国内政府绩效治理的热点主题与演化趋势——基于共词分析的可视化研究

（贵州大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

自从“新公共管理”运动以来，企业管理当中的理念和方法就开始逐步引入政府部门，现如今，绩效管理与其他诸如财政管理、战略管理、信息化管理等已成为公共管理学界的热点话题。政府绩效一方面作为实现政府目标的价值追求，另一方面，也是作为导向和激励政府行为、评价政府工作成效的工具，同时又因其在政府管理体系中的一般性和重要性特征而逐渐形成制度，成为政府行政合法性的基础[1]。

在我国的政府绩效管理的理论发展历程当中，学界对它的研究从绩效管理逐步转向了绩效治理，赋予了它更多的社会性和公共性，更加注重对它的社会参与和公共价值的衡量。而在政策实践当中，2011 年6 月10 日，监察部印发了《关于开展政府绩效管理试点工作的意见》，6 月28 日，政府绩效管理试点工作动员会在京召开，对试点工作进行了研究和部署[2]。党的十九大报告明确提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”这将绩效管理提升到了一个前所未有的高度[3]。此外，加强我国治理体系和治理能力现代化的建设也需要在政府绩效治理理论与实践方面持续跟进，共同助力治理体制和治理体系的丰富和完善。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

本文以中国知网（CNKI）为数据源，利用高级检索工具对文献进行了检索，以“政府绩效治理”为主题词，限定期刊为“核心期刊”与“CSSCI”，进行了不限时间的精确检索，截止到2020 年5 月25 日，共检索到116 篇相关文献，本文在这116 篇文献的基础上抽取了关键字段进行数据清洗、筛选和分析。

（二）研究方法

1.文献计量分析。文献计量分析是一种较为常用的定量分析方法，它通常将不同来源的论文尽可能地搜集起来，在一个大概的研究方向上对论文发表数量、研究热点、研究方法、作者分布等进行总结[4]。本文以检索到的116 篇高质量期刊为分析样本，利用常用软件Excel 和Word 对其进行了发文量、年份和趋势的分析，意在分析该领域的发展现状，并通过结合共词分析和社会网络分析来对它的热点主题和演进态势等进行总结和阐释。

2.共词分析。共词分析法源自共被引和引文耦合的相似概念，即当两个能够表达某一学科领域研究主题或研究方向的专业术语在一篇文献中同时出现，表明这两个词之间具有一定的关系，同时出现的次数越多，表明它们的关系越密切、距离越近[5]。本文利用了分析软件书目共现分析系统（Bicomb 2.0），对所选择的相关领域文献信息进行了读取、对关键字段进行了准确提取、归类存储和统计，从而生成了关键词数据的共现矩阵，为下一步的研究和分析提供了全面、准确、可靠的基础数据。

3.社会网络分析。社会网络分析方法的核心在于从“关系”的角度出发研究结构问题，这里的结构可以是行为结构、政治结构或经济结构[6]。本次研究在所生成的共现矩阵基础上，利用了软件Ucinet 6.560的绘图工具Netdraw 进行了社会网络关系图谱的绘制，根据关系图谱的网络密度及其中心度的可视化，可以得出各个节点之间的关联度强弱，有助于我们更好的了解该领域的研究现状和主题。

三、统计结果与分析

（一）年度发文量统计

图1 是对所选取的核心期刊文献的年度发文量的趋势统计，图2 则是对知网收录的与主题词相关的所有期刊文献的年度发文量趋势统计，通过对二者进行对比分析，我们可以看到二者的趋势线大致相同，用幂函数进行拟合的情况下，拟合结果R2分别是0.755 7 和0.849 5，都能较好地反映研究发文的趋势。由图1 及图2 可以看到，有关政府绩效治理的研究集中于2012—2018 年，近两年对该领域的研究有所减少，但整体差距不大，呈现出稳定趋势。通过对文献的粗略分析，近年来的文献中对于含有“政府绩效治理”的精确结果较少，而政府绩效是否治理得当是检验政府工作的试金石，并且在信息时代下，政府绩效治理有了更为透明和便捷的路径，因此预测未来对于该领域的研究热度会有所回升。

（二）高频关键词分析

高频关键词在很大程度上可以代表某一领域的研究热点和主题方向，本次研究通过对政府绩效治理研究的关键词进行了简单的数据筛选、替换清洗、频次提取和矩阵生成，选择了频次阈值≥4 的17 个关键词进行了统计，统计结果如表1 所示。

图1 核心期刊文献发文量趋势统计

图2 所有期刊文献发文量趋势统计

表1 国内政府绩效治理研究高频关键词表

由表1可以看出，有关“政府绩效治理”主题的研究除“政府绩效”这一核心词以外，排名靠前的有政府绩效评估（17）、绩效治理（15）、政府绩效管理（14）、公共价值（14）、政府治理（9）、公共治理（8）、兰州大学（8）等关键词，这些关键词一定程度上代表了该领域的研究热点和趋势。值得注意的是，表内的关键字段出现了唯一一个机构名称（兰州大学）且频次较高，因此，根据它们各自属性归类，除第一个“政府绩效”外，可将有关政府绩效治理的研究分为以下几个维度（取前十二个频次较高的关键字段）：理论的治理维度（绩效治理、政府治理、公共治理、治理）、实践的评估维度（政府绩效评估、绩效评估）、历史演变维度（政府绩效管理、绩效管理）以及以机构为中心的公共价值维度（兰州大学、公共价值）。

（三）社会网络分析

为更加直观清晰地了解各个关键字段间的关联程度和特征，通过绘制关键字段的社会网络关系图谱来对它们之间的相互关系做更好的说明，如图3 和图4 所示。图中的每个节点代表一个关键词的分布位置，节点越大，分布就越集中，表示该关键词在当前研究领域中的关注度越高[7]。图3 是针对本文所选样本中的高频关键词来进行的分析，可以看出自2003 年以来，围绕着我国政府绩效治理研究的重心在绩效管理、绩效评估、公共价值与政府治理方面。图4 是对阈值设置为2 的关键词所进行的分析，通过图4 可以看出，围绕着“政府绩效治理”这一主题所展开的研究范围很广，横向扩展的研究较多，包括绩效审计、绩效指标体系的构建、路径的选择、政府成本以及延伸出来的PV-GPG 理论等等，但结合来看，纵深发展的研究重心较少，多集中在绩效管理及评估的研究上。

图3 高频关键词社会网络图谱（阈值为4）

图4 关键词社会网络图谱（阈值为2）

四、热点主题与演化趋势

（一）热点主题

1.理论的治理维度。由上文高频关键字段可以看出，与“政府绩效治理”相关主题词涵盖了绩效治理、政府治理、公共治理等内容，通过对文献的对比分析不难发现，对该维度的研究集中在理论体系与效能建设、公共治理理论的影响、治理视角下的评估与问责机制等内容上。如包国宪、于海燕、郑志龙等学者对治理视野中的绩效评估做了详细阐述。

包国宪和赵晓军（2018）[8]将新公共治理理论与公共服务绩效评估结合起来进行了绩效评估的变迁及其可能性的分析，在公共治理理论下的绩效评估变化分析主要包括分析单位、评价维度以及公共价值等方面。于海燕（2014）[9]认为，利益主体具有多元性的特征，这就决定了政府绩效评估不可能只涉及单一主体，因此政府绩效评估主体的确定应该要克服单一主体的局限性，以此来保证政府绩效评估的科学性和公正性；她在公共治理的视角下，围绕着政府绩效评估主体的多元化及其构建以及实现路径进行了相应阐释。此外，学者郑志龙（2007）[10]从工具性的视角，在善治的理念下对政府绩效评估进行了体系构建和实现路径的阐明。曹惠民（2011）[11]认为，要想提升社会公众对于政府绩效的“话语权”和影响力，就应该构建起政府绩效问责机制，从而有效地调动社会公众参与政府绩效治理的热情，因此他在公共治理理论的视角下对政府的绩效问责机制进行了研究。在理论体系与效能建设等方面，学者柯尊清等（2015）[12]基于绩效管理研究范式的转变和公共治理导向，对如何推进社会治理体系建设提出了对策建议。云南大学方盛举（2014）[13]教授运用治理理论，从政府治理实践的角度出发，对省级政府公共治理效能建设路径进行了系统的研究和规划。

2.实践的评估维度。在绩效评估维度上，其内容主要围绕着地方政府评估实践以及从中总结出的经验、特点、不足以及路径改进来进行研究。学者何文盛和张瑞菊（2016）[14]在兰州市新型农合医疗基金预算支出绩效评估的研究基础之上，研究了地方政府预算支出绩效评估的内在机理，对其进行分析并确定了其绩效评估的“流水线”模型和绩效评估体系，进一步讨论了在国家治理现代化的进程当中，地方政府预算支出绩效评估的困境及其策略选择。李云燕等（2020）[15]以北京市雾霾治理为例，对雾霾治理的措施和效果进行了多角度和全方位的客观评价，并提出了雾霾污染治理的相关优化路径。曹堂哲和施青军（2018）[16]剖析了西方国家政府治理范式变迁与政府绩效评估发展的关系以及对其的影响，对比我国政府治理论述了中国政府绩效评估发展的路径选择；此外，高洪成和娄成武（2012）[17-18]从绩效评估的主体角度出发，提出了构建以人大为核心主体的异体评估框架并对其内涵、路径选择和理论建构做了系统性阐述。

3.历史演进维度。对于政府绩效治理理论的演进，通过文献对比分析我们不难发现，自20 世纪70年代末开始掀起了“新公共管理”运动的浪潮以来，政府绩效就逐渐演变成为公共管理研究的重要主题，最初借鉴于企业管理学科知识，研究中心集中在绩效管理上。如学者李永生（2011）[19]从中西方对比的视角出发，对比了西方国家政府绩效管理的兴起及原因并总结了各国的政府绩效管理改革实践和其成功经验，从而指出了在我国政府绩效管理改革中的不足之处以及发展趋势。高小平等（2011）[20]也通过对比中西方实践的发展，提出了以“通过创新，创造绩效”为核心的“创效式绩效管理”的模式，对体制性创效、机制性创效和功能性创效等观点进行了系统性地论述。2011 年10 月，举办于美国波特兰的第二届政府绩效管理与绩效领导国际研讨会上，以兰州大学包国宪教授为首的研究团队首次提出了以公共价值为基础的政府绩效治理理论；随后，在对各国绩效管理实证分析和对新公共管理背景下的绩效管理反思的基础上建构了以公共价值为基础的政府绩效治理模型（PV-GPG 模型）[21]，政府绩效治理理论的提出标志着绩效管理开始进入了一个新的阶段，人们的关注焦点和重心开始转向公众参与及公共价值，更加注重民主性与科学性，这也将是我国未来政府绩效研究的发展趋势。

4.以机构为中心的公共价值维度（PV-GPG 模型）。这里的机构是指高频关键词中的“兰州大学”，在样本所选取的高频关键字段当中，“兰州大学”是作为关键词出现次数较多的一个特殊类别词汇，经过对文献内容的对比和分析，发现其出现频率与另一关键词“公共价值”高度相关，因此在本研究中将其二者联合起来作为一个维度进行分析。该维度中的相关研究是以兰州大学包国宪教授为首的学者们结合公共价值这一概念来对政府绩效治理进行的阐述。

政府绩效管理实践与研究的背景和关注焦点在前三届政府绩效管理与绩效领导国际学术会议召开后开始发生了转变，在这样的背景下，学者们对政府绩效管理进行了总结和反思后，在全球范围内掀起了一场以“公共价值”为主线的“范式再造”运动[22]。在此基础上，兰州大学学者包国宪和王学军（2012）[23]与提出了以公共价值为基础的政府绩效治理包含两个基本命题。首先，他们认为，政府绩效应该是一种社会建构，政府绩效必须来源于社会，同时也要扎根于社会才能具备合法性以及产生可持续提升的需要；其次是产出即绩效，每个公共行政范式都是关注价值的，不同的是其地位和与效率关系的差别。哈梅芳（2013）[24]把绩效当做一个分析单元，对传统模式的公共项目绩效管理进行了反思；在此基础上，她指出了公共项目绩效管理的工具性特征以及公共项目所体现出来的公共价值间存在着矛盾和冲突，这是绩效管理当中的“顽症”，并提出了公共项目绩效治理模型，试图用以解释和解决这种矛盾与冲突。在第四届政府绩效管理与绩效领导国际学术会议上，来自世界各地的学者们对政府合法性、政府绩效管理立法和评估以及基于公共价值的绩效改进等主题进行了探讨和交流，对于我国的政府绩效管理，包国宪教授等人从理论和实践两个层面来进行了研究的总结，他们一致认为，多元参与和公共价值已经成为政府绩效治理当中的关键和基础部分；未来我国要把握好政府绩效管理制度建设和立法的方向，更加地注重发展绩效管理的长期效应，激发其内在动力和可持续性。

（二）演化趋势

1.绩效治理科学化。由我国绩效治理发展的现有脉络来看，绩效治理随着信息时代的发展变得愈加科学化，这在绩效评估方面尤为明显，主要可以体现在以下几个方面：评估手段和方法更加先进、评估信息更加完整以及评估过程更加透明。

在评估手段及方法上，随着信息时代的进步，“大数据”“云计算”的发展对我们的科学研究提供了诸多便利，由“3E”评价法发展到“4E”评价法，其间伴随着标杆评价法、平衡积分卡方法、层次分析法等，发展到运用大数据的信息熵和信息增益评估方法、ETL 技术以及行政记录等等，无不体现着绩效评估手段和方法的先进性；此外，我们在评估信息的搜集、分析以及反馈等阶段都离不开大数据的支持，对于政府内外部信息，我们可以利用内部系统的开放和类似爬虫的方法技术来进行搜集，更好地打破了原有的“信息孤岛”现象，使得信息搜集更加完整齐全；最后，在评估过程方面，网络技术的发展使我们信息传递速度加快，网络状组织开始流行，政府内部上下级之间、政府内部同级之间以及政府与外部环境之间的交流更加便捷透明，评估过程更加简便明了。

2.绩效治理民主化。我国政府绩效治理的民主化主要表现在治理的主体逐步出现多元化的趋势，经历了从注重内部评估到注重外部评估的演变，其评价体系日趋完善。政府内部评估是我国政府绩效管理中较为常用的评价方式，但随着20 世纪90 年代后全球治理理论的兴起，“多中心”和“多主体”的观念开始融入政府部门，政府绩效评估主体从内部转向了外部，这转变重心尤其体现在公众上，传统的政府事务参与中，公众因为参与渠道不畅通、信息获取不对称、根深蒂固的“唯官是从”的思想或公民意识未完全觉醒等原因，对公共事务的参与多数停留在表面的遵从上，但随着教育改革的深化、信息时代的来临以及大众媒体的广泛宣传引导等，公民参与政府事务已经变得越来越简单便捷，如今各地方政府的门户网站也建立起了民情反映渠道，政府的绩效治理变得越来越透明化和民主化。

3.绩效治理法制化。政府绩效治理不同于一般的活动，它一方面涉及到公共利益和公共价值，另一方面也涉及到政府内部利益和冲突，因此，在进行这样一项活动时，我们必须依靠制度来进行保障，否则活动将难以推进；现如今，我国的有关政府绩效的文件相对较少，但正在以一种上升的趋势发展。

经过对国务院政策文件库的信息搜索，以“绩效管理”为标题关键词搜索到的国务院文件共12项内容，其中7 项是正式文件，5 项是对文件的解读，最早的2013 年的一篇国务院公报，涉及的是资金预算绩效管理。若以“绩效管理”为全文关键词进行搜索，则可看到相关内容共305 项，其中国务院文件48 项，国务院部门文件151 项，文件解读106项，最早的一项内容可追溯到2006 年5 月30 日审议通过的《行政单位国有资产管理暂行办法》。

由以上内容可以得出，我国近年来政府文件涉及到绩效管理的内容较多，但大多没有走上制度化和规范化的道路，仅是浅尝辄止、浮于表面的论述，结合国外政府绩效发展趋势以及我国发展实际情况来看，我国在借鉴西方的同时也在追求符合我国国情的治理道路，在新时代的背景下，未来的发展趋势将偏向于绩效治理的制度化与规范化。

五、研究结论

本文通过对文献计量的可视化分析，以期对国内政府绩效治理研究状况获得比较全面和系统的认识，通过对文献的发文量进行统计、高频关键词分析、社会网络关系分析以及国务院政策文件库的信息检索，得出了该研究的热点主题和演化趋势。通过对该研究热点主题的分类，可得出以下四个维度：理论的治理维度、实践的评估维度、历史演变维度以及以机构为中心的公共价值维度；其演化趋势可总结归纳为绩效治理的科学化、民主化与法制化，未来我国的政府绩效治理将继续沿着该方向发展，但目前来看，无论是在理论上还是实践上，我国都仍处于成长阶段，仍存在着法制不健全、民主性待提高以及方法手段有较大的更新空间等问题；大数据时代公众对我国的政府服务提出了更高的要求，这对政府来说是一种挑战，是一种动力，也是一种机遇，这将促使我国在结合现实国情的条件下借鉴国内外经典理论，为助力提升政府服务水平和公众满意度发挥更大的作用。