论“监管沙盒”的法律风险与应对措施

刘 子 聪

(安徽大学, 安徽 合肥 230601)

“监管沙盒”理念主要是指金融科技企业在征得金融监管局许可后,可以在沙盒中测试新型金融产品、服务等,并且该金融科技在监管沙盒的测试中有较大自主权,面对有关规则、程序、规章的限制,不会立即受到规制。

国内已有学者对监管沙盒作出研究,蒋建湘提出柔性监管尊重市场理性和被监管主体的权利,有利于提高监管质量、监管透明度和政府监管方式的灵活性,通过协商、激励、指导、自我监管等方式的运用提高监管的实效。[1]赵杰认为英国沙盒制度自始推出,就将支持金融创新,保护消费者权益作为基本原则,其作为监管者与创新者之间沟通桥梁的监管定位重新定义了监管者的角色,具有重要价值和意义。[2]黄震提出监管沙盒的逻辑与我国柔性监管的理念趋同,互联网金融指导意见的监管原则表示国家已开始类沙盒监管的思维尝试。而我国对网贷机构未采用拍照监管的做法,也体现了沙盒监管的包容性思维。[3]国内学者对监管沙盒理论研究较多,对沙盒实施主体、条件、方式已大致明确,以柔性监管为主。至于在实践中应如何具体运用,以及如何有效融入中国现行的金融监管模式中,都有待进一步的探索。

一、国外沙盒运行模式比较

比较国外几种主流的沙盒运行模式,能够为监管沙盒中国化提供宝贵经验。其一,授权式沙盒运行模式。授权式沙盒运作模式起源于英国,金融监管机构根据金融科技企业的申请,对其申报的金融创新项目及企业资质进行审核,给予完整性授权或限制性授权。[4]创新项目整体测试结束后,企业就测试内容和在此过程中遇到的问题提交一份完整的项目运行报告,交由金融监管机构审阅,由其决定此金融创新项目能否正式进入金融市场。其二,虚拟沙盒运行模式。虚拟沙盒指的是金融监管机构提供一个虚拟空间,创新项目在这个空间内可以自由运作,不受金融规则约束。[5]在测试结束后由监管部门对项目运行情况进行分析论证,决定该项目能否进入真实的金融市场。虚拟沙盒模式为项目运行提供自由平台,在测试结束后,项目能够获得真实可靠的数据资源,以及专业部门的指导和帮助。其三,沙盒保护伞运行模式。沙盒保护伞是针对非营利性公司设立的,与授权式沙盒类似,金融创新项目需要在金融监管机构的授权下进入监管沙盒。但不同的是,金融科技创新企业是以非营利性公司代理人的身份进入监管沙盒进行测试。这样安排的目的是为了提升创新项目运行效率及合法性。保护伞沙盒的运作模式并不适用于任何企业,如证券基金管理公司就受到严格限制,在其提交进入沙盒的申请后,需要经过金融监管机构的严格审查。

比较以上三类沙盒运行模式可以发现,监管沙盒期望为金融创新企业在法律法规框架内构建一个相对独立的项目测试空间,在确保金融秩序稳定的前提下,实现金融安全和金融创新双目标。各运行模式在实践中都显露出一定的局限性,需要中国金融市场根据自身实际情况加以改良。

二、国内监管沙盒存在的问题与法律风险

中国已经开始监管沙盒本土化探索。作为传统监管方式的重要补充,一方面,监管沙盒能够有效应对金融科技更迭周期短的特征,对市场上的金融科技及时监管,弥补当前金融市场监管方式的不足，另一方面,中国互联网金融监管体系雏形已经形成,尤其是对数字普惠金融的研究处于世界前列,监管沙盒能够切实保障企业和投资者的合法权益,为初创型企业提供了自由的试错平台。此外,监管沙盒的实际应用将降低新技术推向金融市场的时间成本,使投资者能够实时了解金融创新项目,在帮助新型金融科技上市的同时,激发市场竞争活力,推动金融市场健康高效发展。但监管沙盒发展时间较短,技术、模式、程序等方面尚未成熟,中国金融市场环境复杂,仍存在诸多问题和风险亟待解决。

(一)监管法律体系不完善,主体分工不明确

监管沙盒作为一项新兴金融科技,无论是何种运行模式都推动着金融市场发展,具有优化资源配置、提升金融服务水平的作用。但当前金融市场与法律监管体系发展失衡,金融市场环境变化快,技术更迭周期短,使得本就不完善的金融法律体系更加难以应对。目前关于监管沙盒的规范以零散法规和政策性文件为主,具有较高效力的法律条文规定较少。现有法律条款也只是对金融科技的法律主体地位笼统地作出规定,对初创型企业在金融市场的行为,以及提供金融服务的第三方机构并未作出明确的规范和约束。此外,新技术伴随着新风险,法律虽然规定政府部门具有监管职责,但并未作出具体分工,在无明确监管主体情况下,使得一些金融企业铤而走险“打擦边球”,扰乱金融市场秩序。此外,企业在面临金融风险和困难时,往往救济无门。

(二)监管沙盒运营模式混乱，审核流程漫长

应该根据当地金融业实际发展状况适用监管沙盒,简单地照搬某种运行模式,不仅会造成监管资源的浪费,扰乱法治秩序,甚至会影响整个金融市场发展,触发系统性金融风险。在中国金融市场发展过程中,投资者和企业的水平参差不齐,金融环境受国际市场影响巨大,金融运行模式混乱。当前监管沙盒仍处于试运行状态,由于相关法律法规的缺失,监管部门无法统一金融市场监管沙盒运行模式,各地实施标准、程序、细则均存在较大差异。

从各地监管沙盒的运行情况来看,由于监管部门并未制定明确的审核批准程序,金融企业通过审批进入监管沙盒的时间较长,致使本就资金匮乏的初创型企业遭受不必要的风险和消耗，如金融市场动荡、技术革新、政策变化、成本增加等。

(三)投资者、消费者保护与企业信息披露矛盾突显

除虚拟沙盒模式外,其余沙盒模式在运行的过程中均有真实的企业和投资者进入,出于对企业和投资者合法权益的保护,监管部门会要求企业披露测试项目的相关信息。但由于各地区金融发展状况、监管沙盒运行模式不同,各地金融监管机构对消费者权益的保护程度、测试企业信息披露程度的要求也各有不同。其中澳大利亚证券和投资委员会将企业信息披露作为能否通过沙盒测试的标准之一。对于信息数据依赖程度较高的测试企业,监管部门要求将投资者、消费者信息、测试项目的相关数据详细地向投资人和有关部门披露,这无疑是不利于企业自身发展的。但如果企业对测试项目相关数据有所保留或提供虚假数据,必然会侵害投资者的权益,影响金融市场秩序。这样的情况使监管部门难以维持企业信息披露与投资者保护之间的平衡。

(四)监管介入时机和程度难以把握

监管沙盒对新兴金融科技固然有监管职责,由于监管部门和沙盒开发者不可避免地存在利益偏好,因此有关部门难以准确掌握监管介入时机和介入程度。一方面,金融科技在发展过程中必然产生新内容和新模式,带来新的风险,冲击传统金融市场秩序,并且可能游离于法律监管体系之外,不受当前法律规定制约。监管如果过早介入,可能会抑制其发展,导致企业不敢继续推进金融科技创新。监管过于苛刻不仅会抑制新兴金融科技发展,还可能影响交易效率,浪费监管资源。另一方面，监管和创新是相辅相成的,监管不到位将难以稳定市场秩序,监管不及时则可能放纵金融科技肆意发展,诱发系统性金融风险。因此,必须协调法律监管与科技创新之间的关系,保证监管主体介入的时机和监管力度与具体的风险相匹配,金融科技创新与防范风险之间动态平衡。[6]

三、应对措施

经北京市地方金融监督管理局批准,在中国人民银行指导支持下,北京市在全国率先启动金融科技创新监管试点。该试点运用信息公开、资信公示、多方位监督等柔性管理方式,为金融科技创新提供开放、自由、安全的发展环境。[7]这是一项加快中国金融安全建设的重要部署,也是国内应对监管沙盒存在问题与法律风险的一次有效尝试。

(一)将监管沙盒纳入立法,明确各部门监管职责

金融科技需要受到法律的规制和管控,只有明确其法律地位,其运行才能获得合法性和正当性基础。监管沙盒仍处于试运行状态,对活动范围、经营方式、运行程序等方面予以明确法律规定,使其发展有法有据。法律对监管沙盒的规定不能过于严苟,否则可能抑制其发展,但相关部门主体职责必须明确划分。市场监督管理部门应当明确各自职责,切实维护金融市场秩序，避免“踢皮球”情况的发生。在保证金融市场有效竞争的前提下,坚守底线思维,注意防范系统性金融风险。与法律法规相比,行政规章具有灵活性的特点,监管部门可以根据金融市场的变化和监管沙盒的实际需要及时作出调整。具体而言,可以由中国人民银行和财政部统筹协调,授权中国银行保险监督管理委员会制定相关监管规则和制度。具体到地方,由中国人民银行分设机构和地方金融监管局对监管沙盒实施的具体情况进行监督管理。此外,还需要行业协会、专家学者等根据金融市场发展状况为企业提供法律指导,明确违法界限。最后监管部门可以鼓励测试企业制定更为严格的内部标准和章程,提高项目运行效率,尽量避免违法违规情况的出现。

(二)明确监管沙盒运行模式和审核流程

各国在监管沙盒探索过程中总是根据本地金融业发展实际状况制定政策规则,在金融业严格监管的背景下,中国监管部门必须选择适合中国金融业发展状况的监管沙盒模式。根据中国互联网金融监管经验,以传统金融立法为主题,辅之以专项立法。分业式监管能够有效应对传统金融风险,即便某些金融项目专业化程度较高也能够应对。但随着金融业与其他行业融合发展,潜在的金融风险更具有专业性、技术性,监管部门往往束手无策。因此，需要以混合监管方式突破传统监管模式的瓶颈,通过互联网金融监管专项立法,明确监管主体法律地位,各监管主体及时沟通交流、学习,积极应对监管技术难题。

参与监管沙盒测试的项目最终是为了进入金融市场,因此,监管部门应当严格管控申请进入监管沙盒的审核流程。不得因为企业资金实力、研发能力、抗风险能力较强、规章制度完善,就降低审核标准,准许其轻易进入监管沙盒并赋予其较大自主权。对于有研发能力,但缺乏资金、抗风险能力弱的企业,不能故意拖延审核期限。审核部门应当一视同仁,即便初创型企业通过监管沙盒测试的可能性较小,在通过监管部门审核后,应当给予其进入监管沙盒的机会。应当通过法律法规明确规定审核程序和内容,对企业资信、投资者状况、测试项目等内容逐步审查。此外,监管部门可以协同相关商业银行为初创型企业提供一定资金支持,在项目通过测试后,由企业和银行共享收益,使银行在承担投资风险的同时拥有高回报收益。

(三)加强对投资者权益保护,及时公开信息

监管沙盒作为特殊的金融监管机制,其首要任务就是保护投资者的合法权益,维护金融市场的稳定。通过沙盒测试的创新项目最终会推向整个金融市场,因此对投资者、消费者权益的保护显得尤为重要,具体措施包括金融产品信息披露、测试企业提供担保、企业赔偿制度等,更有甚者将投资者、消费者保护不到位作为退出沙盒测试的条件之一。[8]参与沙盒测试的项目作为创新金融产品必然存在金融风险,因此监管部门在审核企业资格的过程中应当尽量选取资产多、信誉好、抗击风险能力强的企业,尽可能降低投资过程中产生的金融风险。其次,监管部门有责任向投资者、消费者披露参与测试的项目信息,只有在了解项目相关信息后,投资者才能够决定是否继续与测试企业交易。对于信息依赖程度高的企业,投资者在参与测试项目时,企业可与其签订相关信息保密协议,违反协议规定将承担相应法律后果。最后,监管部门可以要求测试企业设立风险准备金,并制定赔偿救济规则,保证消费者在遭受风险后企业有足够的资金进行赔付。这些举措都是为了提高消费者投资信心,愿意尝试创新金融产品,但这不意味着在任何情况下测试企业都需要对消费者遭受的损失进行赔付。

(四)规范监管标准,把握监管尺度

监管沙盒通过测试金融创新项目不断地试错和更正,探索金融市场发展规律,监管部门制定科学合理的监管标准显得尤为重要。具体而言,对于进入监管沙盒测试的项目,应统一监管制度和标准。这里的标准,既包括监管政策、实施要求和运行数据定义的统一,也包括对监管科技本身的技术应用规范。[9]监管部门应及时与技术部门沟通,共同打造数字网络规范平台。对测试企业一视同仁,不得因其规模大、资金充足、技术成熟而放松监管。监管部门可以通过信息网络技术了解企业发展状况和抗风险能力,分析潜在的法律风险和技术风险,并通过风险预警机制把握监管尺度。当测试项目可能触及风险预警机制时及时采取管控措施,如暂停项目测试、召开专家论证会等,避免引发系统性金融风险。

四、结语

金融科技带来巨大经济效益的同时也可能引发金融风险,监管沙盒作为当前管控金融风险的前沿技术,中国需要根据自身发展状况加以利用。尽管其发展伴随着金融风险,需要加以完善,但从各国家沙盒运行实际情况来看,沙盒运行带来的利大于弊,具有巨大的潜能和经济价值,尤其对区块链、ICO等新兴金融科技作用明显。监管沙盒本土化可参照中国金融改革试点经验,先进行试点,再进行反复调试,不断优化,最后在全国推广,探索符合中国实际的监管沙盒运行模式。