学校法人治理的困境及其突破路径

摘 要 自2010年国家颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》以来，关于学校法人治理的讨论也越发热烈。通过从公办学校与民办学校在法人治理面临的现实困惑着手进行研究，发现无论公办学校还是民办学校，它们所面临的情况基本一致，那就是我国学校法人治理结构尚未完全建立。究其原因，主要包括学校难以获得法人身份所赋予的权利、学校法人地位与性质尚不明确、国家在监督学校法人治理方面不力以及公办学校与民办学校分类管理之后新问题的涌现。为此，在完善学校法人治理的过程中就需要从明确学校法人地位、落实学校办学自主权，将公办学校明确为“公务法人”，探索科学合理的分类管理机制。

关键词 学校法人治理 公办学校 民办学校 办学自主权

自2010年国家颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》以来，关于学校法人治理的讨论也越发热烈。法人作为与自然人相对而言的民事主体，是获得了法律认可的团体人格，关于团体人格的获得被认为是在民法理论与制度设计中最具想象力的创造。环顾世界，建立相应的法人制度已成共识。我国法律条文中第一次提到法人制度是在1986年颁布的《民法通则》中，《民法通则》也基本确定了法人制度的基本特征：法人是社会组织且拥有独立财产，法人能够独立承担民事责任且能够用自己名义开展民事活动[1]。学校作为一种特殊的社会组织，关于学校法人的讨论也随着法人制度的完善而趋于合理。随着教育体制的一系列调整，学校身份也在发生显著变化：首先，国家开始改变以前统抓统管的行政模式，倡导简政放权，权力的逐层下放为激发学校办学活力注入了新鲜血液;其次，随着市场经济兴起，民间资本也开始流向教育领域，原本完全执行行政命令的公办学校在民办学校的影响下，也开始逐渐从依附走向独立[2]。我国在学校法人治理的实践过程中逐渐走向了公办学校登记为事業法人，民办学校登记为非企业法人的道路。为此，分别从公办学校与民办学校在法人治理面临的现实困惑着手，深入分析引起学校法人治理困惑的原因，并在此基础上提出相应的对策，以期能够推进学校法人治理的有效实行。

一、公办学校法人治理的困惑

中小学教育作为我国教育的基础，历来是社会各界关注的重点，关于中小学教育研究的文献也是数不胜数，但关于中小学学校法人治理的研究却相对较少。《民办教育促进法》颁布之后，关于民办学校的法人治理问题开始引起社会关注，但是关于公办学校法人治理的研究却依然较为薄弱。从实践层面来看，公办学校的法人制度建设较为落后，一方面学校与其外部诸多要素还不能进行明确界定，另一方面学校自身内部建设也亟待完善[3]。作为公办学校，在我国管理体制中被明确为事业单位，那么事业单位的法人治理与公办学校法人治理在本质上应该是没有区别的。但是由于教育管理部门对学校干预过多，导致学校法人治理存在诸多困惑。

1.学校的行政管理体制与学校的民事单位性质之间存在冲突

在国家权力的执行过程中由于部分权力的执行要求较高的专业水平，所有国家行政机关将这部分权力让渡给一些特殊的事业单位，由于承接行政单位工作，所以业界对这些事业单位的性质一直争论不休。例如在中小学如果发生了诉讼事件，学校首选要选择的是以行政单位还是事业单位身份作为诉讼主体，否则带来的行为身份不明问题将难以明确学校在诉讼事件中所应承担的责任。同时，由于学校的尴尬身份也导致法院在判决过程中陷入两难境地。如果不能很好地明确学校的法人地位，学校相应工作的开展将大打折扣[4]。

2.学校提供公共服务与营利创收行为之间存在冲突

我国事业单位所需运营经费均由国家承担，国家承担投资与运营费用的事业单位应该为公务事业而服务，并不是为某一特定利益群体服务，所以事业单位不能进行以营利为目的的行为成为了一个普遍规则，如若对此置之不理，事业单位为公共服务的初衷将受到极大伤害。学校作为事业单位在经济体制改革中自身行为发生了较为显著的变化，经济体制改革之后，部分学校办学经费紧张，导致在一段时间内学校“创收”活动此消彼长。在中小学阶段，较为典型的“创收”方式便是收取择校费，使得应当为公共利益而服务的学校沦为了为能够缴纳得起择校费的特定群体服务，这一现象时至今日依然较为突出，充分暴露出学校法人治理在实践过程中面临的现实困境。

3.不同法律的不同规定导致学校民事权利与民事行为存在冲突

关于学校法人治理的规定，在我国的不同法律中有着不同的表述，法律条文之间的冲突映射到实践中便是学校治理法律依据的混乱。例如《民法通则》规定，法人应该依法成立且拥有必要财产，能够以自己的名义从事民事活动并承担相应责任。但是我国《教育法》表述为学校及其他教育机构依法享有民事权利，同时明确学校资产归国家所有。对于公办学校而言，《教育法》明确其为事业法人，但是因为财产所属问题导致公办学校不能很好地享有独立的民事权利，当然也就不能很好地开展民事行为，更不能完全承担起学校的民事责任。

二、民办学校法人治理的困惑

民办学校在创办过程中有相当数量的学校是参照企业法人注册的，这样带来的直接问题就是民办学校在企业与非企业之间界限模糊，导致民办学校难以进行明确的角色定位。对民办学校进行分类管理，本质上就是希望把非营利的民办学校登记为非企业单位法人，营利的民办学校登记为企业法人。但关于民办学校分类管理的探索依然不足，民办学校在法人治理方面依然存在较为突出的问题。

1.缺乏监督的民办学校阻碍民办学校法人治理的实现

如前所述，法人应当依法成立且拥有必要财产，能够以自己的名义从事民事活动并独立承担相应的民事责任。在我国《教育法》中对《民法通则》中的法人含义进行了进一步阐释，主要对民办学校的设立条件进行了细化，因此我们作出基本判断：符合国家要求的民办学校法人的门槛相对较高，但是在具体办学实践过程中，很多地方由于放松对民办学校的审批，导致许多不具备民办学校法人资质的机构成为了民办学校法人，背离了民办学校法人制度的初衷。在民办学校法人治理过程中之所以出现上述情况，主要原因在于民办学校缺乏行之有效的监督，甚至有些民办学校故意逃避国家法律的监督，根本不去教育行政部门注册，更别说登记为民办学校法人了。

2.民办学校法人登记机制的混乱影响学校法人制度的有效建立

《民办教育促进法》对民办学校进行了明文规定，民办学校在取得办学资质之后，依据相关法律法规进行登记注册之后才可以进行教育教学活动。在民办学校法人登记过程中，部分行政机构配合程度不高，使得一部分民办学校虽然经过努力取得了办学资质，但是囿于法人登记机制的混乱，无法完成正常的法人登记，由此带来的直接后果就是不能与非法人单位进行公平竞争，这势必影响到正规民办学校登记法人的积极性，严重掣肘民办学校法人制度的建设。例如《民办非企业单位登记管理暂行条例》对民办非企业单位登记进行了明确规定，这一规定同样适用于民办学校法人登记。在这样的背景下，公办学校注册为事业单位法人，民办学校注册为民办非企业单位法人，同为教育事业的建设者，却因登记的不同导致发展道路的迥异。

3.民辦学校法人治理结构的缺失阻碍民办学校法人治理制度的建设

完善的学校法人治理结构是民办学校建立现代化学校管理制度的前提，但在具体操作过程中，民办学校在法人治理结构方面还存在不同程度的欠缺，或者虽然在民办学校治理中搭建起了民办学校法人的治理框架，实质上还是以家族式管理为主的传统模式，这种有名无实的法人治理结构严重阻碍了民办学校现代管理机制的建立。以笔者调研过的某民办校为例，该校虽然在形式上拥有一套完整的法人治理架构，但是却无法限制学校董事长的权力，经过几年的挣扎之后，该校最终走到关停的境遇。另一方面，由于学校法人治理制度的缺失，学校财务管理方面容易混乱，举办者随意腾挪学校办学经费，诸如此类的行为都是不符合学校法人治理精神的。

三、学校法人治理困境的原因分析

虽然公办学校与民办学校在学校法人治理问题上面临的具体问题存在一些差异，但在学校法人治理的深层问题上，公办学校和民办学校所面临的情况是一致的，那就是我国学校法人治理结构尚未完全建立。究其原因主要集中在学校难以获得法人身份所赋予的权利、学校法人地位与性质尚不明确、国家在监督学校法人治理方面不力以及公办学校与民办学校分类管理之后新问题的涌现等方面。

1.学校难以获得法人身份所赋予的权利

学校难以获得法人身份所赋予的权利主要因为我们难以界定学校与行政部门之间的关系。从学校与行政机构的关系来看，无论是公办学校还是民办学校都离不开教育行政部门的管理与监督。对于公办学校而言，通常情况下将学校视为政府的下属单位，学校在人事方面牢牢受制于行政管理部分，难以自行招聘符合学校自身发展的教师，即使是校长也是通过行政任命产生而非基于竞聘;在经费上，中小学教育经费由国家财政负担，中小学在经费方面受政府管制问题突出，关于学校所必要的修建也要通过层层审批，虽然是事业法人，但却无时不受政府管制。如前所述，民办学校虽然在教师招聘、校长任免等方面拥有一定的自主权，但也面临着学校法人资质难以登记、董事长任免校长随意等情况。在学校民事关系方面，学校所拥有的民事权利被让渡给行政部门，虽然在《教育法》及《事业单位登记管理条例》中都强调学校及其他教育机构在民事活动中依法想有民事权利与承担民事责任，但是在实践操作该项规定时却未依法依规执行[6]。

2.学校法人地位与性质尚不明确

公办学校被定义为“事业单位”，但是“事业单位”却无法准确反映学校的法律地位，如果将公办学校定位为“事业单位”那么公办学校就具有类似公法人的特点，而在《教育法》中却规定学校依法行使民事权利、承担民事责任。据此，公办学校就具有了事业单位与民事法人双重身份，这便造成了公办学校的主体身份分裂。同时，由于“事业单位”难以真实呈现公办学校的行政主体地位，这就导致我们无法解释学校行使管理权利的法律来源。将民办学校定性为“民办非企业法人”在法律层面也表现出一些困惑。《民办教育促进法》中没有严格限制民办学校的民事主体资格，导致很多民办非企业单位并不具备法人资质，其中很大一部分学校是非法人办学。这种默认非法人主体办学的行为是不利于民办学校法人治理制度建立的。学校法律地位不明的问题主要根源在于学校与政府之间的关系尚未理清。公办学校虽然属于事业法人，但是学校产权归国家所有，这实质上说明学校仍然是政府部门的所属单位，其民事权利得不到充分行使。民办学校虽然比公办学校有较大的自主权，但也很难摆脱政府的影响，对其行使各种民事权利造成拦阻[7]。

3.对学校法人治理的监督不力

学校法人治理的实现离不开行之有效的监督，学校法人治理监督不力主要表现在对民办学校的监督上。长期以来，针对民办学校的管理大多出于投资的考虑，所以对民办学校的监督管理一直处于较为松散的状态。《民办教育促进法》提出，民办学校应该设立理事会等决策机构，《民办教育促进法实施条例》提出民办学校校长独立行使教育教学权利与行政管理权利。“理事会+校长”配套构成了我国民办学校的基本组织架构，但是现代学校法人治理的实现是需要“理事会+校长+监事会”三位一体的。监督机制的欠缺在民办学校法人治理中是一个共性问题，虽然部分民办学校设立了“教师委员会”“教育质量检测委员会”等机构，但是并不充当监督者的身份，诸如此类的监督机构往往会与学校的决策机构和执行机构形成依附关系。由此可知，在我国民办学校法人治理体系的建设过程中，监督机构的缺失带来的必然是决策机构与执行机构的肆意发展，这对于民办学校发展而言将难以形成制约，如果决策机构与执行机构对学校发展作出错误的决定，对于学校的发展而言也将是致命的[8]。

四、完善学校法人治理机制的可行路径

如前所述，我国学校在法人治理方面存在诸多困境，为此，在完善学校法人治理的过程中就需要明确学校法人地位、落实学校办学自主权，将公办学校明确为“公务法人”，探索科学合理的分类管理机制。

1.明确学校法人地位并落实学校办学自主权

关于学校法人地位的立法实践，在国外已经取得了较大的进步，从其发展趋势来看，明确学校法人地位是国外发达国家深化教育体制改革的必然要求。明确学校法人地位，不仅有利于厘清学校与政府之间的关系，也有利于依法依规落实学校办学自主权、激发学校办学活力。从我国立法实践来看，要充分让学校享有依法办学的自主权就需要确立学校的独立法人地位，明确学校与政府之间的办学权力边界与职责范围。为此，应进一步深化教育管理体制改革，倡导政府简政放权，不断转变自我职能，减少不必要的行政审批，逐渐淡化学校行政管理的色彩，将办学的自主权还给学校，以求恢复学校办学所应有的活力。同时，也要通过法律法规严格限制政府乱作为，将政府的职责明确为制定规章制度与教育事业法制规划，对各级各类办学主体进行监督检查;政府从过于微观与细节的管理职能中逐渐撤离，真实有效地做到将办学自主权还给学校，从而确定学校依法依规自主发展的权力，将学校办得越来越好。

2.将公办学校明确为“公务法人”

在公办学校，学校与学生之间既是民事法律关系也是公法关系，然而因为不同的法律条文对法律救济途径规定不一，为了缓解学校在行政诉讼主体与民事诉讼主体之间的身份差异而带来的法律救济途径的尴尬，目前普遍采用“法律法规授权组织”这一概念，该概念意味着凡是法律法规授权组织经授权实施公权力的行為，均可以行政主体的身份参与行政诉讼，但是该概念并没有解决法律法规为什么要授权以及在什么情况下对谁进行授权等原则性问题。大陆法系中公务法人的概念或许对于我们解决以学校为主要代表的事业单位法人治理身份尴尬问题具有一定的借鉴意义。将公办学校定位在公务法人，明确公务法人与其利用者之间的法律关系，并据此而提供全面的司法救济途径，是解决目前我国公办学校法人治理主体分类问题的一个行之有效的办法，同时也为我国在公务法人治理方面的探索提供一定借鉴。

3.探索科学合理的民办学校分类管理机制

促进民办学校的长期可持续发展需要解决民办学校在管理过程中涌现出来的诸多问题，尤其要理顺民办学校管理体制，积极践行民办学校法人治理，深入探索民办学校分类管理机制。在民办学校分类治理方面，美国、日本等国家已经有了比较成熟的经验，我国科研机构的实践探索也较为成功，为此，我们可以根据民办学校的资产属性等核心问题对民办学校进行法人治理，推动民办学校的良性可持续发展。具体分类上可以进行如下操作：以营利为目标的民办学校确定为营利性民办学校，进行企业法人注册;非营利民办学校将其确定为非营利性民办学校，进行事业法人注册。针对不同分类的民办学校国家辅之以不同的税收政策，给予非营利民办学校与公办学校同等的政策待遇;针对营利性民办学校国家要加大监管力度，防止出现资本的恶性竞争。

参考文献

[1]刘建银.分类管理视野下我国民办学校法人改革进展与分析[J].黄河科技大学学报，2016（01）.

[2]陈婧，范国睿.公立中小学校法人治理结构的优化研究[J].教师教育研究，2018（05）.

[3]董圣足.新法新政下民办学校的定位与治理[J].教育发展研究，2017（03）

[4]杨挺，龚波.论教育管理体制改革背景下的学校法人身份问题[J].教育研究，2012（05）.

[5]许杰.教育治理中的学校主体建构[J].教育科学研究.2015，11.

[6]黄道主，邓伟.义务教育公立学校的法人困境及建议[J].教育导刊，2014（04）.

[7]霍中成.学校管理体制改革的突出问题及路径分析[J].教学与管理，2017（30）.

[8]施新华.权力制衡理论在我国民办学校法人治理中的应用[J].淮海工学院学报：人文社会科学版，2016（04）.

[作者：豆雨思（1979-），女，甘肃天水人，重庆人文科技学院政治与法律学院，副教授，硕士。]

【责任编辑 郑雪凌】