烟台市城乡融合发展研究*——基于双轮驱动背景

谢丽威

(中共烟台市委党校，山东 烟台 264003)

《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的印发，是贯彻落实党的十九大提出的“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的重大决策部署，推动了从“城乡一体化”的目标导向转向“城乡融合”的过程导向的创新性发展，为未来我国城乡互动、融合、一体发展提供了方向和思路。

新型城镇化加快了农民市民化进程，促进了农村劳动力的有序转移，有利于改善城乡二元结构；乡村振兴加快了农业现代化建设，促进了进城农民工回流，有利于城市资源要素流向农村。两大战略虽然作用不同，但是目标方向是一致的，都是为了实现农村、农业、农民的全面综合发展，都是为了实现城乡协调融合发展。城市与乡村的发展并非是对立的关系，而是互补统一。新型城镇化和乡村振兴战略相辅相成、缺一不可，二者皆是推动城乡融合发展的强大动力。因此，烟台应坚持新型城镇化和乡村振兴两手齐抓，合理配置资源要素，提高公共管理和服务效能，在双轮驱动下加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，突出烟台特色，形成烟台亮点，推动城乡融合发展。

1 烟台市城乡统筹协调发展的经验成效

烟台依托新型城镇化和乡村振兴两大战略，把统筹城乡产业发展、加快城乡基础和公共服务设施建设、健全完善政策机制作为主路径，加快推进城乡一体化进程。

1.1 统筹推进一二三产融合

首先，推动第一产业和第二产业融合。通过创建国家级、省级现代农业产业园，发挥产业园的技术引领、辐射带动作用，促进第一产业向第二产业延伸，加快形成农产品生产、加工、销售的产业链条，做大做强农业龙头企业，做精做特农副产品，不断提升农业附加值。截止到2018年，烟台市创建国家级现代农业产业园1处、省级4处，上市农业龙头企业17家，年销售收入过亿元的达到146家，年出口创汇过千万美元的达到71家(1)根据“烟台市新型城镇化工作领导小组办公室”统计数据整理。。其次，推动第一产业和第三产业融合。大力发展乡村观光旅游、休闲度假旅游、养生养老旅游、绿色生态旅游等乡村新兴产业，市政府在加大资金、技术、政策投入的同时，引导乡村发挥质量和品牌优势，实现新兴产业快速发展和获得丰厚利润。截止到2018年底，烟台市共有100多个国家级、省级乡村旅游品牌。2018年全年乡村旅游共接待游客4000多万人次，乡村旅游消费总额270多亿元，分别占全市旅游接待总量的50%和25%(2)根据“烟台市新型城镇化工作领导小组办公室”统计数据整理。。

1.2 统筹城乡基础设施建设

烟台在交通、环卫、污水处理等方面的建设，不断推动着城乡一体化的进程。首先，城乡路网结构布局更优化。截至2018年底，自然村通达完工78公里，路网提档升级完工292公里，建成客运站点1984个。其次，城乡环卫一体化基本全覆盖。烟台市14个县市区(不含芝罘区)、148个镇及涉农街道、6280个村居在2018年底之前全部纳入城乡环卫一体化管理范围。再者，统筹城乡生活污水处理能力进一步加强。烟台建成19座城市污水处理厂，64个镇在建和运行小城镇污水处理厂(站)，10个镇接入城市管网，建制镇污水集中处理率达到90%，污水处理规模不断扩大(3)根据“烟台市新型城镇化工作领导小组办公室”统计数据整理。。

1.3 统筹城乡公共服务发展

烟台坚持统筹规划、统筹部署、统筹推进，以公共服务一体化为目标，在教育服务、医疗社保、城乡就业等方面保障城乡居民能够获得公平、合理的公共服务待遇。例如，针对义务教育资源城乡分布不均，实施“县管校聘”改革和乡村教师支持计划，截至2018年底，全市2275名中小学教师和校长进行轮岗交流，促进义务教育均衡发展。再比如，每个乡镇配备1所卫生院，并且财政分三年投入3966万元，按标准化改造扩建乡镇卫生院和村卫生所，不断改善基层就医环境，打造“15分钟就医圈”，提高基层医疗卫生服务能力(4)根据“烟台市新型城镇化工作领导小组办公室”统计数据整理。。

1.4 健全完善城乡统筹发展政策

烟台通过建立健全城乡统筹的政策机制，稳步推进城乡一体化进程。一是稳步推进农村集体产权制度改革，建立新型农村集体经济组织。全市行政村全部进行清产核资；6148个村集体资产折股量化确权到户，参与集体收益分配；6098个村建立新型农村集体经济组织，集体经济组织负责发展集体经济，代表成员行使所有权。二是深化户籍制度改革，破除人口自由流动的制度障碍。实施更加宽松的户口迁移政策，户籍人口城镇化率2018年达到54.3%(5)根据“烟台市新型城镇化工作领导小组办公室”统计数据整理。。三是统筹城乡建设用地，城乡建设用地增减挂钩政策升级。修订了《烟台市城乡建设用地增减挂钩工作实施意见》，在土地出让收益分成比例、周转指标使用等方面向镇、村倾斜。

2 烟台市城乡融合发展进程中存在的主要问题

当前，烟台仍以城乡统筹发展为主，在政府主导下推进以城带乡，在乡村内部加大投入力度，在乡村原有基础上实现长足发展，确实取得了一定的成效。然而，“政府主导”“城市主导”的城乡统筹并没有改变资源从乡村向城市的单向流动，也没有真正建立起城乡平等互动、有机整体发展的制度和机制，“强城弱乡”的格局没有发生实质的变化。

2.1 乡村发展资源仍显不足，要素投入单一化

城乡融合发展既应促使农村内部资源的集聚集约利用，也能吸引城市外部资源的有效整合进入，形成要素多元化投入格局以激发乡村振兴活力。但目前，烟台在“城乡统筹”的推进下，乡村发展内部以自然资源投入为主，外部以政府财政投入为主，乡村振兴缺少人才、资金、技术等要素的有力支持，而城市的各种要素向乡村流动交换还存在制度性壁垒。

2.2 城乡居民收入差距依然较大，农民增收渠道较为狭窄

近年来，在中央、省、市政策的引导下，在烟台市委市政府的努力下，城乡居民收入呈逐年递增态势。2018年全市居民人均可支配收入34901元，同比实际增长5.8%(6)数据来源：《2018年烟台市国民经济和社会发展统计公报》。。其中，城镇居民人均可支配收入44875元，同比实际增长5.1%；农村居民人均可支配收入19425元，同比实际增速5.4%(7)数据来源：《2018年烟台市国民经济和社会发展统计公报》。。虽然农村居民收入增幅略高于城镇居民，但是不难发现，城乡居民可支配收入的差距依然较大。与城市的高新技术产业、先进制造业和现代服务业的高歌猛进相比，农村仍以传统产业为主，产业业态不够丰富；与城市工资性收入、经营性收入、财产性收入的多样化收入相比，农民“土里刨食”的收入较为单一。

2.3 乡村环境污染问题依然突出，产业发展带来新型污染源

十九大提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，习近平总书记更是做出了“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”的重大科学论断，生态文明建设已经成为国家发展核心战略之一，融入经济社会发展全方位和全过程。但是，由于过去农村经济基础薄弱、生态治理投入不足、生态保护意识不强，农村的生态环境仍面临着严峻的挑战和困难。首先，资源污染问题依然突出。农业资源长期透支、过度开发，化肥、农药以及地膜等投入品过量使用，导致土地和水资源都有不同程度的污染和破坏。其次，农村生活垃圾、畜禽粪便、农作物秸秆等废弃物没有得到充分地资源化利用，既是资源的浪费又是农村的重要污染源。此外，一二三产融合过程中，新产业新业态的发展产生新的污染。例如，乡村旅游带来人气的同时，生活污水和不可降解固体垃圾持续增多使乡村环境进一步恶化。

3 加快推进烟台市城乡融合发展的路径选择

党的十九大所提出的“城乡融合”新路径，旨在重塑新型的城乡关系，强调的是城乡要素平等对流、城乡相互依存共同发展。短期而言，通过政府引导“以城带乡”“以工促农”带动乡村繁荣发展；长期而言，依靠政府和市场的双向调节，实现“城乡互动”“城乡融合”“城乡同质”发展[1]。

3.1 转变思路，从“城乡统筹”走向“城乡融合”

“城乡统筹”发展是“城乡融合”发展的必经阶段。在城乡二元结构明显时期，“城乡统筹”的思路是必要且可行的。党的十六大为缓解城乡矛盾、突破二元结构、破解“三农问题”，提出“统筹城乡经济社会发展”的重大战略决策。从“城乡分割”向“城乡一体化”转变，烟台做出了长期而艰巨的努力。

随着乡村振兴战略和新型城镇化战略的推进，以政府为主导、城市为主乡村为辅的思路渐显不足。农村被动接受反哺，缺少“当家作主”的积极性；城市“只出不进”，无法实现要素的合理流动和资源的有效配置。党的十九大提出城乡融合发展，把城市和乡村提到平等发展的地位，这就要求政府的思路和职能要发生转变，从过去的主导性转变为引导性，从全面推进转变为整体规划，引导社会各界力量参与其中，让市场发挥更加积极的作用。

城乡融合发展应基于烟台县域实际，在县域层面实现生产力各要素的自由流动和优化组合，以功能区的划分取代城乡二元格局，城市和乡村形成资源共享、优势互补的有机整体。在这个过程中，应因地制宜分类引导，根据乡村发展程度不同实施不同的融合策略。对城中村、城边村而言，与城市相融相对容易，关键把握两个环节：一是通过土地的市场化运作，提高土地的利用效率；二是切实维护农民利益，让农民获得市民待遇。对城市辐射的城郊村，需给予更多的适应政策，引导人才、资本等要素参与乡村建设发展，建立起完善的基础设施和与城市对等的公共服务。对偏远、经济欠发达的农村，仍需依靠政府主导和城市反哺。

3.2 尊重规律，推动新型城镇化高质量发展

城乡融合离不开新型城镇化和乡村振兴双轮驱动的大背景。新型城镇化是乡村产业振兴和城乡融合的助推器，无论是要素的顺畅流动还是公共资源的合理配置亦或是乡村经济多元化的发展，都需要高质量的城镇化带来的集聚经济效应作支撑[2]。

城乡融合既不是以乡村消亡为代价的城乡合并，也不是降低城镇化要求，把全部资源全部转向农村，而是以新型城镇化带动乡村振兴、以乡村振兴助推新型城镇化，形成同频共振的城镇居民和农村居民发展命运共同体。因此，推进新型城镇化高质量发展要立足以人为核心，“促进包括失地农民、进城务工人员、农村居民在内的主体实现全面发展和共同富裕”[3]。烟台正在通过深化户籍制度改革、健全农业转移人口市民化成本分担机制、建立基本公共服务支出分担机制、完善住房保障和公共服务体系建设、推进城乡基础设施一体化、公共服务均等化等方面多措并举，稳步推进农业转移人口市民化，让其进得来、留得下、融得进、发展好。人的融合是城乡产业融合、空间融合、公共服务融合的基础，只有尊重、顺应城镇化发展规律，才能在新型城镇化大背景下探寻城乡融合的可行路径。

3.3 深化改革，提升乡村发展的主体地位

改革开放以来，我国的繁荣更多体现的是城市的繁荣，人才、资金以及各种资源向城市集聚。进入新世纪之后，各种政策向乡村倾斜，中央和地方统筹安排各种资源扶持乡村发展，在这个过程中，乡村发展缺少强劲吸引力和主动接受力。城乡融合的过程亦是激发乡村潜力、挖掘乡村价值、发挥农民主动性、吸引农民积极参与乡村建设和发展的过程。通过全面深化农村改革，有效提升农民在乡村发展中的主体地位以及乡村在城乡互动关系中的主体地位。所以，目前在推动协调人、财、物各种资源流向乡村的同时，更为关键的是推进农村制度改革进程，加快形成符合农民职业化、农业新型化、农村现代化发展要求的制度安排。

全面深化农村制度改革是一项系统工程，包括深化农村土地制度改革，协调好农民生产与土地效益之间的关系；推进集体产权制度改革，完善集体经济与个人利益之间的联结；构建农业经营体系，实现分散经营向规模经营、小农小户向新型经营主体、传统农业向现代农业的转变；健全农业支持保护制度，为农业托底，促农业质量效益和竞争力的提升等等[4]。通过一系列的制度改革，破解乡村发展的深层次矛盾，使乡村发展掌握主动权和主导权，在城乡融合中立足优势、补齐短板，工农互促、全面融合，形成资源共享、共同繁荣的新型工农城乡关系。

3.4 内外兼修，生态文明理念贯穿始终

推动城乡融合不仅需要资源共享、优势互补、基础设施一体化再造，而且需要发展理念互联互通、生产生活方式衔接交融。例如，要实现城乡产业的协同融合发展，就需要把城市的科技创新发展理念嫁接到乡村产业发展中；让农业饱含着科技情怀，就需要把工业化思维延伸到农业的产业链条上；让一二三产业深度融合，就需要让互联网精神融入乡村振兴，盘活优质乡村自然资本，激发乡村新活力。

城乡融合需要乡村具有嫁接融入人力、金融、电商技术等要素的土壤和环境，加强乡村环境整治是当务之急。环境卫生问题是阻碍城市资源向乡村流动的基础问题，清洁优美的环境是吸引人才、招商引资、发展旅游的基本保障。有了这个前提，其他问题诸如教育、文化、公共服务的短板也就随之而补齐。因此，乡村振兴应更加注重生态振兴，把生态文明理念贯穿始终，“使民众对生态文明的认知成为现代乡村文明不可缺少的构成元素”[5]。通过制定并实施环境保护标准，构建相应的奖惩机制，规范约束人们的生产生活行为，让乡村成为农民安居乐业的生态家园，成为城市居民心向往之的“后花园”。