乡村产业振兴的理论内涵与发展困境研究

李鹏飞，黄丽君

（1.中共云南省委党校（云南行政学院），云南 昆明 650199；2.云南财经大学 大数据研究院，云南 昆明 650221）

一、引言

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，规划了到2050 年中国农业农村现代化的伟大进程，描绘了中国农村从破败萧条走向繁荣富裕的美丽乡村的美好蓝图。产业兴旺是实现乡村振兴的基石，只有产业兴旺才能真正实现农民致富、农村繁荣、农业发展的目标，才能不断聚集更多资源，使乡村真正成为令人向往的财富洼地，进而逐步化解现阶段农村发展不充分，城乡发展不均衡的基本矛盾，为缩小城乡差距，全面解决农村相对贫困问题提供经济基础和物质保证。2020 年是决胜脱贫攻坚，全面建成小康社会的收官之年，也是乡村振兴开局的关键之年。如何基于现有扶贫产业发展的基础，提升扶贫产业的竞争优势与效益优势，夯实贫困地区产业发展能力，突破从产业扶贫到产业兴旺的实践困境，构建乡村产业综合性、系统性、可持续性高质量发展长效机制，具有重要现实意义和理论意义。

二、乡村产业振兴的理论内涵

（一）高质量发展是乡村产业振兴的核心要义

产业发展是区域经济增长的主要驱动力。发展经济学认为，通过外部干预来推动经济发展，由此形成辐射效应，在一定程度上能缓解城乡收入差距的扩大。党的十九大把乡村产业发展从过去“生产发展”转变为“产业兴旺”，并将“产业兴旺”作为振兴战略的核心因素，这意味着乡村产业发展从产量向质量、粗放向精细、低端向高端、不可持续向可持续性转变。农业作为基础产业，粮食等农产品为国民经济各部门提供基本生活资料，农民为新型城镇化提供丰富的劳动力资源，农村则为大量农机工业品提供最大的消费市场。虽然在不同历史时期不同发展阶段，农业发挥作用不一样，但农业的基础性地位不变。乡村产业兴旺，能够提供更加优质、更加健康、更加丰富的农产品，为百姓餐桌提供更多选择空间，满足人民群众不断增长的美好生活的需要，也更加巩固了我国的粮食安全和农业的基础地位，是实现农业农村高质量发展，促进农业农村整体提档升级、提质增效的有力举措。

（二）解决农村相对贫困问题是乡村产业振兴的重要目标

随着2020 年我国全面建成小康社会，绝对贫困将消除而相对贫困问题将更加突出，并由一维收入贫困转型向多维福利贫困、生存性贫困向发展性贫困、原发性贫困向次生性贫困、农村贫困向城乡统筹转型。世界银行发展报告指出，在由中低收入国家向中高收入国家转型过程中，绝大多数相对贫困人口仍滞留在农村，农业产业振兴发展仍是解决相对贫困问题的最重要手段之一。乡村产业兴旺，意味着乡村产业具有较高的投入产出效率，竞争力更强，可以更好地激发乡村就业创业活力，加速新产业新业态新模式培育，可以更好地拓宽农民就业渠道，实现农民增收。因此，通过加大科学规划，强化发展长效扶贫产业，培育多样化的产业结构，提高生产要素质量，增加和拓宽相对贫困个体参与市场的机会和空间，依靠农村产业兴旺，建立农民持续减贫、产业发展和稳定增收相协调的长效机制，并在收益分配中兼顾效率与公平的原则，是解决全面建成小康社会后农村相对贫困的重要举措。

（三）三次产业融合发展是乡村产业振兴的内在要求

从发展目标来看，乡村产业兴旺内含了效率提升、规模增长和可持续性要求。从发展过程来看，产业兴旺意味着生产方式由传统模式向现代化、科技化、信息化、数字化的变革升级，产业体系由单一结构向市场化、多元化、组织化的提升优化。乡村三次产业深度融合，能够促使农村产业系统与内外部环境发生良性交互作用，重塑乡村产业链、信息链、资金链、效益链、生态链，提高乡村产业比较优势，有利于培育塑造特色化品牌，打造乡村产业发展的技术支撑与物质基础。从实践效果来看，乡村产业根植于县域，乡村产业兴旺以农村各种生产要素为依托，坚持发挥农民的主体地位，通过三产融合发展，促使农村产业系统与内外部环境发生交互作用，构建具有鲜明地域特色和优势、丰富业态品种、蓬勃创新活力、高度利益联结的可持续发展路径和富裕农民、繁荣农村的重要渠道。

（四）培育发展新产业新业态是乡村产业振兴的引擎和动力

乡村产业振兴既是农村产业发展方式的变革引致的产业规模的扩大和生产效益的提升，更是以新产业新业态为驱动的创新发展方式的优化升级。相较于传统的产业发展模式，各类新型农业经营主体介入后开展的各种经营方式能够更好地推动本区域的经济发展，可以有效促进本区域整体组织管理体系的完善，从而保证产业发展的参与者能够获得实际收益。具体来看，产业主体作为整个市场发展的开拓者，其自身具有的资本、管理、市场和技术优势，能极大地降低小农经营的交易成本和生产成本，实现农户增收，并触发农业全产业链的融合和重组。介入了产业主体因素，可以更好地促使个体生产和规模化生产有机融合，有效破解农业生产与流通领域脱节造成的“小农户与大市场”的矛盾，尽可能实现农户的“稳收”。特别是各类高科技农业新技术的蓬勃发展，极大地增强了农业新产业、新业态发展的基础，为农业发展注入了发展的新动能。例如以资源高效利用为特征的新能源、新材料技术的推广让农业产业更加绿色、环保、低碳；以大数据、人工智能和物联网等现代信息技术为基础的数字农业技术让农业产业发展更加智慧、快捷、高效；以基因工程、细胞工程、发酵工程、酶工程等为核心的现代生物学推动农业产业技术快速迭代更新。

三、乡村产业振兴的发展困境

（一）行政资源对产业选择发展路径的过度干预

产业发展理论认为，产业发展必须坚持差异性原则，充分利用本地区土地、资源、劳动力、资本、技术等各种生产要素，依托优势资源，遵循客观实际，遴选特色产业，实现合理规划布局。首先，在以项目制作为基本政策手段的背景下，财政专项扶贫资金作为“增量”资源不断供给到各个贫困地区，保证了产业扶贫的稳定推进。在产业扶贫项目立项初期，地方官员的主观判断和亲和性意向选择占有重要权重，乡村发展差异和现实产业基础并没有作为产业遴选和科学布局的的关键因素加以充分考虑。其次，在脱贫政治压力与“弱激励与强约束”绩效考核体系下，地方政府通过借助各种行政资源进行直接干预，对当地传统产业进行激活与重构。在此情况下，有特色资源和区位优势以及主要领导挂点的村庄，在被投入大量扶贫资源后，迅速发展成“明星村”“示范村”，并成为扶贫绩效的展示窗口。而其他基础较为薄弱、缺乏特色或者没有特殊资源的村庄则重视程度不够，扶贫效果存在差距。再次，产业项目在实施过程中易发生导向、功能、作用和运行方式上的偏差，导致项目实施实际效果不佳。随着大量农村年轻劳动力到城市务工，农业从业劳动力能力和素质都严重下降，无法从事大量繁重的生产任务，更无力采用先进的农业生产技术、农耕机械进行生产，很多有较好经济效益的农业项目，往往由于需要较大强度劳动而无法推广。

（二）“益贫”与“效益”目标内生性冲突对产业发展的冲击

“摆脱贫困”与“经济效益”共同组成了贫困地区产业发展的两条主线。既要保证贫困个体经济状况的改善，又要产生能维持其持续运转的经济效应，构成了扶贫产业需要同时兼顾的重要内容。一方面，由于脱贫攻坚的政治要求，在很大程度上，产业发展方向更侧重于是否“益贫”这一政治维度。但市场经济的发展逻辑要求技术的升级换代、资本加速集中、精细化分工和价值链的优化升级，由此扶贫产业的发展会在一定程度对贫困户造成劳动力挤出的现实。当扶贫产业无法将所有贫困户完全纳入产业链闭环，必将影响其通过再生产环节获取财富再分配的条件，限制其摆脱贫困的能力。特别是随着产业效益性要求的提升，贫困人群中最贫困人口的发展条件相对最弱，最有可能首先被屏蔽在产业扶贫体系之外，导致了扶贫资源的错位和“失靶”。另一方面，随着政策性扶贫资本的持续注入以及大量贫困户利益连接体的构建，扶贫产业的发展规模和速度都将得到极大提升，而农村传统的经营主体却不具备现代化精细管理和规模化市场运营的基本能力，必然导致大量扶贫产业增产不增收。而只有规模扩张却无法实现持续盈利的扶贫产业无法形成强有力的持续性扶贫能力，当市场效益较低或经营成本难以完全覆盖时，对贫困户必然会存在一定程度的反向剥夺，既弱化了利益联结体的一致性行动，也不利于贫困人口稳定持续脱贫。由此，市场追求效益的逻辑与政府遵循公平的逻辑，两者间难以调和的冲突与张力不可避免地会加剧产业发展的脆弱性和风险。

（三）产业政策条块分割与部门本位主义束缚了产业发展的空间

乡村产业发展过程中，由于扶持资源配置“碎片化”、治理路径“短视化”、政策措施“分散化”，导致产业发展成本过高，效率较低，难以有效推动产业持续性高质量发展形成合力。第一，条块分割的制度安排导致产业政策出现碎片化状态。在以科层体制层级管理模式下，农村产业项目运行由上到下垂直管理，但现行的农村产业政策管理涉及土地资源、规划、投资以及水利建设等各个方面，在行政系统封闭运行机制下，垂直管理部门、纵向上下级部门、横向同级部门之间尚未形成合力，“左右联动”与“上下衔接”尚未形成完善机制，导致政策扶持资源碎片化配置，甚至空转内耗严重。第二，“信息孤岛”“数据壁垒”等问题较为突出。由于地方政府部门、业务管理部门，都有专属的审批软件，且彼此独立又难以兼容，无法形成跨部门协同办理，导致产业政务管理和服务效率较低，信息共享难度较大。同时，各个职能部门从自身的利益或是专业判断出发，按自身的要求实施监管，无法做到高效协调和统筹规划，产业发展方案不仅衔接不够紧密，甚至会相互冲突。第三，农村产业扶持政策整体设计缺失。由于缺乏完备的制度设计、统筹规划及相应配套改革的共同推进，各种产业扶持政策大多仍然停留在“输血”层面，无法通过完整的生态系统构建，激活农村各种生产要素，变“输血”为“造血”，使得各项扶持政策仍然陷入“零敲碎打”的碎片化态势。

（四）“产业同质化”导致扶贫产业容易受到市场风险冲击

第一，由于大部分贫困地区资源禀赋高度类似，整体自然条件普遍较差、基础设施也相对落后，产业错位多元发展的空间较少。而扶贫产业大多仍处于发展初期，既缺乏实践经验的指导和跨区域的联合协作，也难以发挥规模优势有效降低生产成本。在既定时间期限下，从上而下的压力层层传导、逐级放大，留给贫困地区领导干部认真思考、谋划扶贫产业的时间和空间都被严重压缩，在如期完成脱贫摘帽的硬约束下，出现了各种形式主义和盲目行为。第二，财政专项扶贫资金面临着严格的年度审计，要查看开工率、竣工率、报账率，还规定了用于产业和基础设施的比例，且必须当年产生效益，用不完要被严肃追责，由此迫使地方政府更倾向选择能最快产生效益的产业项目，对于市场化、科学化、差异化与可持续性等基本原则基本无法兼顾。第三，由于大部分贫困地区重点支持的扶贫产业主要集中在种养殖产业，这类农产品基本都是劳动密集型产业，具有劳动力投入多，生产规模大、产品周期短等特征，并且缺乏垄断定价权，受市场行情变化影响较大。短时间内，大量农产品集中上市会导致供给过剩，引起价格下跌，甚至滞销等情况发生，严重影响农户经济收益，挫伤农户生产积极性。

（五）信息不对称导致产业参与主体行为的逆向选择

由于产业发展的市场化效率原则和公平性诉求之间存在着内生冲突，而政府、企业、贫困户之间也存在典型的信息不对称问题，使得各方利益始终存在难以协调的困局，甚至演变成由于一方故意隐瞒真实信息，其他参与方无法分辨被动作出逆向选择，导致扶贫产业效率的降低和收益的损失。第一，企业在产业运营前无法准确把握潜在参股贫困户的参股意愿与承担成本，也无法精准识别贫困户所具备的实际资产质量和资本增值能力，更无法准确判断政府对扶贫产业实际支持力度和政策的可持续性。第二，而贫困户由于缺乏对扶贫产业现实经营状况、市场潜力的充分了解，无法准确判断该项目能否带来真实的市场收益，实现资本合股的倍增效应。对贫困户个体而言，由于搭便车能够获得更多实际收益，在生活困境得到纾解后出现的自我满足和惰性，直接影响其参与扶贫产业的积极性和主观能动性。第三，政府在产业发展过程中，既无法完全监督产业主体的实际经营过程，确保其按照产业规划切实落实相关政策要求，也无法准确把握贫困户参与产业建设的真实意愿和心理预期，难以确定达成最大效益的最优补助比例。

四、推动乡村产业振兴的对策建议

（一）遵循市场发展规律，优化乡村产业培育方式

乡村产业发展是乡村经济多因素、多层次的综合体现，乡村资源禀赋差异性和发展分化趋势是导致乡村产业发展差异性的重要原因。为了在较短时间内完成脱贫攻坚任务，各级政府通过行政包干的方式来推动产业的发展。这种集中体现政府亲和性行为，完全依赖地方官员综合判断能力的产业扶植方式，偏离了精准扶贫的预期目标，也不利于贫困地区形成具有可持续内生性的特色产业。因此，应综合考量当地特色资源、区位条件、市场环境、劳动力结构以及政策因素，积极争取和消化国家投入的扶贫资源，进一步优化产业扶贫的职能定位与监管体系，坚持差异化、特色化发展原则，根据地方发展实际和市场化方向，认真遴选产业门类，确定发展思路和次序，合理布局产业发展空间。同时，在充分考虑人口流动、产业演化方向、村庄发展变化等因素基础上，应严格按照市场机制原则有序推动乡村产业经营、扩张，并适时引入第三方评估机制进行客观评判和科学把关，避免地方政府大包大揽或因领导更换随意调整产业方向造成的资源浪费。

（二）强化基础设施建设，改善乡村产业发展软硬环境

产业基础与先期产业条件对于扶贫产业发展效益和可持续性影响显著，良好的基础设施硬件条件、完善的政策制度软件环境、宽松公平的营商环境对于乡村产业发展具有重要推动作用。长期以来，贫困地区产业基础薄弱、交通与农林水利设施建设滞后、农产品物流链条过长、流通组织化程度低、信息化建设落后。实现产业扶贫向产业兴旺转变，需要继续加大对农业农村稳定的财政投入，特别是固定资产投资和基础设施建设需要进一步向贫困地区倾斜覆盖。因此，提高贫困地区产业扶贫的经济效率，促使整个产业扶贫进程有序推进，必须不断优化扶贫产业发展软硬件环境，提供良好的营商环境和服务平台，聚焦乡村公共产品供给，在行政审批简化、税收政策优惠、科学市场监管、金融综合服务等方面强化制度设计和政策供给，加快完善贫困地区基础设施和公共服务设施发展不均衡、不充分的“短板”，吸引更多社会资本投资，为特色产业持续发展壮大创造条件。

（三）积极培育地方特色，提升乡村产业发展品质

产业经济学认为，差异化在产业生命周期中至关重要，具有鲜明特色和核心竞争力的产业才能具有更大的利润空间和更长的发展周期。因此，在乡村产业培育初创阶段应聚焦产业价值链和生态链的关键环节，重点培育特色优势产业，打造核心竞争力；在快速成长阶段要兼顾产业链上下游环节的密切关联性和互补性，实施多样化发展，拓展产业的成长空间；在发展成熟阶段要向优质化方向发展转变，把握产业发展新动向，及时做好转型发展准备，确保产业发展的独特性和可持续性。当前的产业扶贫大多倾向于短期见效的产业项目，且存在盲目跟风和趋同现象，一定程度增加了市场的风险隐患。因此，要加强对扶贫产业的整体规划，借助大数据、人工智能和互联网技术，构建市场行情波动监测预警机制，科学预测评判风险，并及时发布风险预警。要积极调动群众参与，广泛听取村民的建议，尊重村民的实践智慧，发挥村民在产业项目中的主体作用，避免“包办一切”和“强制”执行的理念。同时，可以将长期产业发展与异地扶贫搬迁结合起来，通过就地安置贫困户就业，既能通过产业发展有效盘活安置地区土地资源，极大提高县域城镇化水平，又能很好解决贫困群众生计问题，提高贫困群众搬迁后生活质量。

（四）加大数字农业建设力度，强化乡村产业数字化保障

2020 年1 月，农业农村部、中央网信办联合发布《数字农业农村发展规划（2019—2025 年）》，明确提出要加快农业生产精准化、农业经营网络化、乡村治理数字化，打造农业农村现代化新引擎。因此，要按照《规划》要求进一步细化地方农业数据采集、存储、传输、共享、应用规范和标准，构建互联网+乡村振兴综合服务体系，让数字为乡村振兴赋能。要依托“农业云”计算数据处理中心，建设基础运行环境，提供整个农业大数据综合应用服务中心运行和存储支撑。要整合农业数据资源，进一步加强涉农数据采集、传输、共享等基础设施建设及配套服务支撑体系的优化。要充分利用GIS 系统的技术优势，推进空间信息管理与农业农村信息资源融合运用，实现农业农村资源空间分布与变化趋势的实时直观呈现和科学预测。通过推动建立农业数据实时监测、管理分析、定期发布、创新服务等基础制度，打造“天空地人网”“村企店态场”五纵五横综合服务体系。

（五）建立合理的利益分配机制，推动乡村产业可持续发展

合理有效的利益分配机制决定了产业扶贫模式运转效率和各参与主体的参与效率。通过市场化运作或非市场化的制度设计，优化生产资源与要素配置，延长产业链、完善利益链、提升价值链、丰富生态链，推动政府、企业、贫困户之间形成利益合作关系，构建起稳定的利益共同体，才能真正带动贫困地区产业稳定健康发展，真正帮助贫困群众增收致富。因此，要坚持“利益共享，风险共担”原则，有效引导更多主体参与产业扶贫，科学配置扶贫资源，构建多元共建共治共享稳定长效机制，形成多元主体的良性互动发展格局。要根据不同的产业类型选择适宜的生产组织经营方式，在生产环节鼓励企业加强对农民的专业技术培训，引导激发农民生产积极性，提高贫困群众学习运用农业科学技术的兴趣和使用效率。在运营销售环节优化管理流程，简化审批手续，尽可能降低企业的成本，减轻企业负担。要进一步完善利润分配机制，根据贫困户自身条件和脱贫需求，合理选择相应的联结纽带，确定贫困户与帮扶企业、村集体经济同步增收的利益分配方式。要探索建立新型农业经营主体和贫困户的诚信档案，落实守信激励、失信惩戒机制，推进利益联结机制的制度化、规范化、长效化建设，充分发挥利益联结在产业扶贫中的关键作用。