PPP模式的工程项目招投标审计案例研究——以A市停车库为例

刘童利

一、案例背景

2015年，A市计划于火车站广场建设停车库，以解决市民停车难的问题。同时，由于拟建的停车库位处繁华的商圈，车位的升值空间很大，因此该停车库建设工程是一项兼具社会效益和经济效益的民生工程。为了鼓励社会力量积极参与停车库的建设，A市政府决定采用PPP模式，从而吸引社会资本和技术的投入。PPP模式的停车库工程建设由政府部门与社会部门共担风险、共享利润，与一般建设项目的招投标活动不同的是，基于PPP模式的该停车库项目需要开展对社会投资人的招标活动，中标的社会投资人将负责整个项目的投融资、建设施工、运营、移交等活动。

2015年5月15日，社会投资人招标公告发布，业主通过公开招标的方式进行招标，2015年6月5日确定中标的社会投资人为A市金桥物业发展有限公司。双方于2015年7月21日签订建设项目合同，约定该项目工期为1年，中标人享有30年特许经营权，在此期间，由停车库使用者向中标人付费。

二、审计发现

（一）招投标程序存在问题

审计小组发现，在资格预审后，业主确定了4家投标单位并对其进行考察，但事实上，业主已经在事前与一家投标方，即A市金桥物业发展有限公司，私下达成协议，根据金桥公司的组织结构、报价以及施工方案等为其“量身定制”了评标程序以及评标办法，从而使其“轻松”中标。也就是说，业主“暗箱操作”，搞假招标，一开始就确定了利益相关方为最终的中标方，把别的潜在投标单位排除在外。

（二）项目经理资格存在问题

金桥公司法定代表人委托项目经理李某参与投标过程，但当审计小组要求李某提供其在金桥公司的劳动合同、社保关系以及工资表时，李某和金桥公司均无法如实提供。这足以说明，李某不是金桥公司的员工，不能代表金桥公司参加停车场项目的投标过程。

（三）审计取证困难

在进场之前，审计小组就要求施工单位按照资料清单将审计小组所需资料如数准备好，以供审计小组正式开展审计时使用，但直到审计小组进场三周后，与招投标审计相关的资料才初步报送完毕，这就在很大程度上影响了审计效率以及审计质量。被审计单位提供资料的速度过慢，有可能是因为招投标审计所需资料较多而被审计单位资料管理混乱造成的，但可能性更大的情况是，被审计单位有意在增大审计小组的取证难度，以达到“遮掩”某些真实情况的目的。

（四）审计定性困难

由于缺少法律依据以及审计人员自身专业能力有限，因此很多时候审计人员无法对一些不规范的行为进行精准的审计定性，增加了审计工作的难度；有时候，即使在审计中发现了存在不规范的行为，也都是“重拿轻放”。

三、审计问题产生的原因分析

（一）招投标信息不够公开透明

根据《招标投标法》的规定，在整个招投标的过程中都应该秉持“公开、公平、公正和诚实信用”的原则。本案例中的PPP项目作为一项具有较高社会效益的民生工程，其招投标过程的信息更应该公开透明化，以便接受社会公众的监督。但显而易见的是，在本案例中，整个招投标过程并没有实现公开化、透明化。在实务中，很多情况下发包方为了让“内定”的投标人中标并从中获利，通过在招标文件中设置倾向性或排他性条款，虚假招标，这不利于市场竞争的公开化、透明化，如果让通过这种招标方式招来的施工单位进行工程项目建设，那么工程质量也堪忧。该停车库项目恰恰是使用了这种虚假招标的方式。招投标信息不够公开透明，再加上被审计单位的刻意逃避与隐瞒，导致审计取证困难，影响审计效率和审计质量。

（二）法律法规不完善

现阶段，我国工程领域法律法规的建设取得了一定程度的完善和发展，在规范招投标活动方面，现行的《招标投标法》已初步形成一个理论框架，但与之相关的配套法律措施还不够健全，存在空白地带。有时候，由于缺少相关法律条文的约束，在招投标审计过程中，审计人员难以对不规范行为审计定性。在PPP项目的审计领域，更是存在着法律盲区。尽管六部委已于2015年出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，规定“县级以上审计机关应当依法对特许经营活动进行审计”，但其作为部门规章，不具有法律强制力。另外，考虑到PPP项目有三种运作方式——外包、特许经营以及私有化，该规定只提到特许经营类的PPP项目属于政府审计的范畴，未明确表示外包类和私有化类的PPP项目是否应由政府审计机关审计。

（三）缺少复合型人才

要胜任PPP项目的招投标审计工作，审计人员需要全方位地掌握工程财务、现投融资、公共管理等知识体系。但从目前情况来看，我国审计机关内的审计人员，特别是基层审计机关人员，往往是只具备财经专业背景的单一型人才，因此他们往往难以胜任PPP项目的招投标审计工作。而从短期来看，基层审计机关无法有效解决这个问题。因此现阶段审计机关在实施招投标审计工作时难以深入分析，通常只对一些浅层次的问题进行检查，如财政财务收支、招投标程序的合法合规性等。但对于招标项目的类型定性、内定中标、围标串标、工程计价和工程质量等更深层次问题则较难判定，甚至不知如何下手，这就不利于审计监督全覆盖的开展。

四、优化招投标审计的对策建议

（一）政策建议

1.建立招投标信息透明制度

一方面有关部门可以建立PPP项目招投标信息交流平台，使得社会公众有机会参与到对PPP工程项目招投标过程的监督中来。另一方面政府部门可以通过对招投标制度的改革完善招投标制度，从根源上约束招投标过程当中的不规范行为，同时推动招投标信息的公开化透明化建设，节制各利益方的行为，使得招投标流程更加规范化，这样审计人员可以更加方便有效地获取审计资料，降低了审计取证难度，提高了审计效率和审计质量。

2.完善配套的法律体系

由于现阶段与招投标审计相关的法律法规还不够完善，因此，审计人员需要对这些法律法规做出理性的审视，如果发现这些法律法规本身就存在缺陷，应当将这些缺陷及时报告给有关主管部门，推动这些法律法规得到完善。特别是近些年来，随着社会的发展，出现了一些尚无法规可依的领域，这就更需要审计人员从审计视角为规范招投标行为向有关部门献计献策。目前的PPP项目审计领域就存在法律盲区，在实践中缺少法律依据。政府审计人员可以推动相关法律法规及其配套制度、细化措施的建立与完善，为PPP工程项目招投标活动的顺利开展创造一个良好的法律环境。

（二）创新审计模式

首先，审计机关要大力推动计算机辅助审计技术在PPP项目招投标审计工作中的应用，尤其是要重视数据采集、数据分析、音频图像处理等技术的运用。同时要建立健全大数据审计、信息系统审计、远程联网审计在招投标审计工作中的整合运用机制，从而降低审计风险、提高审计效率和审计质量。其次，为缓解审计力量不足与审计任务重的矛盾，审计机关可以探索有效利用社会审计资源，比如说可以聘请符合资质要求的社会专家参与到PPP项目招投标审计工作中来，并由此建立外聘专家库，增强审计力量。最后，审计机关可以在充分保证信息的安全性、保密性的前提下，探索招投标活动联网审计的方式，积极争取与工商、税务、建设、规划等与工程的招投标活动有关的部门实现联网。与此同时，审计机关还可以建设实时在线审计监督平台，以便及时发现工程项目招投标活动中存在的疑点，然后进行核查。

（三）加快复合型审计人才培养

要很好地胜任招投标审计工作，审计人员既要掌握扎实的审计技能以及财会、法律知识，还要对工程领域颇为了解，尤其是对于PPP项目的招投标审计工作，审计人员更是需要全方位地掌握工程财务、现投融资、公共管理等知识体系。因此，现阶段审计机关亟需吸纳能够胜任招投标审计工作的复合型人才。一是审计机关要增加体制内人员，以缓解审计资源短缺与审计任务繁重之间的矛盾。二是审计机关可以定期在单位内部开展经验交流会，或是邀请外部实务专家对PPP项目审计业务进行培训，努力将现有审计人员培养成为复合型人才；三是审计机关不可忽视招投标审计理论的重要性。审计理论的水平决定了审计实务的发展和走向，但目前针对PPP项目的审计理论尚不十分成熟，因此审计机关要积极吸收和培养审计理论研究人才，加强对审计理论的研究和创新，进而为审计实践提供有力的指导，并积极推动PPP项目招投标审计技术的创新。