新时代税收服务国家治理的职能定位与基本路径*

◆朱诗柱

内容提要：以习近平同志为核心的党中央给新时代税收赋予了超越经济领域、服务国家治理全局的四大职能、三大作用的新定位，即在国家治理中承担优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平和实现国家长治久安的职能，发挥基础性、支柱性和保障性作用。这实质上是明确了在以“强起来”为实质内涵的新时代中税收必需承担的新使命。为此，需要完善税收优化资源配置、促进科技创新和经济转型升级的制度体系；创新税收促进公平竞争、维护全国市场及国家法制政令统一的体制机制；优化税收推进基本公共服务均等化、促进社会公平正义的制度体系；优化税收完善权责关系、形成治理合力、维护国家长治久安的制度机制，从国家层面全面推进新时代税收的现代化建设。

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）全面描绘了中国特色社会主义制度体系的图谱，深刻回答了在我国国家制度和国家治理中“坚持和完善什么、巩固和发展什么”这一重大政治课题，给出了新时代国家治理一切工作和活动的根本依据。《决定》意在通过到2035年“基本实现”、到新中国成立一百年时“全面实现”国家治理体系和治理能力现代化的规划部署，来更好推进“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，更好地应对和化解新时代的社会主要矛盾，从而支撑、保障国家、民族和人民“强起来”战略目标的实现。这些相互贯通、协调配套的战略部署和决策，对我国税收运行的逻辑、税收职能作用的发挥和税收现代化的建设都提出了新要求。

基于新时代“强起来”的战略目标及其相关的战略判断和战略部署，以习近平同志为核心的党中央，从前所未有的历史与政治、理论与实践的高度，将税收运行活动的范围、税收功能发挥的领域推上了包含但远远超越经济范畴、经济领域、经济舞台的“国家治理”这个新平台，同时也对新时代税收的功能作用赋予了全新定位。总体来看，这一新定位主要包括四大职能：税收要在国家治理中发挥“优化资源配置”职能，从而“有利于转变经济发展方式”；要发挥“维护市场统一”职能，从而“有利于建立公平统一市场”；要发挥“促进社会公平”职能，即“推进基本公共服务均等化”；要发挥“实现国家长治久安”的职能，即“形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，更好发挥中央和地方两个积极性”①中共中央文献研究室：《十八大以来重要文献选编（上）》，北京：中央文献出版社，2014年版，第502—503页。。同时，要通过这四大新职能的有效行使，使税收在国家治理中发挥“基础性、支柱性、保障性”三大作用①《中办国办印发<深化国税、地税征管体制改革方案>》，《人民日报》，2015年12月25日，第1版。。对税收的这四大职能、三大作用的新定位，是从“跨越国家治理所有领域、覆盖国家治理所有活动”（高培勇，2018）而界定的现代国家税收新职能，超越了传统财税理论仅仅从经济领域将税收职能定义为组织财政收入、调节分配、调控经济的窠臼。这一新定位，与我国经济社会发展中的短板弱项即国家治理的紧迫需求也是一一对应的（杨洁和朱诗柱，2020），因而是新时代的税收必需要承担的新使命。

税收在国家治理中的四大职能、三大作用不是自动地就能发挥出来的，也不是无论什么样的税收体系都能发挥出来的，而是要依赖于整个税收体系科学化、规范化、法治化的设计与落实。国家治理现代化既呼唤税收运行活动的新平台、新功能、新使命，同时也呼唤着税收体系的科学化、规范化、法治化。新时代的财税体制改革是全面深化改革的重点之一，“是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新”②《中共中央政治局召开会议审议<深化财税体制改革总体方案>等》，《人民日报》，2014年7月1日，第1版。。改革依然是发展的根本动力，决不能因为各方利益的掣肘而让改革本身成为问题。税收既然是超越经济范畴的国家治理范畴，既然要在“包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域”的国家治理层面③习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，《求是》，2014年第1期。发挥功能作用，税收现代化建设就不仅是某个部门、某个领域的职责，而是要以国家作为行为主体、从国家全局的战略层面、从国家治理体系和治理能力的总体框架上去设计和推进。“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中深化。”④《中共中央召开党外人士座谈会 习近平主持并发表重要讲话》，《人民日报》，2013年11月14日，第1版。税收要在国家治理中承担好新使命，必须坚持问题和风险导向，找准现行税收体系中可能存在的问题，系统设计、对症下药，统筹推进、精准施策，全面有力地推进税收现代化建设。

一、完善税收优化资源配置、促进科技创新和经济转型升级的制度体系

在这方面，一个主要任务是建设与创新型国家相适应的“创新友好型的税收制度”（刘尚希和樊轶侠，2016），助力提升国家创新能力和核心竞争力。当前，全球新一轮科技和产业革命风起云涌，重大颠覆性技术不断涌现，业态与模式创新日新月异，各主要经济体之间的技术和人才竞争日趋激烈，而我国经济“大而不强、臃肿虚胖体弱”“关键核心技术受制于人的局面尚未根本改变”⑤习近平：《深入理解新发展理念》，《求是》，2019年第10期。。2018年我国综合创新能力位列世界第17位⑥科技部：《2019年全国科技工作会议在京召开》，科技部门户网站，2019年01月09日。，与第二大经济体的位次不相匹配；我国工业增加值已连续8年位列全球第一，但作为衡量高质量发展核心指标的全要素生产率增速只相当于美国的43%左右⑦刘 俏，颜 色：《2020年中国经济六大展望》，《社会科学报》，2020年1月16日，第2版。，差距相当明显。从发展目标来说，“新时代”的实质是实现国家、民族和人民“强起来”。经济是国家强盛的基础和科技创新的主战场，科技是国家强盛指标中的重要权重，企业是创新的主体，人才是创新的关键。为应对各种内外挑战、实现“强起来”的目标，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，稳住制造业门类齐全的优势，在涉及国家公共民生安全的领域形成基本自给的全产业链生产能力；必须紧紧抓住创新这个增强发展动力的核心，通过促进科技创新来厚植经济社会发展的新动能，加快建设现代化经济体系，推动经济结构转型升级，真正使经济由“高速度”转向“高质量”发展，实现更高层次上的供需平衡，并做好极端情况下国际供应链断裂、经济回归内循环和本土时代的准备。税收“优化资源配置”，应该是国有与民营兼顾、“流量和存量兼容、收入与财产并举，囊括国家治理视野下的所有资源，在更高层面、更广范围配置资源”（高培勇，2018），这反映的是税收超越市场职能的国家治理职能。更好发挥税收优化资源配置的职能作用，必须贯彻创新发展理念，以促进供给侧结构性改革、提高供给体系质量作为主攻方向，以提高全要素生产率、做大做实做强实体经济、建设现代化经济体系、增强我国经济创新力和竞争力为目标，完善现代税收制度体系。

（一）稳定宏观税负，增强实体经济活力

1994年分税制改革以来，我国全口径政府收入占GDP的比重呈上升趋势，2018年已达35.2%。这说明国民收入中政府拿得比较多、市场主体负担比较重，加上实体经济与虚拟经济税费负担不均衡，这就挤压了实体经济的投资回报率、抑制了实体经济活力，导致企业研发创新、转型升级后劲不足。为把政策基点放在企业特别是实体经济上，必须逐步降低宏观税负，适度控制政府汲取国民收入的规模，这一方面有利于约束政府对市场运行的干预，加快政府职能转变，另一方面有利于降低企业特别是实体经济负担，刺激企业投资积极性和创新主动性。

降低宏观税负的思路应该是有增有减、均衡税负的结构性改革，是“抓好供给侧结构性改革降成本行动各项工作”①习近平：《在民营企业座谈会上的讲话》，《人民日报》，2018年11月2日，第2版。，打出减税降费“组合拳”。作为一个体制性表述，“减税降费”比“降低税负”有着更广、更精准的内在含义与政策要求（邓力平，2019）。近年来，税收占全口径政府收入的比重徘徊在50%左右，2018年税收占GDP的比重只有17.4%，说明宏观税负高、企业负担重，主要是税外收费多、税制结构不合理。所以改革的主要措施是清费立税、正税清费，大幅减少收费项目，压缩政府收费规模。再就是不同税种之间的有增有减。从经济社会结构变迁导致的税源结构变动趋势来看，税源基础正在从传统业态向新兴业态扩展，从国民收入的生产环节（初次分配环节）向再分配和财富积累环节扩展，从产品向要素扩展，从法人向自然人扩展，从一国范围内向全球范围扩展。因此，降低直接创造财富的生产环节承担的间接税比重、提高收入和财富积累环节承担的直接税比重是大势所趋。要通过税费、税种的协同改革，优化税费、税种、纳税人税负、国民收入流转环节税负的结构（闫坤和蒋震，2019），使中小口径的宏观税负保持在相对稳定和合理的水平上，更好发挥税收助力提升国家高质量发展能力的功能，同时确保财政可持续。

（二）完善税收制度，促进科技创新和经济转型

当前我国经济正处在新旧产业与发展动能的转换期。为抓住新技术革命的重大历史机遇，实现“跻身创新型国家前列”的目标，税收要通过制度创新，有力引导社会经济资源围绕国家重大发展战略、重要发展目标合理配置、定向发力。要服务创新主体，“完善推动企业技术创新的税收政策，激励企业开展各类创新活动”②中共中央文献研究室：《习近平关于科技创新论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年版，第59页。，进一步释放制度红利。要根据创新体系所具有的关联性、系统性特点，创新结果所具有的不可预料、不确定性特点，设计以创新行为为导向、面向创新驱动全链条的激励措施并嵌入税收制度体系中，形成良好的创新生态系统。针对当前税收在补偿和激励诸如研发创新、人力资本投资等促进增长动能转换方面制度供给不足的问题，要完善加计扣除、加速折旧、研发费用和设备投资税前扣除等企业所得税政策，支持企业加大研发创新、升级改造投入，支持数字经济和实体经济融合发展，推动产业数字化转型及经济“再工业化”；支持工业互联网、工业软件、人工智能、虚拟现实等新技术深化应用，推动协同研发、无人生产、远程运营、在线服务等新模式新业态发展，鼓励用新技术新业态全面改造提升传统产业，促进产业链向中高端迈进；给予企业和自然人的专利和技术转让收入以优惠支持；加大对高端设备制造业、先进制造业的投资抵免优惠，延长对战略性新兴产业所得税激励的限定时间；在减少优惠、拓宽税基的同时，适当降低企业特别是中小企业、创业企业、创投企业的所得税法定税率，增强市场主体创新活力和经济发展内生动力。总量充裕、结构合理的人力资本，是大众创业、万众创新的基础条件。要完善个人所得税，通过加大对家庭教育支出的税前扣除，鼓励家庭人力资本投资；完善和扩大科技人员技术成果转化股权激励、技术投资入股相关的税收优惠政策；取消个人所得税高科技、高技术人才优惠政策的行业限制，改行统一的针对创业创新的优惠政策，激发创意创新活力。为消除人力资本投入的“税收歧视”，要进一步优化增值税，增加企业研发人员工资、社保费等进项扣除项目，支持企业人才引进、职工教育方面的投入，助力企业营造创新文化；稳步推进小微企业税收优惠政策的制度化。要通过征税和用税的共同发力，推动构建“关键核心技术攻关新型举国体制”，加快形成关键部件、核心技术制造“闭环”；鼓励企业牵头承担国家科技重大项目，支持重点产业创新服务平台建设；推动建立“产学研深度融合的技术创新体系”①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日，第1版。，支持基础研究、鼓励原始创新；围绕产业转型升级，支持如5G网络、数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等“再工业化”所需的新型基础设施建设。

（三）优化税收调节，支持经济稳定增长

保持宏观经济持续稳定增长，是壮大实体经济、提升科技实力的前提，更关系到社会稳定和国家长治久安。税收稳定宏观经济，一靠自动稳定的税收制度，二靠相机抉择的税收政策。目前后一条使用较多，而前一条供给不足。由于财政体制原因，财税政策顺周期调节的因素仍在；税收“内在稳定器”功能不足，不利于熨平经济周期。为此，要加强具有自动稳定器作用的个人所得税、企业所得税、社会保障税等税种建设，逐步提高其规模和比重，相应降低货物劳务税税负和比重。

二、创新税收促进公平竞争、维护全国市场及国家法制政令统一的体制机制

改革开放以来，市场在资源配置中逐渐由辅助性、基础性地位走上了决定性地位，社会主义市场经济体制成为我国基本经济制度的重要组成部分。中国经济发展进入新时代以后，在坚持现代市场体系“统一开放、竞争有序”基本要求的基础上，进一步“建设高标准市场体系”，真正让市场发挥决定性作用和更好发挥政府作用，就成为增强高质量发展动能的关键环节。而“实现政府与市场之间的完美组合与微妙平衡”的重点，是要解决“市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位”的问题（谢伏瞻，2019）。十九大报告中多处强调，要“坚决破除一切顽瘴痼疾”“坚决破除各方面体制机制弊端”“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”“突破利益固化的藩篱”。这是因为“维护市场统一”不仅是经济上提高宏观资源配置效率和提升全要素生产率的需要，而且它从来就是与政治上“维护国家法制统一、政令统一”②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日，第1版。紧密联系在一起的，因而也具有政治安全的涵义。而税制统一是全国市场统一乃至国家政治统一的标志，税收执法统一则是税制统一的保障。税收要更好发挥维护市场统一、促进公平竞争、优化营商环境的功能，必须增强税制中性、强化征管公平，最大限度减少对市场竞争秩序的扰动和对资源配置的扭曲，让各类市场主体在权利、机会、规则方面享有平等地位，推动生产要素有序自由流动，提高资源配置效率。

（一）优化增值税制度，增强税收中性

增值税之所以能成为我国的主体税种，一个重要原因在于其中性特征。但目前的增值税仍存在税率档次多、税收优惠多、抵扣约束多、留抵税额多等扭曲性、复杂性制度设计，以及由此导致的征管难度大、征纳风险高等缺陷。增值税负担在要素和商品流转链条的不同环节上不尽公平，弱化了中性特征。例如，多档税率不但使金融与非金融行业、房地产与工业企业的税负不均，诱导资源脱实向虚，还可能导致同类货物与劳务甚或同类行业适用不同税率的情形，容易造成税负不公；小规模纳税人的计税方法意味着重复征税的尾巴尚未完全消除。这就不利于公平统一大市场和营商环境建设。为此，应进一步完善增值税制度，增强其中性特征：一是降低税率、并三档为两档。消除行业企业间税率差异，诱导资源转虚回实；消减多档税率对资源配置的扭曲，推动产业分工的细化和企业生产组织的优化。二是完善税收优惠制度。清理取消违反法律、法规的税收优惠，清理取消妨害市场统一和公平竞争的地方性税收优惠；逐步压缩行业间选择性税收优惠，扩大普惠性税收优惠。三是实施彻底的留抵退税制度，完善留抵退税央地共担机制，实行标准的消费型增值税制，减轻企业负担。四是优化增值税收入横向分配制度。目前增值税按生产地原则征收，再按比例划归中央和地方财政，加剧了地方政府通过设立“政策洼地”招商引资、争抢财源的冲动，引发盲目投资、重复建设、产业同构、债务高企。鉴于此，可以考虑将增值税改在消费地缴纳，最终将其建设成真正标准的一般性消费税。

（二）实施社会保险费改税，破除地区分割

目前社会保障以费而非税的方式筹资，地区间社保体系处于相对分割状态，不利于劳动力自由流动、人口城市化和全国统一市场建设。在已经逐步提高养老保险全国统筹的基础上，应顺势实施社会保险费改税，实现社保资金全国统筹，破除现行社保体系造成的标准不一、负担不公和地区分割等问题。

（三）提升征管公平度，保持税制执行统一

在现行财税体制下，一方面，地方政府有可能基于争夺或保护财源的动机而干预税收征管，要求多征或少征、宽征或严征的情况时有发生；另一方面，税务机关行政裁量权依然较大，加上外在干扰客观存在，税收征管客观上还存在执法尺度松紧不一的情况。这就容易造成实际税负与法定税负不一致，区域间和纳税人间实际税负不公平，与全国市场统一公平要求不符。为此，应完善税收法律法规，全面、具体、详尽地规定课税要素，增强可行性、操作性，进一步压缩税务机关的自由裁量权；继续完善税务机关管理体制，确保其独立执法者地位，以此约束、保障和激励税务机关严格公正执法。

三、优化税收推进基本公共服务均等化、促进社会公平正义的制度体系

“理国要道，在于公平正直”“治国莫先于公”。习近平强调“正义是最强的力量”①习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》（2016年1月12日），《人民日报》，2016年5月3日，第1版。。维护社会公平正义，逐步形成包括权利公平、机会公平、规则公平、分配公平在内的社会公平保障体系，是坚持以人民为中心的国家治理的本质要求，也是国家治理实现高绩效即“良治”的重要体现（褚松燕，2018）。国家治理视角的公平正义，既包括经济学视域以纠正市场失灵为目的的改善收入分配；也包括社会学视域的发展成果共享——它主要表现为基本公共服务的均等化共享，即一国之内的公民，无论地域、户籍、民族、种族、性别、职业、出身、宗教信仰、教育程度和财产状况，均可按照制度规定均等化地享有就业、教育、文化、医疗、养老、住房、安全、环境等领域的基本公共服务；更包括政治学视域的权利平等，即一国之内的公民均可按照法律规定平等地享有人身、经济、政治、文化和社会权利，拥有公平的发展机会。

我国社会主要矛盾的转化是个关系全局的历史性变化，经济社会发展中的不平衡、不充分是矛盾的主要方面。一是城乡发展不平衡、乡村发展不充分——这是“最大的不平衡”“最大的不充分”②习近平：《把乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手》，《求是》，2019年，第11期。；二是区域发展不平衡、部分地区经济社会发展不充分——这是范围扩大了的城乡发展不平衡、农村发展不充分；三是实体经济与虚拟经济发展以及实体经济内部产业发展不平衡、高端产品和服务供给不充分；四是经济发展与社会发展不平衡，教育、文化、社保、环境、安全以及公平、正义等社会民生供给不充分，社会文明程度不高、科技文化软实力不强；五是经济发展与政治发展不平衡，基于民主、法治基础上的公民国家认同及责任意识发展不充分。这些问题也可以归结为国家治理在空间结构、事业布局上的失配导致的国家发展在软与硬、大与强上的结构性失衡。这些不平衡、不充分，是我国在人均GDP已达到1万美元、进入中上等收入国家行列后，之所以还处于“初级阶段”、还是“世界最大发展中国家”的根本依据。这种失衡在个体身上最直接的表现，就是我国经济在不断增长而贫富差距却在不断拉大，最实质的因素可能是权利和机会不公平。日新月异的科技和产业革命，客观上会加剧贫富差距、社会分化趋势（张宇燕，2019）；而利益结构固化导致社会流动性低、社会阶层固化，则是落入“中等收入陷阱”最核心的因素。“美好生活需要本质上是人们对先进制度和公共产品的需要。”（武靖国，2017）因此，如何在社会成分多样、利益多元背景下，通过制度安排解决好发展不平衡、不充分的问题，运用国家力量建设人民群众对发展成果、发展权利的共享体系，维护社会公平正义，进而确保国家长治久安，考验着国家的治理能力。

作为国家治理的一个基础性制度手段，税收要更好发挥公平收入分配、均衡公共服务、改善生态环境、促进社会事业发展等职能，助力提升国家调整重大利益关系、平抑重大社会风险、推动经济与社会协调发展、实现社会稳定和谐的整合能力。其中，征税是一个基本制度工具，而分税用税的作用空间和力度更大。当然，也要把握好税收支持民生支出的节奏，决不能搞高福利主义而落入“福利陷阱”。

（一）强化税收调节分配职能，促进居民收入分配公平

目前我国税制结构中具有累进性的直接税占比较低，具有累退性的间接税占比过高，财产税体系不健全，“税制整体上是累退的”（岳希明和张玄，2020），税收再分配功能发挥不够。为维护公平正义，要适应我国税源结构中国民收入再分配环节占比逐步增大、初次分配环节占比逐步收缩的趋势，优化税种设置，调整税制结构，完善税收制度，强化税收调节分配职能。

一是完善个人所得税。为应对人口快速老龄化、少子化趋势，增加对婚姻生育、抚养赡养的政策支持，可优化个人所得税专项附加扣除制度，增设婚姻、生育专项附加扣除及财政补贴政策，允许大病医疗和房贷利息跨年抵扣；体现量能课税原则，以家庭作为纳税单位，按照家庭收入、人口数量和抚养赡养比等因素科学合理确定费用扣除项目、标准和税率，拓展税基，降低最高边际税率，消减因税制复杂引起的征税低效率和纳税非遵从；明确标准扣除额和专项附加扣除额的动态调整机制；按照“在经济增长的同时实现居民收入同步增长、在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”的原则，改善初次分配，增加劳动所得；鉴于资本财产所得逐渐成为收入差距拉大的主要因素，提高投资和财产所得的税率，降低劳动所得的税率；加强对高收入群体包括网店主、网红、代购等非正规就业人员的监管力度。

二是推进房地产税改革。将征收范围扩展到所有居民自用住房，在简并和降低房地产建设、交易环节税费的基础上，增加持有环节税负；对二手房交易的卖方征收房产交易税，持有期越短税率越高，以抑制房产投机；择机开征遗产与赠与税。发挥财产类税收的再分配功能，同时激励政府切实保护公民财产权。

三是完善消费税。消费税兼具环保和公平分配功能。可实施消费税扩围，并实行阶梯型税率结构：将更多主要由高收入群体消费的奢侈品和服务纳入征税范围；降低中低收入群体消费比例相对较高的货物与劳务的税率；扩大日常生活必需品的免税范围。通过减少税制的累退性，发挥消费税公平分配并拉动消费需求、推动消费升级的功能。

四是大力支持社会事业发展。真正实现国家“强起来”，既要提高“经济总量、军事力量等硬实力”，也要提高“价值观念、思想文化等软实力”①中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）》，北京：学习出版社、人民出版社，2016年版，第207页。。要坚持以人为本，设计激励性税收制度，大力支持文化教育科研、医疗卫生、养老服务等社会公益事业，推动社会文明程度全面提升、国家科技文化软实力显著增强。特别是要尽快解决两亿多农业转移人口的市民化问题，使其在教育、就业、医疗、养老、住房等公共服务上与流入地户籍人口享受同等待遇。社会政策的改革，既能够推动发展成果共享，有利于促进机会公平，“也有利于扩大居民消费需求，促进经济结构优化和高质量发展”（张斌，2020），培植新的经济增长点。

五是加大税收扶贫助困的力度。为引导和鼓励社会各界增强扶贫济困、支持公益、回报社会的意愿，发挥税收支持第三次分配、缓解贫富差距的功能，对企业、个人的慈善捐赠或者其他公益性捐赠支出，可允许所得税税前扣除；对从事社会慈善事业的各类合法的非营利组织，可给予更多的税收优惠支持。

（二）优化政府间税收分配关系，促进城乡区域协调发展

优化政府间税收分配关系，已经成为新时代建立现代财政制度，发挥税收在国家治理中应有功能最为重要、最为紧迫、最大难度的问题。目前，政府间纵向税收分配还存在头重脚轻、垂直不均衡的特点。各级政府普遍存在“财力上移、事权下移”的主观冲动和实际行动，由此导致县乡基层财政收支紧张，固化甚至加剧了城乡之间公共服务供给不均衡的格局，延缓了经济社会结构城乡二元分割局面的消弭，且使地方财政金融风险暗潮涌动。广大农村居民在就业、教育、医疗、养老、居住和文化服务等方面还未享受到平等的公共财政“普照之光”。政府间横向税收分配中同样存在高低不均、错落无序的特点，影响了区域间基本公共服务均等化的制度供给。增值税和所得税主要按生产地原则进行征税、分税，存在着税收与税源相背离的问题，形成了有利于经济发达地区的税收分享机制。加上转移支付制度不规范，固化甚至加剧了地区间财力不平衡的格局，相应拉大了地区之间的公共产品供给水平的差距（朱诗柱，2020）。而且，近年来人流物流资金流信息流迅速向一线、新一线城市聚集，城市圈化运动风起潮涌，自然虹吸效应更强，区域分化态势加剧，引致中国经济社会结构发生深刻变化，人口分布、资源配置头重脚轻、纵横分割；居民福利人地分离、层级分明，给国家治理造成前所未有的巨大挑战。为促进城乡、区域协调发展，更好发挥税收在公平收入分配上的作用，要按照十九届三中全会明确提出的“进一步理顺统一税制与分级财政的关系”②《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，《人民日报》，2018年3月5日，第1版。之原则，做好以下两方面改革：

一是完善税收纵向划分体制，促进城乡公共服务均等化。要从支持乡村振兴战略和城乡融合发展、保护农村这个“中国现代化的稳定器和蓄水池”（贺雪峰，2019:5）的高度，进一步理顺央地收入划分，加快完善分级财政体制，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”③《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日，第1版。，增强地方财政的可持续性。从根本上说，要通过税收分配改革，为城乡居民享有均等化的基本公共服务，消弭城乡二元、推动城乡融合，增进社会包容、促进社会整合提供财力和制度保障。

二是优化税收横向划分体制，促进区域公共服务均等化。要从支持区域协调发展战略、建立更加有效的区域协调发展新机制的高度，优化政府间横向税收分配关系，缩小区域间人均财力差距。对个人所得税，建议先由国家明确包括农业转移人口在内的所有缴纳主体应当享受的基本公共服务由居住地（工作地）的地方政府均等提供，然后按照受益性原则，统一改按居住地原则进行征税分税。对增值税和企业所得税，由于互联网、电子商务、人工智能的快速发展，其来源地和流入地变得极其复杂，按来源地或流入地分配都不见得合理，且操作上难度极大。而转换思路可能就会豁然开朗。“对于国家来说，统一的国家本无所谓具体纳税地问题，只要处理好税收利益的区域分配问题即可。”①杨志勇：《中国的税/税种之兴》，澎湃新闻，2019年7月24日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3980331。因此应当在坚决维护国家税收制度、政令的统一及其严肃性，实现税收执法口径、标准、尺度等方面整齐划一的前提下，依据财力与事权相匹配、公共服务均等化等原则，将按照“统一税制”收取的税收收入在各级各地政府间合理分配（朱诗柱，2019）。同时，优化财政支出结构，打破支出固化格局，将更多的税收用于普惠性、基础性、兜底性公共服务供给。总之，要通过优化政府间横向税收划分制度，消减地区间、群体间税收分配与受益不对等现象，逐步提升区域间基本公共服务供给的均等化，同时推动地方政府去“公司化”，使其主要致力于提供公共服务，减少地区间过度税收竞争和过度招商、重复建设造成的资源错配，促进区域间经济社会协调发展。

（三）完善环境税收体系，助力美丽中国建设

习近平强调，“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”②习近平：《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，《求是》，2019年，第3期。。目前，我国税收对消除生态环境问题根源、促进生态文明建设上台阶的力度还不够足，推动绿色发展的制度供给还需加力。例如，现行环保税覆盖不全、征税额还不足以补偿污染排放的治理成本、社会成本，个人及家庭的污染排放还未纳入征税范围，现行资源税征收范围偏窄。应从激励、惩罚两方面发力，持续优化环境保护税，全面绿化相关税种，构建与美丽中国建设相适应的“环境友好型税收制度”，加快形成绿色生产和生活方式。

一是优化环境保护税。要加强效应分析、强化部门协作，改善检测技术、严格规范执法，注重扭转税率执行中的地方“洼地”效应，落实立法宗旨与“环境正义”。可适当提高环保税税率，逐步缩小抽样测算法核定征收的范围，促进污染成本内部化。实施环保税扩围，将挥发性有机物等污染物列为征税项目，将个人和家庭的生活污染排放纳入征税范围，促进公众增强环保意识、落实环保责任。

二是优化资源税。实施矿产资源补偿费改税，落实对水、森林、草场等自然资源的资源税征收税目，有效覆盖各种开发利用资源的问题。完善资源税从价计征方式。还可考虑将现行的价内税改为价外税，增强资源税的可见性，更有力地引导企业生产和居民消费行为。

此外，在增值税、企业所得税特别是消费税等税种上，亦需进一步完善关于保护环境、节约资源、节能降耗等的税收优惠。

四、优化税收完善权责关系、形成治理合力、维护国家长治久安的制度机制

治理体系现代化表现为治理主体多元有力、治理制度协调完备、治理过程互动有序。税收体系作为规范国家与社会、政府与市场、政府与政府间基本利益关系的制度安排，具备牵动政府、企事业组织和广大公众等国家治理主体间良性互动，形成共谋共建共享的现代国家治理方式，实现社会政治稳定、国家长治久安的政治职能。税收要通过自身的制度体制和运行机制改革，推动国家汲取、分配公共资源、调节经济运行和调整社会关系行为的制度化、法治化、民主化，进而有效牵动国家其他各个领域的体制机制改革，推动国家对各领域的治理行为实现制度化、法治化和民主化（吕炜，2017），推动国家治理现代化，更好发挥税收维护国家长治久安的制度保障功能。

（一）提高税收占比及可见度，促进政府优化服务，增强公民国家认同

实现国家治理现代化，首先政府与市场、政府与政府间的权责边界要清晰，既不能越位、错位，也不能缺位、失位。税收是政府参与国民收入分配最主要、最规范的方式，是政府介入市场最基本、最直接的手段。目前税收在政府收入中占比较低，在地方政府收入中占比更低，说明政府汲取资源、干预市场的行为还不够规范。税收体系中可见度低的间接税占比较高、可见度高的直接税占比较低，不利于引导纳税人增强权利意识、监督政府增进回应性和责任感。政府间权责不清晰，税收纵横分配关系不规范、不均衡，引发地方政府拼命招商、税外生财，既不利于促进经济转型升级，也不利于维护国家政治稳定。据此，一要清费立税，提高政府收入中的税收占比。通过法治化的税收征收与使用，厘清政府与市场、政府与社会的边界，规范政府汲取收入、介入市场的行为，促进政府转职能、优服务。二要提高税收可见度，增强公民权责意识和国家认同。新世纪以来爆发的几次重大突发公共卫生事件，凸显了公民精神自立、文明程度与共同体意识的重要性，要充分利用减税降费机会，优化税种结构，加强个人所得税、个人环保税、房地产税等直接税的建设，进而适当降低企业税费比重，提高自然人税负比重；积极推行增值税和消费税批零环节征收且价税分别标识，提高纳税人的税收感知，增强公民的国家认同与权利义务认知（褚松燕，2018）。三要通过优化政府间纵向和横向税收分配体制，理顺、规范政府间权责划分及互动治理关系。既保障中央政府在推进重大改革、实施宏观管理、维护国家统一上的主导地位，又充分发挥地方政府在提供公共产品和服务上的主动性和有效性。

（二）加快税收立法，牵动各类主体共谋共商国家治理

依法治税是依法治国的重要内容。法治是税收现代化的本质和灵魂。税收的“人民性”，不仅体现在税收职能发挥要推动发展成果由人民共享，而且体现在税收的设立、征收与使用要经由人民同意——不仅是“实质”同意，更要有“程序”同意。推进依法治税，其本质就是要在税收这一规范国家、企业和公民基本利益分配关系的制度安排中实现民主化、法治化，体现人民主体地位。小智治事，大智治制。在新时代利益关系复杂多元、利益诉求多有抵触的现实背景下，全面落实税收法定原则，切实推进依法治税，于国家治理是势所必然。十九届四中全会《决定》就提出要“以良法保障善治”。因此，要加快包括实体法和程序法在内的税收立法进程，使得如何设税、征税、分税、用税等等，都经由最高国家权力机关来决定，在增强税制科学性、合理性、可行性的同时，提高其权威性、规范性和稳定性。通过全过程、各环节的税收法定，落实以权利制约权力，有效规范、引导政府的治理行为，促进政府深化改革、转变职能，提升政府治理的负责性、透明性和有效性。更重要的是，通过广泛征求民意的民主化税收立法过程，特别是建立对公众意见的吸纳和反馈机制，发挥人大作为利益表达和利益协商平台的作用，吸引公众积极、负责任地共谋共商国家治理，以协调利益关系、追求最大“公约数”，凝聚社会共识、厚植政治合法性，增强公民共担责任义务、共享发展成果的国家意识和国家认同。

（三）规范税收执法，牵动各类主体共与共享国家治理

税收法定是设税、征税和用税全过程法定的统一，贯穿税收立法、执法、司法、守法各环节。目前税收法定原则尚未完全落实到位，这不仅表现在税收立法环节，也表现在执法、用法各环节。法治的核心是制约权力滥用。在服务国家治理的背景下，规范税收执法、提升执法水平：一是要基于现代治理理念，加强税收执法共治。通过搭建平台，构建党政领导、税务主管、部门配合、司法保障、社会参与的综合治税体系，实现以税务部门为主体的政府单中心管理方式，向政府、纳税人和社会组织相互作用的多中心治理方式转变（胡怡建，2019）。这有利于降低税法执行阻力，促进税收执法公平，更重要的是有利于形成上下互动、各方努力、共商共建的治理氛围，在多主体、多维度关系的良性互动中提升国家治理能力。二是税务机关要通过优化税收执法，牵动各类主体共与共享国家治理。要把法治信仰、法治思维、法治方式落实到税收执法全过程，统一执法标准、执法程序，杜绝任性执法、随意执法、简单粗暴执法、“一刀切”执法等情形，在保障纳税人合法权益不受侵害的同时，督导纳税人履行法定义务、提升税法遵从。要优化征管组织和流程，积极运用大数据、人工智能、区块链等先进信息技术革新征管技术和方法，实现业务技术创新驱动下的征管模式创新，提升税收征管和服务水平，降低税收遵从和征管成本，提升纳税人获得感、满意度，构筑政府与纳税人之间的和谐互动关系。要系统集成地用好用足税务部门掌握的经济、税收、社保、医保以及家庭、住房、教育等各方面的数据资源，完善更多部门、更大范围涉税信息共享机制，以高效数字税务建设推进数字政府、数字社会、数字诚信建设。

（四）树立大国税收与数字税收理念，积极参与引领全球与数字税收治理

一个好的税收体系，纵向上要匹配国家发展战略、经济税源结构，横向上要匹配国家统筹国内国际两个大局的需要。新时代我国的国际税收治理面临着与过去完全不同的背景、需求和使命。经济全球化、数字化的蓬勃发展，既带来了人才、资源和财富在全球范围的快速流动与主权争夺，又重塑了全球特别是主要经济体的经济业态、商业模式，相应重塑了经济税源在各国内部和国际间的分布结构。自4G网络普及后，数字经济增长速度远快于其他经济，占GDP的比重不断攀升，成为国家财富的主要来源，也将成为中国崛起过程中中美战略竞争的主战场，而且竞争的不是一次性的技术优势，而是长期的技术创新能力的优势①阎学通：《数字经济三个定律将影响中美竞争格局》，http://www.bjd.com.cn/a/202002/29/WS5e587f39e4b05d1eff0b35f9.html。。据统计，2019年中国数字经济规模预计达35万亿元，占GDP比重达35.4%，对GDP增长的贡献率达67.9%，提供就业岗位为1.91亿个，占当年总就业人数的24.6%②中国信息通信研究院：《中国数字经济发展与就业白皮书（2019）》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201904/P020190417344468720243.pdf。。数字经济已成为中国经济增长的新引擎，由数字产业化、产业数字化、数字化治理三大模块推动的数字经济新业态将彻底改变生产和消费的面貌。我国目前以工业经济为基础、以对内管辖为主的传统税收体系和治理结构面临着剧烈的冲击，应对数字经济还存在立法滞后、税制缺失、纳税主体难辨认、课税对象难确认、管辖边界不清晰等问题。全球化的数字经济、跨国界的税源分布，既对国际税收规则的转型发展提供了重大机遇，也对如何更好维护国家主权和发展利益提出严峻挑战，归根到底也是对国家治理体系和治理能力提出了挑战。作为世界第二大经济体和具有世界影响力的负责任大国，中国在应对减贫减灾、公共卫生、气候变化、环境污染、资源短缺、恐怖主义等全球性公共危机，促进世界和平、进步、发展、安全方面，必须提供以税收支持的更多国际公共产品，承担起相对应的国际责任和义务。如果说这些任务还带有被动、防御、策略意义的话，那么，更重要的是，新时代我国的税收体系和税收能力建设，还要从国家实现民族复兴、国强民富的主体地位和战略需要出发，有力支持国家顺应世界结构性权力转移趋势，全方位实施对外开放、全方位推进大国外交，主动参与全球治理、推动全球治理体系变革。据此，我国的国际税收治理，要按照内外统筹的原则，一方面，全面加强与相关国家的税制协调，并以此“倒逼”国内税制优化，尽快构建与经济全球化、数字化相适应的税收制度体系与征管模式；同时，积极参与并引导国际税收规则制定，积极推动并引领全球税收治理变革；加强国际税收征管合作，打击国际逃避税，在维护国家税收权益的同时，推动国际税收秩序更加公平公正。另一方面，要树立大国税收理念，从国家层面立体化、全方位地推进税收现代化建设，早日铸就与我国国际地位、国际责任及国家发展战略需要相适应、相匹配，站在世界税收发展前沿的现代税收体系和税收能力。