贵州省贫困农户参与生态管护的问题及其治理

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

贫困人口多、贫困面大，石漠化严重、生态环境脆弱，这是贵州省发展进程中必然面对的现实难题，为了守住发展和生态两条底线，实现生态保护与精准脱贫双赢，省林业局明确规定必须在建档立卡贫困人口中选聘生态管护人员，且1 户建档立卡贫困家庭只能选聘1 名生态管护人员，实现“一人护林，全家脱贫”的模式。自2016 年建立生态管护人员制度以来，从建档立卡贫困户中选聘6 万人作为生态管护人员，到2020 年贵州省生态管护人员规模达10 万人，带动建档立卡贫困户5.2 万户、20万人脱贫。贵州省森林火灾受害率比生态管护人员政策实施前下降了93.4%，全省森林面积、森林覆盖率由森林生态系统服务功能价值等都得到了明显的提升[1]。但现实存在的问题同样不容忽视，作为生态补偿扶贫的“主力军”，治理好贫困户参与生态管护岗位存在的问题不仅对贵州省全面决胜脱贫攻坚工作至关重要，更重要能促进林业生态资源转换为贵州最大的绿色资本、庞大的绿色产业和可持续发展的绿色经济。

二、贫困农户参与生态管护存在的问题

（一）工作任务艰巨

根据《贵州省生态扶贫实施方案（2017—2020年）》要求，到2020 年全省生态管护人员森林资源管护队伍总规模达9.67 万人，人均管护森林面积稳定在1 500 亩，管护员森林管护面积宽，工作量大。其次贵州地貌属于中国西南部高原山地，平均海拔在1 100 米左右，其中92.5%的面积为山地和丘陵，山脉众多，地势险峻这一客观事实无疑加大了管护员的工作难度，管护员巡查完自己所管辖的森林区域往往需要两到三天时间，除了在深山老林中巡查可能发生的意外之外，更重要是面对大山的孤独感，往往两三天见不到一个人，说不上一句话。此外，护林工作中遇到的最大难题来自“人为”，除了在火灾高峰期要防止人为森林火灾以外，如有突发事件，半夜都要上山去阻止“盗伐者”，工作时间不规律、任务重是客观存在的普遍现象。

（二）工作效率低下

首先，参与生态管护的工作人员全部从贵州省建档立卡的贫困户当中选取，管护人员大多年龄大、文化水平不高，多数是初中以下文凭，甚至存在文盲现象，护林水平参差不齐，对相关的林业政策法规理解不透彻，遇到紧急突发事件处理方式不成熟，在日常工作中会走很多不必要的弯路。其次，多数管护人员都是符合条件直接选聘上岗，缺乏必要的专业素质技能培训，在工作中遇到林业专业技术问题时手足无措，即使在培训时，遇到新知识、新方法、新技术也难以接受，或是不能应用到工作实际当中[2]。最后，部分管护人员责任感不强、工作散漫，工作期间有串岗、离岗、玩游戏、看视频，迟到、早退或无故旷工等不良现象发生，甚至有管护人员利用职务之便“吃、拿、要”，严重影响正常工作秩序，造成森林管护工作效率低下。

（三）积极性有待提高

按照《贵州省管护人员管理规定》，生态管护人员履行了相应职责，经考核合格后，一人一年得到共计一万元的津贴。因管护人员全部来自建档立卡贫困人口，家庭没有其它的经济来源，单单依靠这点工资难以养家糊口，管护人员会把精力放在其它收入渠道上，久而久之会影响管护人员的工作积极性。其次，一部分管护人员意识不到生态护林的重要性，只有应付检查时管护工作才被动开展，没把生态护林当作一项光荣使命，反而看作是肩上的负担，工作热情不高。最后，林业部门缺乏对管护人员具体的绩效考核指标制度，带给管护人员一种错误的引导：工作做与不做都一样，形成一种消极怠工态度[3]。

（四）管理难度大

按照规定，每位管护人员的管护面积约1 500 亩左右，管护面积大，且巡山没有固定线路，加之林业部门力量有限，对管护人员的工作监督管理不到位。其次护林队伍是一个庞大、复杂的群体，不同的文化水平和家庭困难程度使得林业部门无法用一套统一的培训、监督规定和办法去管理管护人员。且管护人员都是从建档立卡贫困人口当中选聘，少部分贫困户思想里的“穷根”也会影响到护林工作的管理，在面对难度稍大的规定和要求持一种抵触情绪，不愿意付出努力去改变目前的困境，这种“等、靠、要”的思想会严重阻碍林业部门的管理工作。

（五）生态管护岗位持续性难以保障

贵州省参与生态管护的管护人员全部选聘于建档立卡的贫困人口，当2020 年脱贫攻坚工作结束后，这部分生态管护岗位是否还继续存在、岗位选聘的规章制度有没有变化、后续所需资金有没有保障等问题都是现实存在的。且在乡村振兴战略计划中，这部分岗位对乡村发展发挥着什么职能，这些问题在设计后续的延续政策中还需要着重考虑。

三、贫困农户参与生态管护的治理措施

（一）构建生态管护可持续发展动力机制

构建生态管护可持续发展动力机制，首先要明确动力来源，生态管护涉及不同的行为主体，包括林业部门、村组织、贫困农户等，总体来看，生态管护可持续发展动力来源主要有：脱贫驱动、生态驱动和发展驱动。

1.脱贫驱动。贫困户脱贫致富是生态补偿扶贫的主要目标之一，也是生态管护可持续发展的动力来源，无论是政府号召实施生态补偿脱贫，还是贫困农户参与生态管护岗位行为，其主要驱动力量就是实现行动主体利益最大化[4]。对于政府来说，减少贫困人口，提高人民生活幸福指数是主要的动力源泉，而贫困农户的动力直接来源于摆脱贫困的强烈愿望。政府要充分激发贫困农户的脱贫内生性动力[5]。首先通过“扶志”摆脱“意识贫困”，斩除贫困户思想里的穷根，摆脱“贫困文化”，在参与生态管护工作时，用积极的心态迎难而上。其次，通过“扶智”摆脱“能力贫困”，通过扶知识、扶技术、扶思想让贫困农户掌握林业相关技术知识，掌握面对突发事件的应急能力，对自己的管护工作做一个长远的规划[6]。

2.生态驱动。贵州省始终检查生态扶贫和产业脱贫结合发展。重要生态功能区、生态脆弱区，往往也是贫困人口集中区，是精准脱贫和污染防治两大攻坚战的共同战场。要积极探索让生态效益转化为经济效益的绿色发展路径，完善生态补偿机制，增强地方造血功能。加大贫困地区生态建设保护和修复力度，增加对重点生态功能区转移支付，促进贫困人口在生态建设保护修复中增收脱贫、稳定致富[7]。其次要通过宣传、培训、讲座等形式让管护人员领悟到保护生态的重要性，了解自己的这份工作岗位绝不只是单单的政府扶持贫困人口的措施，在生态管护这个过程中，他们也是森林的护卫者，增加其社会责任感，履行好社会赋予其使命，在摆脱贫困中不断增强保护生态、爱护环境的自觉性和主动性。

3.发展驱动。构建生态管护可持续发展的动力机制，最重要的是如何实现贫困户参与生态管护的后续发展问题，除了要规范好管护人员前期的选聘工作外，政府、林业部门、村组织及贫困户个人更要高度重视上岗后续的发展问题，政府部门可通过一些政策红利吸引社会组织和企业也参与到管护工作的后续建设中，更重要的是要增强贫困户的脱贫意识，不断激发其脱贫内生性动力，积极参与到护林工作中，实现生态管护工作的的可持续发展。

（二）优化生态管护岗位设置

生态岗位设置合理与否关乎整个生态补偿扶贫工作的成败，设置生态管护岗位综合考虑岗位定位、岗位规模、岗位类型、岗位对象及岗位管理，争取做到生态+脱贫效益最大化。

1.岗位定位。生态管护岗位定位应紧紧围绕“生态优先、兼顾扶贫”的原则，要严格按照生态管护的实际需求设置岗位，绝不可因为脱贫指标而虚设岗位，造成人力资源和资金的双重浪费，造成因利用生态补偿脱贫快速脱贫而脱贫不持续、不稳定等现象。要做到“因事设岗”而非“因人设岗”避免因盲目设岗而管护区域、面积不平衡等矛盾现象出现，贵州省坚持生态优先、绿色发展的发展战略，要与建设国家生态文明试验区紧密结合，进一步加大生态建设保护和修复力度，促进贫困人口在生态建设保护修复中增收脱贫、稳定致富，在摆脱贫困中不断增强保护生态、爱护环境的自觉性和主动性，实现百姓富和生态美的有机统一。

2.岗位规模。根据《贵州省生态扶贫实施方案（2017—2020 年）》，到2020 年全省生态管护人员森林资源管护队伍总规模达10 万人，人均管护森林面积稳定在1 500 亩以内，在实际的岗位规模设置上，应该根据生态受损程度、生态管理难度、生态管理任务量来确定具体的管护区域，而不单单只是依靠平均管护面积这一指标来划分，避免出现部分管护人员工作量大、工作过于艰巨，而部分人工作量达不到最低标准的不均衡现象。

3.岗位类型。贵州省目前的生态管护岗位类型仍停留在单一的巡山、护林工作，贫困农户参与护林工作时收入来源单一，微薄，这是造成工作积极性低下的主要原因。设置生态管护岗位时，可积极探索“一岗多职”的岗位模式，除了日常的管护工作外，还可让贫困户参与到公路养护、河流清理等工作当中，实行山水草林一体化管理，在提高贫困户收入的同时，还可提升工作积极性和热情[8]。其次，让管护人员多渠道的参与到林业产业扶贫的其它项目，如工作之余参与到农产品的种植和采摘工作提高管护人员工资收入，稳定生态护林队伍。

4.岗位对象。选聘生态管护岗位对象时，要严格规范选聘程序，确保每一位管护人员都从建档立卡贫困人口当中产生，岗位数量要像重点保护生态区和深度贫困地区倾斜，对于家庭确实困难、管护任务艰巨的管护人员可适当提高工资，确保生态补偿扶贫的惠民政策落到实处。

5.岗位管理。管理护林岗位，要加强生态管护人员日常考核监管，落实生态管护人员巡查日记制度，规范巡查记录，规范“一林一员”巡林制度，特别在森林防火期，生态管护人员要不间断地开展巡山护林工作，提醒进入林区的人员和车辆注意森林防火，如发现火情等情况及时报告，同时确保生态管护人员的巡护安全。此外，在对贫困户的工作绩效考核时，根据各州、市、县不同的特殊地理条件和其它客观条件设置具体的工作考核指标，重点考核管护人员的管护面积和管护效果，实现护林工作责任到人制度，提高管护人员工作积极性，杜绝消极怠工。

（三）大数据助力生态管护工作

中国共产党贵州省第十二次代表大会上，贵州省委省政府提出在大扶贫、大数据两大战略行动基础上，提出大生态战略行动，聚力生态大格局与大数据大格局的共融共通，大数据助力大生态使林业发展迈向信息化，牢牢守住贵州省发展和生态两条底线。

1.大数据精准监督人员管理。运用大数据技术实现林业部门管理中心与一线管护人员之间建立实时互动的信息通道，管理中心将管护区域、管护责任、管护人员的信息录入系统，通过智能终端可以实时跟踪，定位管护人员的准确位置，查询行进轨迹，记录管护行为，实现立体监测，此外轨迹定位还可以为管护人员的人身安全提供保障。管护人员利用智能终端可及时将巡护监测的数据，包括现场图片、视频、位置等上传至终端，为科学决策提供数据资源支撑，提高管护效率。其次，利用大数据技术科学划分管护区域，精准追责问责，对于所负责或分管的领域的“树木”出现问题的，要追究每一个管护主体的管护责任。

2.大数据精准林业动态管理。通过应用野外视频监控、无人机，高分辨率卫星遥感影像等多种先进技术，与全体管护人员手持智能终端相结合的新模式，实现数据信息的采集，对野外视频监控系统、智能巡护系统、地理信息系统、综合办公系统，基于互联网进行融合，提高火灾预警能力，全面提升森林管护的野外监控管理和防灾指挥调度信息化水平，以保护区资源数据库为基础集成统一的综合应用大数据平台，实现林业管理科学化、智慧化，推进管护人员工作智能化，减轻工作量，提升管护效率。

四、小结

贵州省依托“三大战略”，坚持生态优先、绿色发展，生态文明建设取得了重大进展和明显成效，良好生态环境成为贵州的发展优势和竞争优势，以大力发展林业产业作为推进产业扶贫的重要抓手，发挥了林业经济在助推农民增收中的重要作用。但在生态补偿扶贫特别是贫困户参与生态管护这一块还有很大的进步空间，本文就贫困户参与生态管护现存的问题做了阐述，针对这些问题提出了一些见解与看法。只有妥善处理好生态与脱贫之间的关系，才能依靠生态资源打造可持续发展的绿色经济，依靠“生态”这一天然优势摆脱贫困、顺利迈入小康社会。