信用治理视角下社会信用体系建设路径研究

王辉 迟皓冰 张睿 陈俊侃

摘 要： 社会信用体系是市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。本文从信用治理的角度入手，深入分析青岛市社会信用体系建设取得的成效及制约因素，借鉴深圳、厦门等地先进经验，提出构建包含制度法规体系、数据共享体系、信用监管体系、信用服务体系、共建共享体系在内的“信用青岛”新体系，并建议完善信用建设制度规范、加强信用治理数据支撑、缓解中小企业融资难题、构建信用新型监管机制和打造开放特色信用名片。

关键词： 信用治理 社会信用体系 青岛市

信用是社会基本经济关系和公民基本道德规范的基础，兼具经济属性和社会属性，在深化“放管服”改革、优化营商环境、提升城市治理能力方面发挥着重要作用。党的十九届四中全会将“完善诚信建设长效机制，健全覆盖全社会的征信体系，加强失信惩戒”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2019年，青岛市成功获评国家社会信用体系建设示范城市，并完成了1.0版建设。在新的起点上推进“信用青岛”建设再上新台阶、构建新体系，更好发挥信用治理在提升治理能力现代化方面的重要作用，是实现“信用青岛”迈向2.0版的必然选择。

一、信用治理的内涵

国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》（简称《规划纲要》）明确了社会信用体系是市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。社会信用体系依据法律、法规、标准和契约，以现代信息技术为支撑，建立覆盖全部自然人、法人和社会组织的公共信用信息归集共享系统，搭建了以信息数据为支撑的现代治理框架体系，通过企业信用评级和评价、行业信用监管，以及联合奖惩机制等有效手段，在提升全社会诚信意识和信用水平的同时，为提升城市治理能力和形成现代化治理体系提供了重要途径。

习近平总书记在浙江调研时指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化”。制度化信任机制是城市治理的根本。运用大数据、区块链等前沿科技处理当前复杂、多元的社会信任关系，有效规避人格化信任缺失危机，推动城市管理手段、管理模式、管理理念的创新，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。

目前，全国公共信用信息数据已突破500亿条，并且总量还在急速增加。青岛市公共信用信息平台已归集信用数据接近6亿条，对庞大的公共信用数据进行分析和应用，将在经济社会发展和城市治理中发挥重要作用。一是可以推动社会治理主体多元化。社会信用体系建设涉及政务、商务、社会以及道德和法律等多个层面，它的建设既需要各级党委的领导、政府的顶层设计，也需要全社会成员的共同参与和市场化运作。二是可以促进社会治理方式的创新。在当前大数据发展的背景下，以信用信息数据作为对社会主体进行管理的基础，让信用与自然人、企业和社会组织的各项经济、社会活动直接挂钩，能够形成新的社会治理方式，促进社会治理模式的创新。三是有利于社会治理机制创新。通过建立守信联合奖励和失信联合惩戒的机制，能够有效解决经济、社会领域中的诚信缺失问题。信用联合奖惩机制是市场经济发展成为成熟的信用经济的基础制度，可以以市场为基础、以信用为媒介来优化资源配置，实现社会治理模式的重大创新。

二、“信用青岛”1.0版建设成效

（一）建设成效

国务院《规划纲要》实施以来，青岛市信用体系建设围绕政务、商务、社会和司法等四大领域，在夯实信用基础、推动信用应用和加强失信治理等方面取得了积极成效。

1.以制度建设和信息归集为统领，夯实信用体系建设基础。一是市、区两级政府和相关部门共出台各项信用制度文件300余项，完成所有党政群机关、市场主体和社会组织统一社会信用代码转换。二是编制完成公共信用信息“三清单”（数据清单、行为清单和应用清单），制定了信用联合奖惩“两清单”（行为清单和措施清单），转发或出台联合奖惩备忘录57项。三是建设市级公共信用信息共享平台，归集所有市级、区级机关和主要公共事业单位共6157项公共信用信息5.9亿条，包含了680.7万自然人征信信息和56.07万企业法人信息，并与省平台、国家平台实现了信息共享。

2.以提升城市信用环境为目标，推动信用监管广泛应用。一是坚持政务诚信示范引领，48个市直部门全部签订政务服务信用承诺;强化政府机构和公务员的信用约束，建设政务诚信监测系统，在文明单位评选，以及公务员考核、评先评优、选拔任用等应用场景全面实施信用核查。二是积极构建以信用为基础的新型监管机制，引导市场主体100%签署信用承诺，在生产、流通、税务、价格、工程建设、招标投标、交通运输、中介服务、会展广告等重点领域广泛建立信用监管体系;在全部6157项行政审批事项中全面引入信用监管，在项目审批、招投标等环节查询应用信用信息超过30万次，并实现联合奖惩对象自动触发，奖惩措施精准匹配。

3.以失信问题专项治理为抓手，持续优化城市信用环境。一是针对人民群众普遍关注的诚信缺失问题，聚焦互联网虚假信息、生态环保、非法医疗等20个领域开展专项治理，有力提升了城市信用环境。二是发起诚信政府建设攻坚战，开展失信政府机构失信问题专项治理，推动180多家判决不执行政府机构（含村居）履约，化解政府与企业纠纷80多项，推动解决了一大批长期拖延的历史遗留问题，提升了政府公信力，进一步优化了营商环境。

（二）制约因素

一是信用信息归集标准不统一，数据共享公示有待改善。部分垂直管理单位的信用数据共享交换依然存在很大阻力，省内各城市间数据共享力度不够，标准不够统一。信用信息资源缺乏有效开发利用，已成为社会信用体系建设的重大阻碍。二是信用服务业发展缓慢，市场规模与经济体量不匹配。目前，我市仅有6家信用服务机构在人民银行完成备案，包括2家企业征信机构和4家信用评级机构，征信业务年收入不足1000万元，产业集聚效应不强。金融机构信贷决策、风险监测等方面的服务和支持作用明顯不足。三是信用支撑重大战略力度不够。山东自贸区青岛片区、上合组织地方经贸合作示范区等国家战略示范区，为青岛打造以开放为特色的现代经济体系提供了重大发展机遇。信用是市场经济的基石，互信互利、合作共赢是国际经贸合作的基础。如何有效发挥信用作用，创新信用监管方式，服务和支撑国家开放战略，还需进一步探讨。

三、深圳、厦门等地信用建设经验借鉴

深圳是青岛“学赶”的目标城市。作为中国特色社会主义先行示范区，深圳市场经济发展程度高，信用服务市场规模较大;厦门信用体系建设起步较早，基础扎实，城市信用监测排名一直位居省会、副省级以上城市前列;苏州目前已形成较为完善的政府与市场双轮驱动发展机制等等。这些先进地区的发展经验都为构建“信用青岛”新体系提供了重要借鉴，主要表现在以下几个方面：

一是信用基础扎实。厦门市2004年就启动企业信用建设，已建立跨地区、跨层级的信用共享、数据同步、业务协同的全市统一的社会信用信息共享平台，是国家公共信用信息数据地方落地唯一试点城市，最早启动信用立法和颁布地方《社会信用条例》的副省级城市。二是信用应用广泛。苏州市推广“桂花分”城市信用名片，通过个人信用评价广泛开展面向公众的信用服务应用;建立基于公共机构和市场服务机构信用数据的互联网金融预警分析平台和企业信用评价“超市”，促进信用评价产品推广应用。杭州市将“钱江分”广泛应用于信用惠民的多个场景，目前主动授权开通人数201万人，累计查询使用次数1665万人次，应用场景涵盖了校园健身、图书借阅、医疗卫生等十多个领域。三是信用监管有力。深圳市建立以信用为核心的公共信用综合评价体系，为市场主体描绘精确的“信用画像”，实现企业全生命周期、全流程监管和全过程联合奖惩。深圳市目前拥有市场主体500多万家，2019年信用报告下载使用量超过10万份，金融监管机构、银行、信用服务机构等共24家机构调用信用平台接口10万多次，开展失信企业核查30余万次，近两千家企业因违法违规受到联合惩戒。苏州市建立大数据信用监管平台，汇聚苏州市72万家企业数据资源，为经济运行监测、行业分类监管等提供定制化、专业化的综合服务。四是信用治理有效。上海市针对群租现象预警困难等基层社会治理问题，通过整合水、电、燃气和通讯等方面的公共信用数据，建立群租大数据监测预警模型，通过对10个街道18个社区26000多住户进行监测分析，发现疑似群租2000多户，核实率超过80%，探索出一条数字治理的新路径。

四、“信用青岛”新体系的构建

（一）制度法规体系

建立以规划为引领，规章、标准规范等为支撑，覆盖政务、商务、社会、司法四大领域，包括统一社会代码、信息归集共享、主体权益保护、联合奖惩、信用监管等的制度法规体系。建立以政务领域信用信息公开、商务领域行业规范管理、社会领域重点人群评价、司法领域依法执行判决为重点内容的制度法规，并不断完善相关法规制度，实现与国家、省社会信用立法相衔接、与政策制度相吻合。

（二）数据共享体系

将区块链、云计算等现代信息技术应用于信用信息基础设施建设，建立技术一流、标准统一、全域覆盖、质量优质的信用数据归集共享体系，实现供水、供电、供气、供暖、通讯等公用事业数据归集，和行业协会商会、信用服务机构、金融机构、大数据企业市场信用信息的采集共享，形成政府与市场双轮驱动的信用数据要素市场化运行机制。建设集数据标准管理、安全管理、多源数据比对、共享查询于一体的信用信息平台，突出强调信用主体权益保护，构建数据安全新生态。破除社会治理的数据共享屏障。坚持以数据应用为导向，遵循标准化、合法化原则，有序共享公开公共信用数据，创新数据应用场景，丰富产品和服务，通过信用信息的有效流通和合理利用实现社会信用治理，形成以数据为载体的信用资产流通共享体系。

（三）信用监管体系

围绕事前信用承诺、事中分类监管、事后联合惩戒和信用修复自新四个环节，构建起全流程、全周期的“3+1”新型信用监管体系。在行政审批、生态环保、全域旅游、食品药品、交通运输、安全生产、养老服务、医疗卫生等行业领域，全面应用新型信用监管体系，以社会信用体系建设感知经济社会发展态势、优化监管方式，提升监管效能，为实现治理主体多元化、治理方式多样化注入最直接、最有效的动力。以公共信用综合评价、重点关注名单认定、企业信用自新等方式，以信用为核心实现差异化监管，为企业发展赋能助力。

（四）信用服务体系

构建市场化信用管理与公益性信用服务相结合的信用服务体系。促进信用数据要素市场化应用，推动以信用数据驱动的信用资产交易和信用大数据产业发展。依托信息采集、处理、管理、分析等大数据技术手段，形成社会各个行业动态的多维度信用数据，实现决策管理、商业智能、智能预警、风险防控等市场应用，形成信用担保、信用管理、信用咨询、信用修复培训以及评级评价等产品和服务，搭建“产品+服务”的信用综合服务平台，打造集产品、应用、服务、交易为一体的信用经济生态圈。设立公共信用服务“窗口”，为社会提供公益性的信用查询、异议处理、信用修复等公共信用服务。

（五）共建共享体系

构建以信用为核心的社会治理新秩序，围绕共同价值、共同规范、共同利益、共同发展、共担责任原则，推动形成稳定、公平、透明、可预期的营商环境，让信用建设与经济发展产生共振、实现共赢。建立与应用场景相适应的不同维度个人信用评价机制，形成精准、多元、好用的个人评价结果。突破个人征信业务瓶颈，建立社会化与市场化相结合的信用激励方式，探索应用“个人诚信码”。在与公众生产生活息息相关的行政审批、融资贷款、交通出行、医疗、教育、旅游等更广领域推行“信易+”应用，形成守信激励、失信惩戒的共同理念，营造全社会“知信、用信、守信”的良好氛围。

五、青岛市社会信用体系建设路径及建议 ]

（一）加强规划引领，完善信用建设制度规范

一是高标准编制“青岛市十四五社会信用体系建设”专项规划，提前谋划未来五年信用建设总体思路。二是根据《山东省社会信用条例》，及时做好贯彻落实工作，进一步规范社會信用体系建设工作机构职责分工，明确议事协调机构成员单位。三是突出诚信政府攻坚在推进信用体系建设中的重要作用，加大考核权重，构建政务诚信法治环境，促进形成政府依法行政、诚信履约的良好营商环境，编制发布年度社会信用体系建设蓝皮书。四是建立健全信用标准制度规范，以信用法规建设推动信用体系建设创新发展。

（二）明确平台定位，加强信用治理数据支撑

一是推动市信用平台二期开发，提高信用数据采集标准，优化联合奖惩智能化系统，开辟市场信用信息向市信用平台的汇集途径，畅通企业自主申报通道，建立申报核实机制。二是扩展公共信用信息目录范围，增加纳税、公积金、社保、公用事业缴费等增信信息，在保证数据安全和保护主体权益的前提下，探索建立与保险金融、征信服务机构数据双向共享机制。三是开展基于公共信用信息和市场信用信息的大数据挖掘分析和信用评估评价，拓展在政府监管、社会治理等方面的应用场景，发挥信用大数据的监测预警作用，强化数据支撑功能。

（三）强化信用激励，缓解中小企业融资难题

一是积极发挥“信易贷”在缓解中小企业融资难中的作用。聚集需求方（企业）、供给方（金融机构）、服务方（政府部门）和第三方（信用服务机构），建立完整交易循环链条，构建四方协作的信用融资服务市场化机制。二是支持各类金融机构积极开发信用类产品，充分发挥信用服務机构作用，通过公共、市场信用信息融合共享，创新信用融资服务模式。运用区块链、大数据、云计算等信息技术手段，促进产融结合，为信用良好的民营企业、小微企业提供信用融资、租赁便利等服务。

（四）制定扶持政策，推进信用服务业创新发展

一是研究设立支持信用服务业发展的专项资金，支持建立信用大数据创新产业园（基地），加强信用信息数据开发应用。推动公共信用评价和市场信用评级协同发展，推动更多持牌征信评级机构落户青岛金家岭金融集聚区。二是释放政府用信需求，创新信用产品和服务，推动各用信单位引入信用服务机构，开展信用信息归集共享、公共信用评价、信用分级分类监管、信用风险预警、信用修复培训，形成产业发展新动能。三是支持有市场公信力的信用服务机构获得企业征信、信用评价资质，不断提升企业能级，培育更具影响力的行业龙头企业。四是开展信用服务行业统计，编制信用服务机构产品、服务名录，加大信用服务行业、机构和产品的推介力度。五是健全以信用数据为要素的信用资产交易等新业态、新模式的包容审慎监管制度，推进信用大数据产业创新发展。

（五）优化监管方式，构建信用新型监管机制

一是全面推广行政审批事项告知承诺制，简化审批流程，降低制度性交易成本。二是依托市信用平台，探索开展市场主体公共信用综合评价，根据信用等级高低采取差异化的监管措施，提升政府监管效能。三是完善各领域联合惩戒对象名单管理制度，规范名单认定标准、认定程序、发布途径、告知程序和移除机制，完善事后环节信用监管。四是建设企业信用信息自愿注册填报系统，鼓励市场主体自愿注册填报信息并做出真实性公开承诺，实施企业自主增信措施。五是持续开展哄抬医疗物资价格、涉金融、电子商务、交通运输、拖欠农民工工资、法院判决不执行等重点领域失信问题专项治理。

（六）加强信用合作，打造开放特色信用名片

一是构建胶东城市圈信用体系建设共建共享机制，探索依托信用促进会和行业协会建立“胶东信用联盟”，坚持联动、互惠、共赢的原则，建立完善跨区域协调机制，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、信息主体广泛监督的区域共治新格局。二是支持青岛西海岸新区设立信用创新试验区，探索建立适应自贸区发展、与负面清单管理方式相适应的差别化“精准监管”信用管理体系，打造以开放为特色的青岛信用建设名片。