“十四五”推进绿色发展的挑战、机遇与路径

田智宇

摘 要： 我国绿色发展整体处在起步阶段，与人民美好生活需要和高质量发展要求存在较大差距。“十四五”是我国建设现代化经济体系的关键时期，要从根本上破解资源环境、能源安全、气候变化等诸多挑战，必须拓展绿色发展融入高质量发展的创新路径。建议从创造新供给、孕育新技术、催生新业态、满足新需求等方面出发，推动绿色发展与消费、产业、能源、区域城乡、资源再生循环利用等体系相互融合，为新时代高质量发展奠定坚实绿色基础。

关键词： “十四五”绿色发展 资源环境 能源安全 气候变化

绿色发展是构建现代化经济体系的必然要求，是破解资源环境约束矛盾的根本出路。近年来，我国绿色发展取得显著进展，但与人民美好生活需要和高质量发展要求仍存在较大差距。“十四五”是我国迈向现代化目标的起步时期，也是加快生态文明建设和高质量发展的攻坚阶段。以绿色共识引领发展转型，拓展绿色融入高质量发展的创新路径，不仅对建设“美丽中国”具有关键支撑作用，对培育绿色增长新动能、构筑绿色竞争新优势也具有重要意义。

一、我国绿色发展的现状与进展

“十一五”以来，我国把节能减排作为经济社会发展重要约束性指标，推动发展方式加快转变。“十三五”时期，我国进一步提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，在能源转型、环境治理等方面采取了一系列重大举措，政策力度前所未有，绿色发展进程明显加快。

（一）能源绿色转型不断加快

我国把深化能源革命作为绿色发展重要抓手，经济增长对能源资源依赖程度不断降低。2015—2019年，我国单位GDP能耗累计下降13.2%，相当于减少一次能源消费6.6亿吨标准煤，占同时期全世界节能量的一半左右。重点行业节能技术装备水平显著进步，一些企业达到世界领先。2017年与2012年相比，电力、钢铁、建材等六大高耗能行业单位增加值能耗累计降低23.2%。天然气、核电、可再生能源加快发展，成为满足能源供需增长的主要来源。超低能耗建筑、高速铁路、电动汽车等加快普及，清洁能源和节能技术产品出口大幅增加，我国已成为引领全球能源变革的重要力量。

（二）生态环境质量显著改善

我国把改善环境质量作为最重要的民生工程，着力打赢补齐环保短板攻坚战。2015—2018年，全国二氧化硫和氮氧化物排放量分别下降56%和35%。蓝天保卫战取得积极进展，城乡人居环境明显改善。目前，全国337个地级及以上城市中，空气质量达标的城市占46.6%，比2015年提高约25个百分点。污水、垃圾处理等环境基础设施投资实现跨越式增长，火电等行业超低排放改造比例超过80%。水、土壤等污染防治持续推进，生态系统严重退化势头得到初步遏制。

（三）绿色产业体系持续壮大

我国节能环保、清洁能源、清洁生产等产业加快发展，成为绿色增长新动能的重要源泉。据不完全统计，2018年我国节能环保产业产值约7万亿元，“十三五”以来年均增速达15%左右。2018年可再生能源占一次能源比重达14.3%，行业从业人员达410万人。绿色产业技术装备水平显著提升，自主创新能力不断增强，水电、核电、新能源、电动汽车等成为具有国际竞争力的优势产业。合同能源管理、能源互联网、智能电网等新兴业态蓬勃发展，绿色产业与信息化、智能化融合发展不断加快。

（四）绿色政策体系不断完善

我国把构建现代绿色治理体系作为长期目标，不断完善適合国情和发展阶段的法规标准、市场机制和政策体系。严格落实修订后的《节约能源法》、《环境保护法》等，健全节能环保标准体系，推动绿色发展纳入法治化轨道。制定分解节能减排约束性目标任务，强化责任落实和考核督查，推动各级政府切实践行绿色发展。安排节能减排财政补助资金，完善环保电价、差别电价、排污收费等经济政策，开展用能权、碳排放权交易试点，完善绿色发展长效市场体系。

二、“十四五”面临的挑战与机遇

“十四五”是我国由全面小康迈向现代化发展的关键阶段，在国际不确定因素增多、国内经济下行压力加大情况下，统筹经济增长与绿色转型面临诸多挑战。但同时，作为全球最大的能源生产消费国，我国处在绿色技术变革前沿，面临绿色跨越发展的战略机遇。

（一）经济增长对资源环境要素投入依赖过高

我国经济增长过度依赖高耗能、高排放产业，资源消耗总量大，整体利用效率水平不高。2016年我国创造单位GDP产出的能源投入是世界平均水平的1.4倍，是发达国家平均水平的2.1倍，甚至高于许多发展中国家水平。许多资源型地区片面追求稳增长，人为刺激重化产业不合理扩张，固化了经济结构扭曲。在全球绿色转型趋势下，我国传统粗放低效生产能力产能过剩将更加严重，还可能面临巨大的资产沉没风险。

（二）绿色治理体系和能力存在明显不足

资源环境等要素市场改革滞后，能源比价关系不合理，行业垄断、地方保护等问题突出，市场配置资源的决定性作用没有充分发挥。碳交易、用能权交易等试点进展缓慢，与能源价税费改革、降成本等衔接不够，不利于引导市场长期预期。激励约束政策体系不完善，政策针对性和配套性不够，存在“一刀切”、朝令夕改等现象。环境信息透明度不够，公益诉讼等发展滞后，公众对资源环境治理的知情权、参与权和监督权缺乏有效保障

（三）供需体系升级释放绿色化市场潜力

我国是世界第一制造大国，伴随传统产业加快向中高级发展，清洁能源逐步取代化石能源，绿色产品和服务的供给能力不断增强。人民群众对优美生态环境、现代能源服务需求快速增长，绿色消费热点不断增多，孕育着前景巨大的市场空间。区域梯度互补发展特征明显，产业体系丰富多样，清洁煤炭、电动汽车、智能电网、氢能等各种绿色技术在我国都有广阔的应用前景，具有引领世界绿色技术发展的较大潜力。

（四）深化体制改革带来绿色发展新机遇

绿色发展与经济增长并不是对立关系，在绿色发展新阶段，自然资源、生态环境、排放空间等作为经济发展的内在要素，对各行业要素供给条件产生重大影响，有望孕育新的经济增长点。通过深化要素领域市场化改革，创〖JP2〗新能源环境市场体系，不仅可以催生新的绿色内需、创新动能，还可能拓展生态产品价值转化新途径，促进物质财富和环境财富共同繁荣发展。

三、创新绿色高质量发展的主要路径

“十四五”时期，在国际国内发展环境深刻变革背景下，为适应社会主要矛盾新转化、满足人民美好生活新需求，需要探索融合绿色高质量发展的创新路径，把绿色理念融入消费、产业、能源、区域城乡、资源再生循环利用等各领域环节，不断创造新供给、孕育新技术、催生新业态、满足新需求，培育新的绿色增长动能。

（一）构建绿色消费体系，引领供给重塑

当前，我国居民消费由温饱型逐步向富裕型、享受型方向发展，个性化、多样化消费逐渐成为主流，但食品浪费、攀比消费、奢侈浪费等现象比较普遍。节能家电、电动汽车等绿色产品消费虽然发展较快，但整体供给质量和水平仍不能满足人民群众的需求。“十四五”时期，在持续扩大内需过程中，我国要把绿色消费放在首位，积极培育绿色低碳等新的消费内容，引领供给体系加快重塑。

一是有效增加绿色产品和服务供给。把绿色产品和服务作为基本公共服务重要内容，以公共交通、绿色建筑为重点，提升城乡绿色宜居水平。以国际先进水平为标杆，提高绿色产品和服务的质量标准要求，逐步淘汰低端落后生产能力。加强知识产权保护，强化绿色技术研发，推动企业加快产品服务升级。二是鼓励绿色消费业态和模式创新。推广利用“互联网+”开展二手产品在线交易，满足多样化的绿色消费需求。推动公共机构率先采购可再生能源、电动汽车、开展无纸化办公、包装物减量再利用等，发挥示范引领作用。三是引导全社会树立绿色消费新风尚。完善鼓励绿色消费的财税价政策体系，加快普及节能环保技术和产品。保障公众生态环境知情权，强化社会监督，推动绿色消费全民共同行动。

（二）构建绿色产业体系，繁荣高质量经济增长

我国制造业规模已经居全球首位，但绿色发展水平参差不齐，不同区域、规模和所有制企业节能环保水平差距较大，与全球第二大经济体地位和生态文明建设要求并不符合。“十四五”时期，在构建绿色产业体系过程中，需要针对我国产业发展不均衡现状，既对标全球领先水平，占领绿色技术制高点，也要兼顾普遍发展水平，稳步提升实体经济绿色发展水平。

一是壮大节能环保、清洁能源等绿色产业。推动政府和企业将能源管理、环境管理外包给专业化的第三方机构，拓展绿色产业发展市场空间。创新节能环保、清洁能源产业服务内容，由单一的设备供应、工程改造向诊断、设计、融资、建设、运营等“一站式”全方位服务延伸。加强核心技术研发，提升清洁能源全产业链竞争优势，打造成为中国制造的新名片。二是推动传统产业绿色跨越升级。利用绿色新技术对存量经济进行升级改造，加快绿色工艺革新，推动高耗能、高排放行业减量升级发展。转变“两头在外、大进大出”传统贸易方式，提升全球价值链分工地位。三是培育催生绿色新产业新业态。在电动汽车、储能、智慧用能、能源互联网等方面，加快培育新兴业态和增长点。加快“互联网+”与绿色产业融合发展，变革生产、管理和组织方式，推动产业链、供应链和价值链重塑。

（三）构建绿色能源体系，大幅提升能源生产力

我国长时期、大规模、粗放式开发利用煤炭、石油等化石能源，已成为高质量发展的主要制约。“十四五”时期，我国能源发展将保持供大于需状况，能源结构优化和绿色转型成为能源发展主要矛盾。加快构建绿色能源体系，全面变革能源生产利用方式，大幅提升能源生产力，是实现绿色繁荣发展的基础前提。

一是明确节能提效作为“第一能源”。全面落实节能优先战略，转变传统以需定供的发展模式，推动能源科学供给满足合理需求。对标国际先进水平，大幅提高工业、建筑、交通运输、公共机构等领域能效水平，推动能源利用技术效率和经济效益同步提升。加强产城融合、上下游一体合作，挖掘跨部门跨领域系统节能潜力。二是推动低碳能源高比例发展。坚持集中式和分布式并重，着力解决消纳问题，持续增加清洁能源供应，加快实现增量替代到存量替代。构建新一代绿色智能电力体系，支撑可再生能源、电动汽车等大规模利用，促进能源资源大范围高效配置。三是推动化石能源减量绿色发展。推进煤炭绿色减量生产，促进油气绿色高效开发，加快减量、高效、替代利用煤炭、石油等化石能源，不断提升清洁利用水平。

（四）构建区域城乡绿色协调发展体系，推动建设生态国土

当前，我国资源环境要素分布不均衡，区域城乡发展差距较大，存在“资源诅咒”、“污染天堂”等诸多问题。“十四五”时期，需要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，促进人口、资源、环境等各类要素优化配置，加快构建优势互补、高质量发展的区域城乡经济格局。

一是促进国土空间、生产力布局与资源环境条件相适应。按照土地、矿产、地下水、地质环境、生态安全等要素条件，合理引导人口和产业集聚，合理布局重大生产力。落实主体功能区战略、构建空间规划体系，形成分散与集中发展相结合、多中心网络型的国土开发格局。加强工业重大生产力布局衔接，避免各地区产业趋同、重复建设造成的资源能源浪费。二是促进城乡一体绿色融合发展。以城乡一体融合发展为前提，统筹规划建设节约型交通基础设施网络、绿色建筑体系、分布式智慧能源系统、资源能源回收和循环利用体系，提升城鄉基础设施绿色低碳水平。三是创新产业生态化、生态产业化的有效模式。按照社会化大生产、市场化经营方式，推动自然资源、生态环境等参与经济增长、价值创造，加快资源环境要素由生产要素、生态财富向物质财富转变。

（五）构建资源再生循环利用体系，建设“无废社会”

我国资源消耗规模大、强度高，但循环利用水平比较落后，资源产出率与发达国家存在较大差距。伴随消费普遍升级，不仅传统垃圾废弃物等问题愈演愈烈，新的资源浪费问题不断出现，“垃圾围城”等问题十分突出。“十四五”时期，需要以“无废社会”为发展目标，改变“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统生产消费方式，加快构建资源再生循环利用体系。

一是强化资源全生命周期绿色精益化管理。研发设计资源能源消耗低、生态环境影响小、再生利用潜力大的产品，最大限度减少不可再生资源使用。建立生产者责任延伸制度和原料、产品可追溯系统，带动上游零部件、元器件供应商和下游回收利用企业构建“物尽其用”的绿色供应链体系。二是推行市场化资源循环利用机制。推動园区、城市能源、水等基础设施向第三方开放，促进企业之间原料互供、资源共享、链接共生，实现市场化、一体化高效利用。加快实施生活垃圾强制分类，完善激励约束政策，提升专业化、市场化处理处置水平。三是构建智能化资源回收利用体系。利用物联网、大数据、云计算等，推动研发设计、原材料供应、加工制造、产品销售等全过程精准协同，强化生产资料、技术装备、人力资源等生产要素共享利用。

四、政策建议

一是转变发展理念，以绿色发展论英雄。转变依靠扩大能源环境投入拉动经济增长的理念，把绿色标尺要求纳入产业政策、区域政策、进出口政策等，推动绿色成为普遍形态。把提供优美生态环境、高效现代能源服务作为新时代各级政府和领导干部绩效评价的主要内容，形成推动高质量发展的目标约束体系、政绩考核体系。合理划分绿色发展财权事权，加强监督考核和奖惩问责。

二是以能源革命为突破口培育绿色发展新动能。研究制定积极的节能减排、能源结构约束性目标，加快出台配套财税支持政策。按照2025 年达到世界先进水平目标，大幅提升工业、建筑、交通运输等领域节能标准要求。加快降低清洁能源非技术成本，推动非化石能源不断替代化石能源。健全清洁取暖、电动汽车、可再生能源发展长效支持政策，稳定绿色发展市场预期。

三是完善市场化绿色治理机制。推进生态环境损害、代际补偿等能源外部成本内部化，改变当前能源比价关系不合理状况。加强排污权、用能权、碳排放权等市场化机制协同发展，避免增加企业不合理负担。深化电力、热力、燃气等体制改革，促进分布式能源、余热利用加快发展。完善市场规则配套政策，健全信用体系，加快形成公开透明、规范有序的绿色治理机制。