基于破窗理论的新建本科院校内部审计变革研究

肖淑琴　滕剑仑

【摘要】  要实现高校人才培养和科学研究的跨越式发展，需要从科技创新、绩效评价等方面完善高校的内部监督机制。新建本科院校因升本时间较短，内部审计工作不尽完善。文章在政府会计制度改革背景下，结合破窗理论，从革新高校内部审计框架出发，从加强固定资产审计和资金审计、推进管理型审计工作力度、实现审计信息化管理、加强审计结果的整改工作等方面提出新建本科院校内部审计变革的建议。

【关键词】   新建本科院校;内部审计;变革

【中图分类号】  F239  【文献标识码】  A  【文章编号】  1002-5812（2020）02-0075-03

和传统本科院校相比，新建本科院校的各项管理都处于相对弱势的地位。2017年财政部发布的《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，要求高校从2019年起不再执行《高校会计制度》。政府会计制度改革为新建本科院校加强内部监督、实现管理优化提供了契机。随着新建本科院校在迈向应用型本科院校的道路上步伐日渐坚实，其财务管理水平能力需要更高层次的拓展，从内部加强制度监督，结合新技术、新情况实现新建本科院校的过程效率提升，对进一步促进其财务水平提升作用卓著[1]。新建本科院校在“升级”过程中，各项规章制度在建设和运行中尚需完善，内部监督水平亦显得相对薄弱，随着学校建设步伐的加快，结合了新技术和新理念的内部审计创新刻不容缓。因此，新建本科院校的内部审计任务越来越繁重与紧迫，内部审计工作面临着新的要求和挑战[2]。

一、新建本科院校存在的内部审计问题分析

新建本科院校的前身多为专科学校或者职业技术学校，与传统本科院校相比，其内部审计工作的规范性较差，普遍存在诸多问题，亟待根据新环境进行完善与变革。

（一） 对内部审计工作的重视程度较低，监督体系不完善

新建本科院校的主要任务是提升教学质量和科研实力，很多学校的工作重心都放在了创新教学模式并加强科研力量建设，注重争取教学经费与科研项目，忽视了学校在建设与发展过程中存在的各种风险，监督力度薄弱。由于很多新建本科院校资金相对匮乏，不同部门之间以各自利益为核心争夺有限资源，对内部审计的重要性认识不足，往往采取不配合审计的态度，导致新建本科院校的内部审计流于形式。即使有的新建本科院校设置了审计部门，其职能作用也主要是检查和督促上级拨付资金的合理使用，对学校部门之间设置的合理性和科学性考虑不多，对如何使学校各部门之间形成互相牵制、互为监督的体系设置和管理也未能形成逻辑体系。

（二） 对现有固定资产管控松散，缺乏资金使用绩效考核

当前新建本科院校多为几所专科学校合并或者新组建形成的，其财产来源和归属权确定工作较为繁琐，且难度颇大，不同来源的资金和资产未能及时清理和界定，资产的使用情况和损坏情况也未能及时加以反映、记录及认定责任。此外，对现有资金的使用效率和评价标准也未能加以考核。从当前新建本科院校的资金落实情况和运用成效来分析，学校的资金部署和落实效率不高，很多资金存在沉淀和冗余的问题，为了完成上级部门的检查任务，达到上级部门的要求，一些资金的审批程序过于繁琐，资金下达和实际使用之间存在时间匹配度低、资金使用过于刻板等问题，一些科研人员对完成项目的积极性不高，对一些建设经费的使用也缩手缩脚，完成度较低，未能实现新建本科院校学科建设的目标设定。

（三） 内部审计仍停留在资金审核阶段，未能充分发挥管理功能

当前，新建本科院校内部审计的种类较多，主要包括基建工程审计、财务收支审计、和上级机关检查内容相关的预决算审计、专项资金审计和经济责任审计等。上述审计内容主要和资金运用有关，属于财务审计的范畴。其中，由于新建本科院校仍处于大力建设阶段，基建工程审计是其内部审计的重中之重，使用基建工程款的合理性和用途牵扯了新建本科院校内部审计的主要精力。然而，从现代高校审计发展的趋势分析，內部管控审计、内部绩效审计等管理型审计才是高校内涵式高质量发展的基础。目前，新建本科院校尚缺乏以监督和强化内部管理为目的的内部管理型审计，据相关调查显示，其开展比例不超过10%。

（四） 内部审计独立性偏弱，审计手段与技术亟待更新

和企业的内部审计相比，新建本科院校的内部审计存在先天不足的问题。具体表现为：企业内部审计基于外部投资者和其他利益相关者的需要，必须保持一定的独立性，其委托人为企业的利益相关者，因此，即便受到企业经营者的制约，鉴于外在利益相关者的压力，也可以保障内部审计的相对独立性，发挥督促完善的职能。传统本科院校的制度执行程度也高于新建本科院校。传统本科院校通过长期发展形成的反馈机制，基本保证了内部审计的功能。新建本科院校的反馈机制尚未以惯例化的形式出现，内部审计部门的外界干扰过多，话语权有限，很难在学校的内部管理中体现出应有的地位。一些学校的领导权力甚至对内部审计产生了导向性的影响，进一步降低了内部审计的功能。除此之外，新建本科院校内部审计的方法和流程还停留在传统阶段，主要审计工作多集中在年底，委托人无外乎学校的领导等，一方面审计的过程流于形式，另一方面审计的内容仅仅考虑财务数据的准确性，缺乏对内部审计实时性、全面性的要求，审计以查账为主，很少结合大数据的建设、收集和运用，不仅效率较低，准确性也难以保障。随着互联网技术的深入发展，缺乏计算机处理和监控的内部审计不仅是过时的，更是不科学的。

（五） 内部审计的结果重在反映问题，缺乏整改的规划和手段

尽管各个地方都出台了关于高校内部审计整改的建议性文件，但缺少规范高校内部审计结果运用的相关规定。在新建本科院校中，很多内部审计结果只公布年度发现的问题，很少针对问题提出具有实质内容的整改方案。于是，一些新建本科院校出现了每年审计出来的问题趋于一致的怪现象，这一方面体现出高校内部审计被弱化的事实，另一方面也说明内部审计反馈制度缺乏落在实处的配套管理制度、实施手段和工作规划。

二、新建本科院校内部审计革新的依据

新建本科院校的内部审计是其管理的重要组成部分。现有研究认为，高校的管理类似于政府部门机构职能的设置和发挥。事实上，高校的组织结构和政府职能部门的权力和责任相比，区别显著，高校更兼具行使部门职能和自我完善的企业组织特征。现代经济理论为新建本科院校变革内部审计提供了理论依据。

（一） 理论依据

新建本科院校不仅应在制度建立和实施方面有所建树，制度实施和执行的效果评价更需加以优化和落实。因此，营造良好的环境，减少制度实施不利对最终内部审计效果产生的危害尤为重要。兴起于20世纪80年代的破窗理论提出了减少不良环境的暗示，降低内部破坏程度对制度最终的损害，彰显了制度严谨性产生的效率优化结果的可能性和必要性。破窗理论认为，一定环境下的破坏和效率低下未引起重视，将导致制度的彻底毁灭和废止。恰如建筑物中一扇破损的窗户长期未能得到修缮，会对群体产生破坏的暗示和模仿，导致组织的控制能力不断下降，是酿成重大风险的主要原因。及早修复破损的公物，清理有碍观瞻的垃圾等废弃物是保持良好公共秩序的基础。基于此，在新建本科院校内部控制相对薄弱、未能在高校监督工作中起到应有的洁净作用时，需要及时依据现实经济发展要求，强化其独立性，更新其工作手段和工作方式，严格构建符合时代发展潮流的内部审计框架，最终保持内部审计制度的“窗明几净”，降低新建本科院校的管理风险。

（二） 现实依据

新建本科院校大多制定了创立富有特色的应用型本科院校的目标。循此目标，内部审计也应该摆脱传统的高校为接受上级部门督查和监管而开展审计工作的初衷，将工作重点转移到加强高校内部管理方面，以监督新建本科院校制度执行效率和内部治理的规范性和科学性[3]。应通过大数据手段、按照《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》的要求重新规划和设置内部审计制度和实施方式，以建设应用型本科院校为目标优化内部审计，减少制度建设和执行的无序、无标准行为，以有效监督为基础，提升内部审计质量。

三、新建本科院校内部审计变革的思路

新建本科院校内部审计质量的提升，应当动员全体力量，从学校目标和内部审计的建设依据入手，将内部审计的建设融入新建本科院校未来的发展蓝图之中，使之更符合学校发展的实际和社会发展的趋势。

（一） 以内部治理为基础，减少部门冲突，加强协作，构建内部审计框架

鉴于当前新建本科院校内部制度的协调性不足，首先应对内部审计工作给予高度重视，以新建本科院校的部门治理和业务对接为起点，以内部监督优化为目标，在岗位设置和监督方面，保证不同岗位之间的可监控性和抗干扰性[4]。虽然新建本科院校的性质决定了其主要决策程序需按照自上而下的层级关系来部署年度计划、各项工作任务和办事流程，但是，如果建立上下沟通的联系机制，减少上级部门对下级工作信息不对称性的损耗，将更有助于形成部门处理事务的向心力，不仅可以提升部门的办事效率，更有利于形成在内部互相监督的基础上的共同协助机制，为建立有利于学校内部优化管理为目标的独立性较强的内部审计逻辑体系打下坚实的基础。

在设置管控岗位时，可借鉴独立董事制度的相关原则，通过返聘或者定期外聘曾有一定监察级别或曾有相关监察经历的人员，以第三方的立场独立评判内部审计绩效的合理性，提出相关整改意见，向全校公布并定期检查，以便及时改进。同时，单独设置审计部门，审计处和监察处应予以分开，进一步明确各部门职能，增强不相容岗位的相互牵制性。通过明确不同部门的内部审计责任，建立上下沟通、职责确定的不同线条的内部审计框架体系，为优化内部治理形成可支撑条件。

（二） 加强固定资产和资金管理，夯实内部审计的工作基础

当前新建本科院校固定资产和资金管理的合理性亟需加强。一方面，审计的合理性、有效性是建立内部审计的基础，另一方面，资产也是上级部门审核的重点，关乎学校的生存和发展。首先，应对固定资产产权、使用年限和使用效率进行界定和评估，以评估固定资产的管理现状，防止固定资产流失。此外，对学校现有固定资产的清查也有助于及时发现资产管理的漏洞，优化不同职能部门之间的管理效率。资金审计是财务审计中最重要的环节，新建本科院校应从资金来源、使用和绩效方面全面考察资金使用的合规性、合理性和有效性，杜绝以往那种仅仅翻阅账簿对数字的初级审核方式，通过核查资金的来龙去脉，深入挖掘资金使用的问题，提升资金使用效率，优化资金使用的路径。

（三） 推进管理型审计工作力度，全面优化内部审计的管理功能

新建本科院校跨越式发展的关键在于适应高校改革的潮流，在管理能力、管理水平方面下功夫。管理型审计的蓬勃发展是实现上述目标的关键。针对当前发展应用型本科院校的目标，管理型审计应涵盖专项审计、内部管控审计、内部绩效评价审计、内部治理审计等内容。这些内容代表了新建本科院校向应用型本科院校发展的目标，应从管理的主动性、全面性和控制力方面予以优化。同时，面对新建本科院校日益复杂的外部环境，强化风险应对能力成为学校未来审计工作的重点。为此，教育部门提出了内部审计范围逐步拓宽，管理型审计不断加强，进一步提升资金审计效率等工作安排，意图逐步形成以管理型审计为主导、财务审计为辅助的新型高校内部审计管理格局。

（四） 强化信息化技术的融合，提升内部审计的技术含量

审计署在2018年3月召开的金审三期工程上指出，加快审计科技化进程的建设，是审计工作实践化的重要经验，是实现审计工作全面覆盖的重要举措。内部审计工作的信息化需要不同部门之间的全力配合，要做到共建不同部门之间的工作平台基础上的全面监管，强化审计工作质量已成为内审部门统一的工作规划[5]。新建本科院校也应积极创造条件，给予内部审计充分的独立性，加强内部审计可获得证据的质量，积极运用互联网技术，通过建立内部审计部门和其他部门之间的共享平台，建立云端技术，以形成各项业务之间的数据存储器和数据交换器，对接内部审计关键节点的数据实时交换和共享平台，提升内部审计的时效性。新建本科院校应克服部门之间条块分割的局限性，开展统一路径、接口的基础工作，依据不同部门绝不能有暗箱业务操作的原则，将学校各项工作曝光在内部平台中，及时发现问题，降低风险。

（五） 重视审计结果的后续监督，以问题为导向考核相关职能部门

内部审计效率的提升不仅仅是在工作中及时发现问题，更重要的是对问题的迅速公示和处理。因此，应在专项审计结束或者年终的审计结果公示后，在审计结果的基础上有针对性地提出行之有效的整改解决方案。整改方案的设计要体现科学性、连贯性、合理性与前瞻性，督促整改方案的有序实施，在实施过程中，注重对关键节点的监督与控制[6]。同时，强化内部审计地位，以问题为导向，将整改的实施进度和效果與相应的部门领导和相关人员的绩效挂钩，减少部门壁垒，杜绝类似的问题重复发生，提升整改的质量与效果。

总之，新建本科院校应与时俱时，注重内部审计工作，提高内部审计的地位，夯实内部审计的工作基础，积极运用信息手段，提升内部审计的技术含量，通过建立一套科学、行之有效的内部控制体系，全面优化内部审计的管理功能与效果，达到防范风险、提高效益的目的。

【主要参考文献】

[1] 刘步平，廖晓莉，潘华峰.美国高校内部审计的做法与启示[J].中国内部审计，2017，（03）：65-69.

[2] 余义文.新建地方本科院校内部审计工作探析[J].贺州学院学报，2010，（02）：107-110.

[3] 蔡元帅.从高校内部审计角度探究支出管理控制成效——以高校财务报销“报账难”为例[J].中国管理信息化，2018，（03）：18-19.

[4] 严玉琴，黄贤东.审计环境变迁与高校内部审计的转型[J].财政监督，2018，（09）：83-87.

[5] 顾力为.新常态下后续审计的效能分析和实现路径[J].商业会计，2019，（03）：22-25.

[6] 韩英.新建本科院校内部审计工作实务探讨[J].六盘水师范学院学报，2012，（06）：92-94.