，社会基本保障设施严重缺失，能源的实际利用效率相对较低[11-12]。

二、导致贫困现象出现的主要原因

甘肃省目前的实际省情决定了本省将在一段时间内存在贫困群体较大的现象，甚至在不同程度上加剧贫困的程度和增加导致贫困的因素，要实现真正意义上的精准扶贫，最大限度的防止返贫现象的出现，就必须结合本省的实际情况，坚持将解决致贫因素与精准扶贫机制有效融合，切实将此项工作与城乡一体化进程共同形成一个系统化的合理扶贫体系，真正形成一条充分考虑甘肃省现有实际条件的精准扶贫道路，并通过切实有效的针对性措施，打赢这场扶贫开发的攻坚战。目前，经过笔者对甘肃省内几个主要贫困率较为集中的区域进行调研，发现制约本省范围内主要的致贫因素为：

（一）恶劣的自然条件和地理条件

目前，甘肃省范围内绝大部分贫困率较高的区域大多位于本省中部的干旱区域或本省南部区域气候较为寒冷的少数民族聚居区，这些地域普遍存在交通不通畅的特点，甚至部分乡镇、村落至今尚未修建公路。在恶劣的自然条件和不便捷的交通状况的双重作用下，无法在当地开展有效的工、农业扶贫措施，扶贫工作成本要明显高于本省其他区域且往往收效甚微，由政府部门主导的一般性扶贫开发根本无法在短时间内形成有效的持续扶贫效果，反而造成了无形的人力、物力的浪费，以上区域的贫困人口数量长期维持在较高的比例。恶劣的自然环境和交通条件造成以上区域存在运输难度大、就业难度大、清洁水源供给难度大、增收项目实施难度大等实际存在的问题。因此，可以结合以上区域的实际情况进行统一安置，通过采用整体性异地搬迁等措施大规模实施贫困人口迁移工作，从根本上摆脱自然环境和交通状况对脱贫工作的影响[13]。

（二）因病返贫、因灾返贫现象严重

由于甘肃省长久以来受地理、气候等条件的影响，省内居民，特别是刚刚完成脱贫的居民由于固定资产和流动资金储备不足，对于突发风险的抵御能力必然相对较弱。一旦遇到干旱等自然、地质灾害，极可能使得许多以农业收入为主要收入的家庭无法承受。此外，高寒地带居民由于其独特的气候条件，导致风湿性疾病等治疗周期长、治疗费用较高的慢性疾病发病率要相对较高，由于以上区域普遍存在医疗保障不到位的现象，极易出现因病返贫的风险[14]。

（三）教育程度普遍偏低，职业培训开展缓慢

扶贫工作特别是精准扶贫工作的开展重点在于增加贫困人口增收项目的技术投入，通过合理的技术培训使贫困群众从被动接受扶贫形成持续性的致富机制。因此，在快速脱贫开发工作中，加工业、农业、养殖业等相应的技术培训就变得至关重要，合理的职业技术培训能够在短时间内有效提升贫困群众的实际收入，也是我们打赢脱贫攻坚战的重要举措。然而，正如上文所述，贫困群众日常教育支出相对较低，多数人受教育程度普遍偏低，短时间内无法快速掌握知识含量较高的现代科技，特别是适合高寒地区开展的良种繁殖、全膜双垄沟播等新型农业技术的推广速度也受到了极大的影响[14-15]。

（四）政府推动效能弱化，劳动力流动途径单一

要加快扶贫攻坚战的步伐，必须大力推动贫困地区的城镇化建设力度，通过有效的劳动力转型方式加快生产要素的理性流通，进一步拓展贫困区域与经济发达区域的多样性交流，从而进一步促进贫困区域经济的快速发展。由于甘肃省内贫困区域分布较为分散，且致贫因素较为繁复，加大了政府实际的推动难度，政府的执行力受地理、地方财政等诸多因素的影响必然大打折扣，特别是在对贫困群体的发展途径的培养主导力方面有待进一步的强化，同样导致了扶贫工作难度的增大。

三、甘肃省内实施精准扶贫的有效措施

甘肃省扶贫工作在实际开展过程中仍然面临着底数不清、实际指导性较弱的问题，由于相关制度体系实际指导意义的缺失，必然在一定程度上加大了政府针对贫困群体的帮扶力度，甚至会造成扶贫工作开展过程中造成不必要的资源损耗现象发生。目前，甘肃省政府结合省内实际情况，有效整合了财政、扶贫、农牧、林业等多个部门实施联动机制，从贫困群体的识别到有效的实施系统性的帮扶，单纯由政府作为主要驱动力必然会显得捉襟见肘，导致统筹性的扶贫机制具有了相应的局限性。因此，采取有效的精准扶贫措施，是最大限度避免资源损耗，强化精准扶贫效率，保障2020 年底全面实现小康任务的统筹性措施和可行性路径。综上所述，实现有效的精准扶贫必须在确保精准识别贫困群体和结合现有实际完成精确帮扶的基础上予以实现，目前，笔者建议可以从以下五个方面作为主要路径有效保障精准扶贫工作的顺利开展。

（一）充分利用“互联网+大数据”技术强化现有管理措施

目前，精准扶贫工作必然要面对的就是对贫困群体的精准识别，特别是对于已经成功脱贫后由于多种原因出现返贫现象群体的动态识别。由于以往我们所采用的工作机制中不同程度的存在着针对性较差、底数不明朗的现象，给每年的脱贫工作造成了极大的被动。随着“互联网+大数据”技术的不断成熟，能够有效动态分析、识别贫困群体的特征，不但有效提高了扶贫工作的针对性，增强了识别的精确度，大幅降低了识别工作的工作量，还有效避免了识别过程中造成的不必要的资源损耗。此外，借助网络信息技术能够有效满足《政府扶贫工作新纲要》中对于贫困群体实际特征的精准判定，有效增强了精准识别的准确性，并借助此平台的“倒逼”机制有效推动地方政府合理改革管理机制，通过对贫困对象的数量分布、致贫因素、接受教育程度、完成培训种类等方面进行全面分析和逐一研判，并在此基础上采取合理有效的精准贷款、危房改造、教育卫生投资等多个行业各项针对性措施的推动落实，确保动态管理体制的有效实施。

（二）不断创新扶贫举措，切实保证精准扶贫措施的实施

一个切实有效的措施必须真正生根落地才能有效发挥其自身作用，而我们原有的输血式扶贫措施急需结合省内的实际情况进行有效的变革和创新，以保证精准扶贫措施的切实生效。目前，甘肃省内的首要扶贫目标仍然应该定位于帮助贫困群体满足其自身最基本的实际生存需求，满足该群体对医疗、住房、食品、饮用水等基本的需求，在满足以上需求的基础上通过合理高效的保障制度，最短时间内建立完善的最低生活保障体系、公租房廉租房以及医疗保险等切实可行的扶贫措施，不断提高贫困群体对突发性灾害、病痛等可能发生的致贫因素的抵御能力。因此，我们各级政府必须加强联勤联动机制，不断强化创新现有扶贫资源的调用和协同管理，对于国家给予的政策性扶贫措施进行有效使用，最大限度地解决扶贫资金在不同区域的投入性差异，并尽量避免刚需较强的财政投入与各贫困区域自身的实际弹性需求之间的矛盾。特别在完成重大基础设施的完善、人口大规模迁移、自然环境和交通条件改造等重大项目的过程中，避免资金的重复使用，尽量将资金用于到村到户到人的扶贫开发工程之中。突破性的扶贫机制能够在短时间内克服财政投入不足的短板，并为贫困群体提供金融支撑等亟待解决的难题。

（三）强化针对性技术培训，努力挖掘人力资源

精准扶贫的实质是改变传统的输血式扶贫机制，这就需要政府通过有效的措施协助贫困群体找到符合自身实际情况的持续性创收项目，因此，我们需要加大基础性技术强化培训，大力推进针对性较强的义务培训和技术支持，不断增强贫困群体自主脱贫的内在驱动力。目前，甘肃省内的贫困人口主要集中在农村，因此我们在进行技术培训的科目选择过程中，务必将授课重点与农业、小型加工业的特点紧密结合，促进参训人员的自身综合素质得到明显的提高。此外，技术培训必须合理结合培训区域当地的产业发展实际情况，真正意义上实现学以致用，实现培训与就业的无缝对接，将培训效能与实际的经济增收切实接轨，不仅仅给贫困群体提供谋生的岗位，并为该群体量身打造就业岗位，才能改变现有被动的扶贫现状，实现一劳永逸的持续性发展开发态势。

（四）强化扶贫资源的有效整合，加大监督管理力度

随着扶贫攻坚战逐渐的推进，扶贫资源的有效整合以及对于扶贫资源合理分配的机制已经逐渐成为我们打赢这场扶贫攻坚战所必须解决的首要任务[13]。在机制的建立过程中需要以地方政府为主导打造有效整合市场、社会等扶贫资源的高效平台，奠定精准扶贫措施所必须的制度体系，为了强化扶贫资源的合理使用政府部门可以将部分专业性较强的业务外包给专业化组织实施或者由政府部门出面直接采购相关保障性服务，在精准扶贫的机制上形成政府与地方之间的合力，不断增强精准扶贫的持续性与实际性效果，最大限度避免扶贫资源分配不均或分配监管不利现象的出现，实现贫困数量与贫困程度有机结合的高效精准扶贫体系。在此过程中建立扶贫资金专项监管分级负责机制，明确各级政府监管主体的相关监管职能，形成分权式精准扶贫负责体系，切实保证扶贫资源分配适应本省区域多样性、差异性的实际特点[14]。

（五）打造可持续性脱贫机制，推动区域经济整体性发展

精准扶贫的最终目标绝对不能仅仅针对个体性的扶贫成功，只有通过科学高效的推动机制实现贫困率较高区域内经济的整体发展，不断提升贫困群体的自我造血能力，这种自我发展的方式才是我们真正意义上完成精准扶贫目标的长期性、可持续性发展体系[15]。因此，我们在开展精准扶贫工作的过程中，不能把眼光仅仅定位于个体化的扶贫开发，而应当不断强化区域性的整体性可持续发展。健全贫困率较高区域的精准扶贫体系必须要在政府部门的大力支持配合下，指定高效严谨且具有严格约束性的考评机制，大力打造符合当地实际情况的可持续性自我造血措施，从而在相对较长的时间内形成切实可行的可持续性精准扶贫发展支撑体系，保证该体系的自我造血机制不会给当地的发展造成不必要的额外负担，同时要采取相应配套性的帮扶措施，完善产业融合、生态保护以及民族团结的制度保障，最终促进区域经济的可持续发展，切实实现全面进入小康后甘肃省经济的全面快速发展。