“六稳”背景下减税降费理论分析*

◆龙丽佳

内容提要：2018年中央提出“六稳”工作目标以来，减税降费成为稳就业、稳增长、稳预期的重要手段。文章主要对“六稳”背景下减税降费进行了基本理论分析，首先分析了减税降费的基本理论，包括减税降费和减税降负的区别、减税降费的研究动态；其次阐述了减税降费和“六稳”的内在联系，包括减税降费实现“六稳”的基本机制、更大规模减税降费的理解、减税降费的效应；再次，剖析了减税降费的制约因素；最后阐述了“六稳”背景下减税降费的政策指向。

2018年7月，中共中央政治局会议提出稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期的“六稳”经济工作要求。此后中央经济工作会议、国务院常务会议、中央政府工作报告多次提及“确保经济运行在合理区间”需要做好“六稳”工作，同时以“六稳”为导向推出系列改革措施，而“减税降费”就是其中的重要一环。

一、减税降费基本理论分析

（一）减税降费与减税降负

“六稳”目标提出后，“减税降费”与“减税降负”在中共中央政治局会议①2018年中共中央政治局会议多次提出加大简政减税降负力度有利于“六稳”的实现。、国家税务总局文件②《国家税务总局关于进一步落实好简政减税降负措施更好服务经济社会发展有关工作的通知》（税总发〔2018〕150号）。及部分专家③李平、庞凤喜（2019）等。建议中均被提及，但二者有着严格区分。“减税降费”是典型中国特色的政策性表述，国际上较少提及“降费”，一般表述为减税政策即税收减免。鉴于中国企业税、费负担特征才有了“减税降费”提法，其中“减税”指通过税收减免措施降低纳税人税收负担；“降费”即降低费用负担，既包括降低行政事业性收费，也包括降低社保缴费。而“减税降负”是指减税和降低税外负担，其内涵较“减税降费”更加丰富；其中“降负”除了包括行政事业性收费和社保费的降低，还包括与制度成本相关的企业各种显性和隐性负担的降低（如政府审批事项耗用的企业时间成本、制度性原因造成的企业融资负担等）。目前无论是“减税降费”还是“减税降负”，其中涉及的种类繁多的行政事业性收费和社保费（五险一金）都是中国较之世界各国较为特殊的费用负担形式，因此“减税”和“降费”就成为中国政府及世界经济组织④根据世界银行发布《世界纳税报告》中“总税收和缴费率”指标，其把企业承担的社会保险费和住房公积金部分列入考核。关注中国企业减负和聚焦中国营商环境改善的重要内容。根据近几年政府工作报告和中央经济工作会议的部署，在当前国际国内政治经济环境下“减税降费”被列为“继续创新和完善宏观调控，确保经济运行在合理区间”的主要政策举措。①张兴华：《李克强说继续创新和完善宏观调控，确保经济运行在合理区间》，（2019-03-05）[2019-08-12].http://www.gov.cn/guowuyuan/2019-03/05/content_5370658.htm。当然，政府如何在制度改革中有效降低企业的显性及隐性负担，也是一个亟待解决并需要持续关注的现实问题。

（二）减税降费的研究动态

近几年中国减税降费政策的主要观点和特征如下：

1.持续提出扩大减税降费规模：2015—2019年期间

中央经济工作会议连续5年均提出扩大减税降费规模，并强调强化逆周期调节；中央政府工作报告2018年提出“推出超过万亿规模的减税降费政策”、2019年提出“要在2018年减税1.32万亿的基础上继续减轻企业税收和社保缴费负担共2万亿元”；期间李克强总理于十二届全国人大五次会议发表相关讲话、国家税务总局印发进一步减税降负措施工作通知②《国家税务总局关于进一步落实好简政减税降负措施更好服务经济社会发展有关工作的通知》（税总发〔2018〕150号）。等都推动减税降费规模进一步扩大。

2.提出重点减企业税、减间接税和普惠性减税

高培勇（2016）提出供给侧结构性改革下减税应当将着力点放在减企业税和减间接税上；付广军（2018）提出应进一步调低生产环节增值税，并倾斜于劳动密集型企业和小微企业；③付广军：《2018年中国税收形势分析预测及2019年初步展望》，（2018-12-23）[2019-08-30].http://www.doc88.com/p-7314826216675.html。张斌（2019）提出应更多采用“普惠性减税”以促进政府与市场关系的根本性调整。2019年中央政府工作报告提出“普惠性减税与结构性减税并举”，同年政府出台小微企业普惠性税收减免政策。④《财政部 税务总局关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》（财税〔2019〕13号）。

3.提出对主要行业减税

2019年十三届全国人大二次会议提出确保明显降低社会主要行业税负；同时财政部部长刘昆（2019）亦表示确保主要行业税负明显降低；同年政府通过增值税改革给予制造业、交通运输业、建筑业等主要行业增值税减税支持。⑤范俊生：《财政部部长刘昆：增值税改革是今年减税降费“主菜”》，（2019-03-08）[2019-08-18].http://bj.people.com.cn/n2/2019/0308/c82837-32717560.html。

4.提出“降费”较之“减税”的规模效应未充分显现会导致降负后续乏力

部分专家提出现阶段减税降费中减税政策是“降成本”的更主要手段，而“降费”较之“减税”的规模效应相对未充分显现，认为上述安排存在后续乏力问题。刘昆（2019）提出2019年减税降费措施以减税为主体，大约占7成；⑥陈 羽，尹 深：《刘 昆：2019年减税降费措施以减税为主体，约占7成》，（2019-03-07）[2019-08-20].http://lianghui.people.com.cn/2019npc/n1/2019/0307/c425476-30962747.html。倪红日（2019）提出持续性使用减税政策会对财政赤字和政府债务规模产生不良影响；李平（2019）提出仅靠减税已无法实现进一步大规模降负目标。

5.提出并强调进一步减税降费中“降费”的重要性

部分专家提出更重要的是降费或更大规模减税降费的实现需要进一步加大降费的减负效果。高培勇（2016）提出就税费总体而言，相对于减税，降费应优先考虑，由于税费机制在规范性方面的巨大差异，更重要的是降费；杨灿明（2017）提出中国“五险一金”缴费率过高，达不到降费减负效果；李平（2019）提出需充分发挥降费效用，必须税费同降，同时认为目前中国社会保险费率过高。

6.提出制度性改革、国家治理体系建设、降低行政事业性收费和社会保险费率

部分专家在减税环节把减税政策同制度性改革和国家治理体系相联系，在降费方面近几年集中于持续通过降低企业行政事业性收费达到减负，而于2019年起高度重视降低社会保险费率。

（1）减税方面。贾康（2015）提出财税制度改革；①贾 康：《深化财税改革面临三大任务》，（2015-11-24）[2019-07-30].https://www.sohu.com/a/43809641_115428。杨灿明（2017）、张斌（2019）等提出税制改革；庞凤喜（2019）提出整体性制度建设；白彦锋（2019）提出减税降费要服务国家治理体系和治理能力现代化。

（2）降费方面。根据2018和2019年中央政府工作报告，中国在削减涉企收费项目上取得成效；2019年中央又进一步加大降低行政事业性收费力度，切实减轻社会负担；同年中央政府工作报告、刘昆（2019）等均提出要明显降低企业社保缴费负担；②范俊生：《财政部部长刘昆：增值税改革是今年减税降费“主菜”》，（2019-03-08）[2019-08-18].http://bj.people.com.cn/n2/2019/0308/c82837-32717560.html。同年国务院《降低社会保险费率综合方案》③《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》（国办发〔2019〕13号）。在全国实施。

二、减税降费与“六稳”的内在联系

2018年中共中央政治局会议多次提出加大简政减税降负力度有利于“六稳”的实现。2019年国务院常务会议重点提出做好“六稳”工作需用好逆周期调节政策工具；并强调中央部署精准施策加大力度做好“六稳”工作的要求之一就是切实落实简政减税降费措施，优化营商环境，激发市场主体活力。做好“六稳”工作需要突出供给侧结构性改革的主线地位，④陈建奇：《“六稳”的内在关系和工作要求》，（2018-11-09）[2019-11-10].http://theory.people.com.cn/n1/2018/1109/c40531-30392285.html。而深化供给侧结构性改革培育增长新动力的重要方法之一就是改革税收体制机制、推动社会保障体制及收入分配制度改革。

（一）减税降费实现“六稳”目标的内在机理

在减税降费与稳就业方面，减税降费红利可以直接转变为企业用工投入和人才培养资本，促进稳岗就业、改善人才待遇、促进就业质量提升。

在减税降费与稳增长方面，一是减负效应直接激发微观经济主体活力，促投资、促消费、促生产等对稳增长做出积极贡献；二是调结构效应助推制造业等实体经济发展、助推主要行业发展、助推中国经济“脱虚向实”。

在减税降费与稳预期方面，一是普惠性减税政策的实施范围更广，给企业的预期更加稳定；二是税率式减税、税制的长期改革和完善，即长期的制度性减税带来更明确的政策效果，引导预期稳定；三是下调社保费率减少企业社保缴费负担，提振企业整体信心。

（二）“六稳”背景下更大规模减税降费

1.“更大规模”的定性与定量

强调“更大规模”，应明确减税降费属于全局性的政策，对所有企业都有利，能直接降低企业的成本。从定性来看，首要之处是必须清晰当前中国政治经济发展目标是什么。显然，结合当前国内国外政治经济情况，中国实现稳就业、稳增长、稳预期目标，实现减税降费与经济增长的良性循环目标是当务之急、重中之重。所以，“更大规模减税降费”的定性应该根据中国实践，在“六稳”背景下以经济增长与减税降费形成良性循环，促进经济继续运行在合理区间为基本标准。从定量来看，在研究税率、经济税源、税收收入三者“量”的关系方面，包括拉弗曲线等经济理论只给出了三者之间的辩证关系，并没有给出一个量化的明确结论。目前世界各国对于减税降费与经济增长良性循环的量的把握，也并没有严格的计算公式。中国“更大规模减税降费”的定量需要通过实践和理论探索，从税收收入增长率指标变化、中国宏观税负指标变化、企业税收负担指标变化、GDP增长率指标变化等做出综合分析，形成反映和适应中国国情的减税警戒线。

2.减税与降费的组合关系

（1）税费负担在中国历来存在，减税和降费存在天然的“减负”组合关系。处理好减税与降费的组合关系，也是营造公平税费环境的必然要求。中国政府不仅需要通过普惠性减税与结构性减税实现减税惠企政策，同时降低行政事业性收费和社保缴费比例也必须成为政府重要工作内容。

（2）更大规模减税降费需要重视“费”的降负效果、需要税费联动。根据世界银行发布的《2019营商环境报告》，中国企业总税费率仍高于40.4%的世界平均水平，其主要原因就是社会保险费率过高，进一步大规模减负必须减税和降费联动发力。①李 平：《更大规模减税降费的目标、路径与效应》，《中国财经报》，2019年8月6日。2019年国务院《降低社会保险费率综合方案》（国办发〔2019〕13号）的发布实施，就是中央更明显降费目标的具体体现。

（三）减税降费的效应

总体来看，减税降费推动了“六稳”目标的实现，在稳定就业、培育稳增长动力、增强市场主体信心和稳定市场预期方面发挥了一定作用，助推中国经济2019年GDP增速稳定在6.1%、全年城镇新增就业完成年目标任务的122.9%。②赵慧芳：《去年GDP增速6.1%，六问解读中国经济》，（2020-01-17）[2020-03-09].http://finance.sina.com.cn/china/gncj/2020-01-17/doc-iihnzhha3093532.shtml。减税降费对促进经济平稳运行发挥一定积极作用。同时，制度性减税降费措施起到优化中国税制改革的作用，进而推进国家治理体系和治理能力现代化的实现。具体来看：

1.一般公共预算收入增速和税收收入增速均出现降低

根据财政部公布统计数据，2019年中国一般公共预算收入增速为3.8%，为近30年来的新低；2019年中国税收收入增速仅为1%，较上年回落7个多百分点；从同时期主要税种减负情况来看，2019年降幅最大的是个人所得税，其税收收入较去年下降25.1%；另外，国内增值税收入增长放缓至1.3%，企业所得税收入增长放缓至5.6%，增幅均较去年有所回落。③陈益刊：《去年全国财政收入增速创新低，超2.3万亿元税费减在哪儿》，（2020-02-13）[2020-03-18].https://www.yicai.com/news/100504130.html。2019年新个税法全面实施产生了自建立个税制度以来最大的减税效应，居民受益显著。

2.政府宏观税负和企业税负降低

根据数据统计，中国税收收入占GDP比重从2014年开始下降；中国政府收入占GDP比重（根据政府收入口径计算的中国宏观税负水平）和企业税收负担均从2013年开始下降。④倪红日：《全面减税降费背景下的税收经济增长》，《国际税收》，2019年第9期。企业税费负担下降，普惠性和实质性减负显现。

当然，减税降费的效应评估，不应仅仅局限于减税和降费的规模数量，而是要看减税降费最终是否促进了经济增长的良性循环，是否实现了经济持续健康发展。从短期局部来看，减税降费的实施造成中国一般公共预算收入增速和税收收入增速双降；但长远整体来看，应是追求通过一般公共预算收入增速和税收收入增速的双降，反作用于经济，促进经济增长，促进经济税源的扩大，进而推动中国一般公共预算收入或税收收入增速的稳定回升。只有准确理解减税降费，其积极效应才会不断释放。而减税降费与经济增长如果能实现这样的良性循环，才是减税降费积极效应的最大体现。

三、减税降费的制约因素

（一）财政可持续性的制约

大规模减税降费必然受到政府财政收入与财政支出均衡的制约，中长期来看政府赤字率、债务率将对其造成约束。减税降费将直接导致政府收入减少，而在中国当前经济下行压力和财政支出不断增加情况下，政府的赤字率和债务率上升将使得财政可持续性受到极大挑战。如果陷入经济的非良性循环，将会对财政可持续性造成冲击。

（二）税费比重的制约

根据李平整理的数据，当前中国税费总体规模中税收占比不足50%，①李 平：《更大规模减税降费的目标、路径与效应》，《中国财经报》，2019年8月6日。即非税收入规模已占据一半以上。而根据国家税务总局公布的数据测算，当前中国累计新增减税降费中减税占比约88.71%、降费占比约11.29%。②张德勇：《促进减税降费效应持续加大》，（2019-07-31）[2019-11-18].http://dz.jjckb.cn/www/pages/webpage2009/html/2019-07/31/content_55820.htm。所以，目前减税降费总规模中降费占比过低对进一步大规模减税降费形成一定制约。当然，目前减税降费总规模中降费占比过低也同时反映出中国降费仍存在巨大空间，如何有效降费值得进一步研究和探讨。

（三）社保费的降费效应被一定程度冲减

目前中国城镇企业职工以及机关事业单位基本养老保险的单位缴费比例从20%调减至16%，下降4个百分点，但由于社保征收机构变更为税务部门，民营企业的社保缴费率和参保率将显著上升，对社保缴费比例下调的减负效应造成较大规模的冲减。

四、“六稳”背景下减税降费政策指向

（一）稳就业的减税降费政策指向

减税降费政策的稳就业指向如下：一是重点对实体经济减负，夯实稳就业的基础；二是对创新创业减负，拓展新就业岗位，发挥创业带动就业效应；三是支持劳动密集型企业的减负，增强其稳岗扩岗能力。

（二）稳增长的减税降费政策指向

减税降费政策的稳增长指向如下：一是考虑到当前国内国际经济背景，应继续以降成本为主要目的和着力点，关注降费、减企业税、减间接税、关注有效引导金融机构增加对制造业、小微企业、民营企业的中长期融资，达到实质性减负，激发经济活力；二是通过减税降费激发的不应仅仅是眼下、当前的活力，而是追求持续性的培育新动能，长期促进创新、研发和投资；三是在实现“稳增长”目标的基本机制运行中，减税降费不能孤立存在，需要产业政策、金融政策、贸易政策等统筹配合，且还要配以要素市场化配置改革、社会体制改革、国企体制改革等。

（三）稳预期的减税降费政策指向

减税降费政策的稳预期指向如下：第一，在稳预期方面“普惠性减税+税率式减税”更优。该政策组合具备实施范围更广和政策更明确的特点，更能坚定信念和稳住信心。在普惠性税收优惠安排上，既要确保普惠，即大部分企业都能享受，又要突出实质性减负，更要保证政策简明易行、具有确定性和便捷性。第二，中长期减税降费政策更优。明确的中长期减税降费政策更有利于增强市场对政策的确定性进而稳预期。第三，整体性、一揽子减税降费政策更优，较之零星颁布实施更利于稳住市场信心。

此外，从税种设计上来看，一是增值税是当前中国最主要税收收入来源，需高度重视并从中长期上进一步优化增值税制；二是根据国际税制竞争现状，中国目前企业所得税税负特别是制造业税负有进一步下降空间；三是基于鼓励专家型人员创新角度，个人所得税最高边际税率需下调并进一步扩大综合所得征税范围。此外，在优化消费税和资源税制度设计上也应下大功夫，逐步改进。中国减税降费并不仅是减轻企业负担的问题，还需要更多考虑税制结构优化，这也是中国现代税制融入世界的过程。