“三权分置”背景下的农村土地改革问题研究——基于地租理论视角的分析

文/周媛

一、引言

农村土地产权制度体系主要包括集体土地所有权、集体土地承包权、集体土地经营权三种土地权属。土地是发展乡镇经济最重要的生产要素之一，土地资源分配的公平公正，是决定农业农村未来发展至关重要的一步。“三权分置”的土地产权体系不仅有着重要的现实意义，能够帮助建立更加完善和有效的土地产权制度，更有着深刻的理论基础——马克思主义政治经济学的地租理论。马克思主义的地租理论在劳动价值论与剩余价值论的框架内构建了完善的地租理论体系，为我国土地产权制度改革提供了重要的理论支撑。

二、“三权分置”的原理——地租理论

“三权分置”是指把土地所有权、土地承包权、土地经营权三权分离，把经营权看作一项单独的“商品”，使之能够在市场范围内自由流转。释放经营权能够使土地产权体系不再僵化，从而在市场经济中发挥更大的功能，产生更多的收益。从理论层面看，三权分置的框架体系完善了过去的土地产权职能，使土地经营权在法律与理论的高度获得相应的地位与权限。从实践层面看，改革土地产权框架可使土地产权的交易体系更加完善，也可使土地资源的配置更加合理与公平。马克思的地租理论对土地产权的相关内容作了充分的阐释.尽管马克思考察的是封建制度下的土地所有制，但是地租理论有其自身的科学性与前瞻性，其包含的理论方法在社会主义制度下仍然能够发挥巨大的指导作用。用地租理论理解“三权分置”，能够使我国土地产权改革的内在逻辑和基本框架更加明确。

（一）绝对地租理论

马克思认为，土地也具有商品性。马克思的地租理论指出，土地所有权是最核心也是最基本的产权，具有唯一性和排他性。土地所有权是产生地租的前提条件，土地所有权被垄断，因此产生了绝对地租。从土地所有权的实际应用和效益看，绝对地租可以被理解为是一种“土地流转价格”，是对土地稀缺性的补偿，主要是指土地所有者从土地的实际经营者手中取得的租金。

此外，农业的资本有机构成水平较低，因此，在社会上的剩余价值率总体相差较小的情况下，消耗在农业上的资本比起消耗在其他产业上的资本，可以产生更多的剩余价值。因此，农业资本的增值较工业资本增值为快，并逐渐形成农业上的超额利润。一般情况下，超额利润的存在会吸引更多参与者加入，从而使超额利润逐渐消失，利润率趋于平均化。然而，农村土地有垄断价格，所以在农村土地中，超额利润会在较长时期内存在，并形成“绝对地租”。换言之，绝对地租来源于垄断价格。

（二）级差地租理论

土地在自然状态下存在着本质的差别，并且土地产权具有稀缺性与垄断性，由此形成了级差地租。马克思认为，级差地租本质上是土地所有者从土地的实际使用者手中取得的超额利润。土地实际使用者由于使用了自然条件较为优越的土地资源，获得了超额收益。级差地租是由土地肥沃度、所处的地理区位、土地的连续投资率及其所能产生的预期收益所决定的。不同的土地将形成不同的级差地租，马克思由此将级差地租分为两种形式：级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。

级差地租Ⅰ主要受制于土地的自然条件因素，与土地的肥力和土地所处的地理区位息息相关。实际的土地经营者更愿意选择肥沃、位置优越的土地，从中获得的超额利润将转化为级差地租I。级差地租II 主要源于土地劳动生产率的不断提高——在同一块土地上持续投资，从而产生不同的回报。尽管级差土地租金与自然差异的关系更为紧密，但马克思认为，“这种自然力不是超额利润的来源，而只是超额利润的自然基础”。级差地租与土地等级有着对应关系，不同的土地等级会产生不同的土地收益，也会产生不同的土地租金，这表现为农产品的单独生产价格比社会生产价格低，其间的差额是超额利润。从这个角度看，级差地租和绝对地租具有相同之处，但绝对地租来自土地所有权，级差地租来自土地使用权。

三、“三权分置”框架下的地租形式与配置

（一）“三权分置”对应的地租形式

集体土地所有权对应着绝对地租。集体土地所有权是“三权分置”框架的核心，这是产生土地承包权和土地经营权的基础。在我国农村的土地产权框架中，土地所有权一般为集体成员所共有，属于集体共有产权，因此，由此产生的绝对地租收益应该在集体成员中平均分配。所以，从理论上看，绝对地租包括农村集体成员的就业、养老、医疗和教育等社会基本福利内容，还包括农村集体的路桥修建等其他公共产品供给。

集体土地承包权相当于级差地租I。土地承包权是指承包人在一定时期内使用集体土地的权利，土地承包人的地租收益与承包土地的收益有关。土地承包者与土地所有者共同签订土地承包流转合约，土地流转合约上所注明的土地租金一般由承包者所承包土地的肥力和位置等条件决定。如果土地的肥沃程度更好，所处地理位置更加优越，则相应的地租也将更高。

集体土地经营权对应着级差地租II。级差地租II 来源于连续投资土地使土地的劳动生产率大大提高而产生的超额利润转化而来的收益。土地经营权是“土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利”。因此，土地承包权所有者将和土地的实际经营者共同分享在土地上进行连续投资后的新增收益。

（二）“三权分置”框架下的最优地租配置

土地的流转合约通常采取“固定地租水平加上一定年限内的增长比例”的形式。在“三权分置”框架下，土地承包者只能够获取所租用土地的部分地租收益。如果承包者由于拥有土地承包权而取得全部地租收益时，则土地的实际经营者将由于成本增加而不能持续进行土地生产活动，因此，必须在保证流转土地的承包者利益与保障土地实际经营者利益之间取得平衡，在此基础上合理配置地租，这样才能支持土地产权框架体系。

绝对地租、级差地租I 与级差地租II 有着不完全相同的实现形式。土地的绝对地租属于刚性地租，与农民的社会保障需要有着密切关系，因此需要通过集体优先发放。级差地租I 和级差地租II 的实现相对而言更加灵活，可以通过签订长期的土地合约使级差地租I 在一段时期内处于相对平稳的状态，再通过对土地的投资力度加以监管等方式减少级差地租II 的增长，保证由级差地租II 所产生的成本居于较低水平，由此增强农民经营土地的积极性与农村的可持续发展能力。

四、“三权分置”改革中所存在的问题

（一）集体所有权的主体指向不清晰

在我国现行的土地产权制度中，集体拥有土地所有权，但对于“集体”的概念并没有明确的定义与指向，因此在实际运作过程中，可能会出现一系列问题。农民并不是土地的拥有者，“土地归集体所有”这一原则也使土地的所有权主体并不能获得其所能够获取的所有权权益。此外，尽管集体的组成成员是农民，但是集体组织在土地权益的获取方面仍然存在着真空地带。一般而言，农村集体组织主要是村民自治组织。然而，由于村民委员会是农村土地的主管部门，在实际运作中，决定土地使用权的实际主体是村民委员会，因此在土地产权关系界定上存在着一系列问题，在土地的使用过程中会出现非法侵占等现象。

（二）土地承包权的结构不稳定

马克思的地租理论认为，当土地所有权与土地使用权分开时，承租土地的人将考虑土地租赁期限的问题，只愿意在土地上进行短期投资，并最大限度地利用土地，增加土地产量，以最大化自己的利益，甚至进行掠夺性生产。我国的农村土地所有权归集体所有，这导致了承租土地的人不能自行决定土地流转经营的期限，也导致了土地流转经营过程中出现了一些问题。由于对土地的利用存在着期限不合理的问题，土地承包者更加关注自身的收益，并尽量避免因承包权不稳定而造成损失的可能性，最终导致农村土地自然生产力的损失和生态环境的恶化。

（三）土地经营权的流转机制有待完善

在现有的农村土地流转模式下，如果按照自愿和补偿的原则流转土地，会出现个体户与大农户并存的现象。现阶段，家庭农场和农民专业合作社在许多地方都已形成一定规模，农村土地管理模式正在向集约化，规模化和商业化的方向发展。在农村人口不断减少的情况下，大量的农村土地被闲置，而由于流转程序由村委会管理，农村土地经营权的定价权没有掌握在农民手中，这使一些农民宁可撂荒，也不愿意让自己的土地经营权进入市场流转。农民对于许多规则缺乏了解，这也导致土地流转出现困难，所以要对保障农民对土地产权的控制力和鼓励农民参与市场资源配置进行平衡、科学、妥善的处理。

五、“三权分置”的发展方向

（一）明确土地所有权产权主体

马克思认为，产权是随着人类的产生而出现的，产权模糊不清将导致利益主体得不到保护。农业的利益主体包括集体、农户和新型农业经营主体，他们共同构成了农地流转利益分配结构。当前，农村土地的所有权、使用权、经营权相分离的状况也与我国经济发展水平密切相关。农村各地区经济发展不平衡，许多地区农村土地经营所产生的大多数农产品主要供应农民作直接生活资料。小农经济的生产方式在多数地区客观存在，但如果不能完整地享有所有权，则土地主体所享有的收益权、处置权和使用权将处于混乱状态。因此，政府应当加快对于农村土地制度的重新构建，使土地上的农民能够真正成为土地的主人。在现阶段三权分离的状态下，只有赋予农民在土地收益上的完整权利，充分发挥马克思级差地租理论中的发展模式的作用，才能切实保障土地所有权的主体获取应得收益。

（二）完善土地承包机制

在现行的土地产权制度体系下，农民有权对土地进行承包经营。然而，农民很难通过自己的努力增加由土地肥力和地理位置决定的级差地租Ⅰ，他们只能够通过持续地追加投资以增加级差地租Ⅱ。但在现实中，农民愿意不断增加土地投资的前提是拥有相对稳定的承包权。尽管法律赋予农民更充分，更稳定的承包权，但承包权的长期化仍未得到保障。虽然政府出台的方针政策极大地提升了农民投资土地的积极性，但在现实生活中，农业在很大程度上受到自然条件的影响，往往无法使农民获得满意的收益，农民因此不愿意投资农业。所以，政府需要扶持进行农业生产的农户，例如投资农村基础设施建设、补贴种田农户等，使农民看得见效益，从而投资农业，获得级差地租Ⅱ。

（三）规范土地经营权流转

马克思指出，地租是土地所有者通过垄断土地所有权所获得的收入，但收入的数额不是由土地所有者决定，而是由市场竞争决定。随着乡村振兴战略的提出，农地市场化己成为必然趋势，唯有规范土地经营权流转过程，完善农地流转市场机制，才能有效维护农户和经营主体双方的利益。

地租的设定与土地的肥力以及降水量、光照、气候条件等自然区位因素相关，同时也要考虑租期的长短。在级差地租模式下进行土地经营权流转，需要全面进行计量的因素较多。地租的确定除了受市场经济的决定性因素影响外，还需要专门的经济工作者制定标准，力求做到既充分保障农民的财产性权利，又可以使市场主体愿意在土地上进行长期追加投资，以达到提高农民收益水平、促进农村形成可持续的经济发展模式、有效维护农户和经营主体双方利益的目的。