未决羁押场所管理体制之域外比较与改革启示

彭玉伟

(中国人民公安大学侦查学院，北京 100038)

我国2002年刑事司法改革引发了学界对于公安监所管理体制改革的争议，2009年云南晋宁看守所“躲猫猫”事件使得公安监所管理体制改革再次成为学界关注的焦点。迄今为止，围绕这一问题的研讨及争论一直没有间断。[1]相关研究主要集中在关于看守所隶属问题的观点评析以及方案设计上，对于域外未决羁押场所管理体制虽有所提及，但尚缺乏系统深入的专门研究。古语有云：他山之石，可以攻玉。比较考察域外未决羁押场所管理体制的发展演变，借鉴其合理内核，是改革和完善我国公安监所管理体制的理性选择。本文基于对域外未决羁押场所管理体制的深入考察，分析其改革发展的一般规律及模式选择，进而提出改革和完善我国公安监所管理体制的几点思路，希冀本文的研究对于我国公安监所管理体制改革有所裨益。需要指出的是，这里的“域外未决羁押场所”，既包括犯罪嫌疑人被采取羁押措施后所处的正式羁押场所，也包括犯罪嫌疑人被拘留、逮捕后所处的临时羁押场所，但本文着重进行管理体制考察的“域外未决羁押场所”，指的是与我国看守所对应的正式羁押场所。

一、未决羁押场所管理体制之域外考察

欲知域外未决羁押场所管理体制设计的一般规律及模式选择，必先要对其未决羁押场所管理体制进行深入考察，不仅要明晰未决羁押场所管理体制的现实样态，而且要探究未决羁押场所管理体制的历史演变。

(一)英国

在英国，未决羁押场所的设置因警察向治安法院提出控告前后的不同而存在差异，通常而言，控告前的临时羁押场所为警察局内设的拘留所，而控告后的正式羁押场所则为警察局之外的其他羁押场所。

从19世纪末开始，英国警察就开始利用警察局内设的临时羁押场所讯问犯罪嫌疑人并开展其他调查。由于临时羁押场所隶属侦查部门，警察讯问和调查缺乏有效监督，侵犯犯罪嫌疑人人权的现象司空见惯。[2]为了防止侦查权的滥用，防止警察将犯罪嫌疑人置于一种“帮助警察进行调查”的不利境地，英国于1984年通过了《警察与刑事证据法》(The Police and Criminal Evidence Act)，明确规定侦查权与羁押权相分离，在警察机关内部增设专门的羁押官(custody officer)和审查官(review officer)，由其负责临时羁押事宜，也就是说，临时羁押场所不再隶属侦查部门。每个警区的警察局长应当在本区内能够为羁押提供足够设施的警察局中指定用于羁押被捕者的警察局，每一个指定警察局应任命一名或多名羁押官(至少具有警佐级别)。在任何时间内，被指定的警察局都应当有一名羁押官值班；当羁押官不在时，任一其他警官可以代行其职责。[3]如果被逮捕的人被羁押在非指定的警察局，那么本应由指定警察局羁押官履行的职能原则上应当由不参加对其涉嫌罪行进行侦查的警官承担。与此同时，英国还创设了独立羁押巡视制度(The Independent Custody Visiting System)，以加强对警察执法活动的社会监督，改善警察的执法形象以及被羁押者的权利保障状况。

在英国侦查程序中，警察逮捕犯罪嫌疑人后，应当直接将其送至警察局交予专门的羁押官，由羁押官决定是否对其进行临时羁押。在警察提出控告之前，犯罪嫌疑人通常被羁押在警察局内设的拘留所中，在此期间，侦查警察的讯问必须征得羁押官的同意。不同于侦查警察负责具体的侦查活动，羁押官的职责是确保被逮捕者在警察局拘留所期间的适当待遇。羁押官有权监督侦查警察在羁押问题上的违法行为，有权对被羁押者的犯罪证据进行审查。如果羁押官与另一更资深的侦查警官在关于如何对待被羁押者的问题上存有分歧，这种冲突必须上报给警长以上级别的警官，否则羁押官在此类问题上总是享有决定权。[4]与羁押官不同，审查官通常是由级别在督察以上且没有直接参与该案侦查的警官担任，其职责是对羁押的合法性进行持续的审查，直到警察对犯罪嫌疑人提出控告之时。需要指出的是，虽然羁押官和审查官也属于警察序列，但他们并不受当地警察机构的直接控制，而是直接由内政部管辖，因而具有很强的独立性。[5]并且，羁押官和审查官的警衔通常要高于侦查警察，两者在着装上也有所区别。这在很大程度上保证了临时羁押场所的中立性，实现了侦查权和羁押权的内部分离。

当羁押官决定向治安法院提出控告之后，羁押场所将不再是警察局拘留所，而是地方监狱。地方监狱是英国主要羁押未决犯的监狱。之所以称为“地方监狱”，是因为这些监狱一般建在城镇或者城市中，而且主要由地方政府管理，即由英国的郡政府管理。在英国，监狱分为训练监狱和地方监狱。训练监狱是羁押普通的已决犯的监狱，地方监狱则主要是羁押未决犯的监狱。地方监狱除主要羁押未决犯外，还羁押已决的短刑犯以及已经法庭判决、等待被移送到刑罚机构执行刑罚的长刑犯。[6]如果犯罪人数增多，地方监狱有时也羁押部分中刑期罪犯。地方监狱的主要任务是直接为基层法院服务，即接受法院送来的已决犯，或把未决犯送至法院接受审判，并根据判决对罪犯加以分类，分别送到适当的监狱。需要指出的是，羁押官决定向治安法院提出控告之后的羁押场所因被告人的年龄而有所不同。具体地说，如果被告人年满21岁，羁押场所是监狱；如果被告人年龄在17—20岁之间，羁押场所为拘留中心或者监狱；如果被告人不满17岁，羁押场所为看护中心，例外情况下也可以羁押在拘留中心或监狱。这些监狱、拘留中心、看护中心都不由警察机构、皇家检察署控制，而由专门的司法行政机构加以管理。[7]

在英国，内政部(Home Office，HO)曾是管理监狱的中央行政机构。英国国会分别于1952年和1964年通过了《监狱法》和《监狱条例》，授予内政大臣对监狱和其他刑罚执行机构的管理权，具体职权包括对监狱实行监督、与监狱签订契约、任命监狱官吏、招收监狱管理人员以及制定监狱规则。内政部专设皇家监狱管理局，对全国的监狱进行全面的管理(1)需要指出的是，由于司法体制的问题，英国内政部皇家监狱管理局负责管理英格兰和威尔士的监狱事务，苏格兰和北爱尔兰各自设置监狱管理局，分别负责管理苏格兰和北爱尔兰的监狱事务。英国内政部皇家监狱管理局与苏格兰、北爱尔兰的监狱管理局之间没有隶属关系。，下设管理部、高度戒备监狱部、人事部、财务部、监狱卫生部5个职能部门。[8]2007年5月9日，英国司法部成立，管理监狱事务的皇家监狱管理局转隶司法部，其与负责警察事务的内政部警政司是相互独立的。(2)需要指出的是，英国的警察系统在层级上主要由中央警务管理机关、地方警察机关(包括地方警务当局和地方警察局)和专门警察机构组成。然而，在具体管理体制上，不同地区有所区别。英格兰和威尔士的警察管理受内政部、地方警务当局和警察局长三重制约，形成了一种“三角”(而非简单的自上而下的“三级”)体制；苏格兰和北爱尔兰的警务自治性则更高，主要由地方政府领导，内政部的制约更弱。

(二)美国

在美国，警察对犯罪嫌疑人的羁押通常始于逮捕。如果警长认为有合理根据足以起诉的，则将其羁押在警察局的拘留所或临时拘留所中。无论是有证逮捕，还是无证逮捕，警察执行逮捕后，都必须将被逮捕人无不必要延误地带至联邦治安法官处，由其决定羁押、释放或保释。如果需要对被逮捕人继续羁押，通常情况下由看守所执行。需要指出的是，“对于未成年的犯罪嫌疑人，逮捕之后、法官初次见面之前，由警察局青少年部(Police Juvenile Office)实行关押；在候审期间，由青少年拘留机构(Juvenile Detention Facility)实行关押”[9]。

看守所是美国主要用来羁押未决犯的矫正机构，通常也称未决犯监狱。由于美国是联邦制国家，加上受监狱改良运动和行刑教育主义理念的影响，美国监狱的类型较为复杂。依照美国监狱法律的规定，监狱类型包括监狱、感化院、刑罚场所、教养所、看守所、拘留中心等。美国监狱组织体系由联邦监狱、州监狱、地区监狱和军事监狱四个部分组成。其中，联邦监狱羁押触犯联邦法律的犯人，其职责主要包括审前犯人羁押，治疗有严重或长期医疗问题的犯人，遏制有极端危险、暴力或脱逃倾向的犯人。联邦监狱有很多类型，如住所再入管理办公室(Residential Reentry Management Office，RRM)、私营矫正机构(Private Correctional Institution，CI)、私营拘留中心(Private Detention Center，DC)、联邦矫正综合体(Federal Correctional Complex，FCC)、联邦矫正机构(Federal Correctional Institution，FCI)、联邦拘留中心(Federal Detention Center，FDC)、联邦监狱营(Federal Prison Camp，FPC)、联邦医疗中心(Federal Medical Center，FMC)、联邦移送中心(Federal Transfer Center，FTC)、大城市矫正中心(Metropolitan Correctional Center，MCC)、联邦犯人医疗中心(Medical Center for Federal Prisoners，MCFP)、大城市拘留中心(Metropolitan Detention Center，MDC)、美国监狱(U.S. Penitentiary，USP)。需要指出的是，并不是所有的联邦犯人都羁押在行政性矫正设施(Administrative Facility)(3)这里所指的“行政性矫正设施”包括大城市矫正中心(MCC)、大城市拘留中心(MDC)、联邦拘留中心(FDC)、联邦医疗中心(FMC)、联邦移送中心(FTC)、联邦犯人医疗中心(MCFP)、美国监狱(USP)。，也可能羁押在私营矫正设施或其他类型的矫正设施。在管理体制上，联邦监狱由美国司法部下设的联邦监狱局(Federal Bureau of Prisons，BOP)管理。在联邦监狱局下，设有行政管理处，矫正计划处，工业、教育和职业训练处，医疗服务处等部门。州监狱包括成年监、少年监、地区看守所(有的州也管理地区看守所)等各类监狱，主要关押被判处1年以上监禁刑的重罪犯。各州政府通常设有矫正局，负责该州辖区内除联邦监狱外的其他监狱的管理。地区监狱主要包括拘留所、教养所和看守所三种类型。其中，拘留所、临时拘留所隶属市政厅或警察局管理，负责羁押接受刑事调查、初审期间的犯罪嫌疑人；教养所由市政会、县司法行政长官或市、县专门机构管理，羁押短期监禁的罪犯；看守所隶属市、县司法行政部门或警察部门管理，羁押候审的未决犯和被判处1年以下监禁刑的轻罪犯。

在美国，看守所等未决犯监狱往往由地方政府的有关部门管理，这种管理体制在实践运行中存在种种弊端，如经费不足、设施陈旧、人员素质低下、政策不统一、管理不规范等。虽然美国联邦政府注意到地方看守所存在严重的问题，已经建立由联邦司法部监狱局直接管理的未决犯监狱系统，如大城市矫正中心(4)大城市矫正中心(MCC)羁押法庭诉讼之前或诉讼期间的未决犯以及短刑犯，如芝加哥大城市矫正中心(Chicago MCC)、纽约大城市矫正中心(New York City MCC)、圣地亚哥大城市矫正中心(San Diego MCC)。、大城市拘留中心(5)大城市拘留中心(MDC)羁押尚未被提审、被拒绝保释或正在等待审判的犯人，如布鲁克林大城市拘留中心(Brooklyn MDC)、瓜伊纳沃大城市拘留中心(Guaynabo MDC)、洛杉矶大城市拘留中心(Los Angeles MDC)。、联邦拘留中心(6)联邦拘留中心(FDC)羁押法庭诉讼之前或诉讼期间的未决犯以及短刑犯，如檀香山联邦拘留中心(Honolulu FDC)、休斯顿联邦拘留中心(Houston FDC)、迈阿密联邦拘留中心(Miami FDC)、费城联邦拘留中心(Philadelphia FDC)、西塔科联邦拘留中心(SeaTac FDC)。，但目前大部分看守所等未决犯监狱仍然由地方政府管理，只有少数几个州(如阿拉斯加、康涅狄格、特拉华、夏威夷、罗得岛、佛蒙特)的看守所，由州政府直接管理。

需要指出的是，看守所私营化的现象在美国比较突出。(7)早在19世纪，监狱私营化或者私营监狱现象在一些西方国家就已出现。自20世纪80年代初期以来，监狱私营化或者私营监狱出现复苏的趋势，美国、英国、法国、德国等西方国家重新开始重视发展私营监狱或者监狱私营化。参见吴宗宪.论西方国家的监狱私营化及其借鉴[A].陈兴良.刑事法评论(第14卷)[C].北京:中国政法大学出版社,2004.364-368.所谓看守所私营化，是指私营公司参与看守所的建设、管理和为看守所提供服务的现象与趋势，总体分为部分私营化和完全私营化两种情况。美国看守所的私营化是从20世纪80年代开始的，由于羁押人口数量的大幅增加以及监禁费用的快速上升，许多看守所与私营公司签订合同，由私营公司提供医疗、精神保健、饮食服务、社区矫正计划、劳动计划、看守所建设等服务，有些看守所甚至完全由私营公司经营和管理。不过，在看守所私营化问题上，美国国内仍然存在较大的争议。(8)例如，美国的县司法行政长官(Sheriff)们对看守所私营化的态度不一。赞成的理由主要包括：缓解看守所过度拥挤状况；节省纳税人的钱；减轻县的责任；振兴当地经济，因为可以增加新的工作机会；可以给犯人提供更好的监管；进行更好的分类和评价；可以更好地改造犯人。反对的理由主要包括：私营公司不应当控制犯人，私营机构对于县来说太昂贵了，私营机构不能减轻县的责任，犯人会受到虐待，私营化会有安全方面的危险，政府部门更有效果和效率，私营公司仅仅对赚钱感兴趣，私营公司存在破产的危险。参见吴宗宪.论西方国家的监狱私营化及其借鉴[A].陈兴良.刑事法评论(第14卷)[C].北京:中国政法大学出版社,2004.375-376.

(三)德国

在德国，司法警察执行逮捕之后，应当毫不迟延地将被逮捕人向负责管辖的法院解交，法官应当毫不迟延地进行讯问，讯问时须告知犯罪嫌疑人有关的诉讼权利，给予其提出辩解的机会，并且就是否继续羁押问题作出决定。[10]根据《德国刑事诉讼法》第112条的规定：“具有行为的重大嫌疑，且构成逮捕理由的，对该犯罪嫌疑人允许命令待审羁押；如果与案件的重大程度以及预期判处的刑罚、矫正及保安处分不合比例的，则不允许命令待审羁押。”[11]需要注意的是，德国法中，对那些具备法定羁押理由的犯罪嫌疑人，经检察官申请，法官可以不经过逮捕程序而直接签发书面的羁押命令。当然，在法定特殊情况下，如果法官无法与检察官及时进行联系，并且延迟签发就会造成危险的，法官也可以依职权主动签发。[12]

在德国，被指控人待审羁押的主要场所是监狱，其中，被指控人是青少年(14—21岁)的，则羁押在专门的青少年犯监狱，此外，也可能是精神病院、戒瘾所(9)根据《德国刑事诉讼法》第119条第1款以及第126条的规定，未决的犯罪嫌疑人、被告人应当移送监狱进行关押，但是不允许将未决犯与已决犯关押在同一房间；有重大理由可以预计某人是在无责任能力或者减轻责任能力的状态下实施了犯罪行为，并且可能安置于精神病院、戒瘾所时，在为了公共安全有此必要的条件下，法院可以用安置令将其暂时移送于精神病院、戒瘾所。。德国监狱的管理体制有其历史发展演变的过程。从16世纪起，德国开始设置惩治场，收容罪犯和游民。19世纪初期，德国司法部与内务部对监狱管辖问题发生争议。1821年，德国决定将未决监归属司法部管辖，已决监归属内务部管辖。1849年，德国设中央监与地方监，并明文规定分属内务部和司法部管辖。1880年，德国监狱全部归属司法部管辖，至此狱制才得以统一。[13]目前，德国的刑罚执行是各州内部事务，联邦司法部没有刑罚执行的管理机构，也没有自己的监狱，各州司法部的职能包括管理监狱，治安拘留、待审拘留、驱逐拘留均在监狱执行。从职责分工上看，德国的监狱本身并没有侦查一般犯罪的职权和职责，其主要职责便是监管犯罪嫌疑人，保障犯罪嫌疑人的人身安全，防止犯罪嫌疑人逃跑、自杀等。[14]由于德国的监狱隶属司法部，而警察机构隶属内务部，羁押权和侦查权分别由互不隶属的机构行使，二者之间实现了相互制约。

(四)法国

法国的审前羁押又称临时羁押，是法官依法律规定及具体案情，在终局性判决作出前对被推定无罪之人实行监禁的一项强制措施。法国的临时羁押制度以1670年《刑事法令》为雏形，经由1808年《重罪法典》初步确立，现已历经二十多次立法改革。[15]

在法国，司法警察在进行初步调查时享有拘留权，如果需要进一步羁押的，则通常由共和国检察官提出适用临时羁押的申请，由专门的法官决定是否予以临时羁押。对于共和国检察官提出的临时羁押请求，如果预审法官同意，则应作出裁定将案件移送自由与羁押法官作初步审查。经初步审查后，自由与羁押法官认为无羁押必要的，可裁定适用司法管制；如果认为有羁押必要，则应组织对席听审，听取控辩双方的意见和陈述，依案件具体情况作出释放、附条件释放或羁押三种裁决，若裁定适用临时羁押的，还须签发拘押令，以使监狱长接受被羁押者。[16]

地方押候监狱(Local Remand Prison)是法国主要羁押未决犯的监狱，也称地方监狱、看守所。《法国刑事诉讼法典》第714条规定：“被先行羁押的受审查人、轻罪被告人、重罪被告人在看守所内实行羁押。每一大审法院、每一上诉法院、每一重罪法庭均设置一处看守所，但法令具体指定的法院除外；对于后一种情况，由法令决定这些法院用于羁押各自管辖的轻罪被告人、上诉人或重罪被告人的一处或多处看守所。”[17]从监狱类型上看，法国的监狱分为中央监狱、地方监狱、女犯监狱和特别矫治机构。法国的看守所遍布全国各地，其规模和组织形式多种多样。看守所除羁押未决犯外，也羁押刑期在1年以下的已决犯。

在监狱管理体制上，自1911年起，法国监狱部门便由内政部划归了司法部管辖。法国内政部是法国警察机构的领导机关，内政部下属的国家警察总署是警察的直接领导机关。[18]尽管法国的监狱从1911年起就隶属司法部，但是直到第二次世界大战前几年，监狱仍然根据旧法由内政部的监狱管理局负责管理。1945年以后，司法部才实际上控制了监狱管理权。[19]法国司法部下设部长办公厅、司法事务司、刑事与特赦司、民事与司法司、监狱管理局、总务与装备司、监督教育司等机构。其中，监狱管理局负责全国监狱的行政管理工作。法国分9个大区，设监狱管理分局，是司法部监狱管理局的派出机构。各个监狱的监狱长由监狱管理局任命，监狱所有经费实行预算管理，由监狱管理局统一安排。(10)已经废止的《法国刑事诉讼法典》第727条规定：“刑罚执行法官、预审法官，按本法第二百二十二条规定的审查庭庭长、共和国检察官和检察长，应当不定时巡视监狱机构。在每一个监狱机构都应当设立一个监管委员会，其组成和职能权限由法令加以确定。除此之外，该法令还应规定某些人被允许探望被监禁人的条件。被监禁人可以与被告人享有同样的与外界联系的通讯权。”在该条废止之前，由省(区)长主持成立监管委员会，成员有法官、律师、警察、军官、社会救济和慈善机构的代表，负责向司法部呈报观察报告，提出批评或者建议。具体而言，监管委员会负责监督狱内的卫生、安全、饮食保健工作和劳动、监规制度，以及对犯人的思想教育工作。参见王公义.中外司法体制比较研究[M].北京:法律出版社,2013. 91-93.

(五)日本

在日本，逮捕是羁押的前置程序，逮捕后是否予以羁押，由法官决定。羁押的请求权专属于逮捕或接收被逮捕人的检察官，其他侦查官员没有此项权力。受理检察官的羁押申请后，法官应将指控的犯罪事实告知被疑者，并听取其陈述和辩解，对于符合羁押条件的请求，应当迅速签发羁押证，但是认为没有羁押理由或者由于检察官未能在法定期限内请求羁押的，应当命令立即释放被疑者。

原则上，日本的未决羁押场所应当是监狱。日本的监狱可以分为两类：一类是羁押被疑者的拘置所，一类是羁押罪犯的刑务所。根据《日本刑事诉讼法》第64条第1款(11)《日本刑事诉讼法》第64条第1款规定：“拘传证或羁押证应当记载被告人的姓名及住居、罪名、公诉事实的要旨、应带到的场所或者应羁押的监狱……”据此可以得知，日本审前羁押的场所为监狱。的规定，审前羁押的场所为监狱，也就是由日本法务省在全国设置的专门用来羁押被疑者的拘置所。在日本，法务省是最高司法行政管理机构，管理政府的法律事务。法务省的前身是司法省。1873年11月，内务省从大藏省分离出来，监狱事务也由司法省移交内务省经管。1874年11月，除司法省管辖范围内的各法院监仓外，日本全国的未决犯和已决犯皆由内务省统一管理。1876年2月，法院监仓也交由内务省管理，至此，一切监狱皆由内务省管理。1900年4月，日本修改司法省官制，将监狱局设置于司法省。从此以后，内务省主管的监狱事务全部移交司法省。[20]目前法务省下设矫正局，负责管理日本的监狱系统。矫正局下设教育课、医疗分类课、作业课、保安课、总务课等机构，对拘置所、刑务所、少年刑务所、少年院、少年鉴别所、妇女辅导院等进行管理、指导和监督。[21]这种拘置所由法务省设置和管理，而日本主管全国警察业务的最高机构是国家公安委员会以及警察厅(12)日本内阁总理大臣领导下的国家公安委员会是警察组织的最高管理机构。日本警察组织机构共分为五个层级，分别是国家警察厅、大区警察局、都道府县警察本部、警察署、交番和驻在所。国家警察厅是全国警察行政的领导机构，下设长官官房、生活安全、刑事、交通、警备、情报通信6个局以及皇宫警察本部、警察科学研究所、警察大学3个附属机关，其主要职责是规划全国警察制度，负责与国家安全相关的警察运营，管理警察的教育培训，负责警界信息通讯、证据鉴别，以及协调警察行政的相关事宜；在地方设有9个大区警察局(派出机构)，代表警察厅长官对都道府县的警察机构进行指挥监督，都道府县设有警察本部(东京都称警视厅)，警察本部下设警察署，警察署下设交番和驻在所。参见张荆.日本社会治安管理机制与犯罪防控体系的研究与思考[J].北京联合大学学报(人文社会科学版),2015,(3):68-69.，这有助于保证侦查和羁押的分离。

然而，1908年日本制定《监狱法》时，允许在特殊情况下使用警察署留置场(或称拘留所)以代替法务省拘置所，即该法第1条第3款规定的“警察署附设的关押场，可代替监狱”。这被称为“代用监狱制度”。该制度在运用中却将本应在例外情况下才能使用的警察留置场作为通常情况下羁押被疑者的场所。由于警察身兼侦查及羁押职权，在长时间内控制着被疑者的人身自由，这就很容易诱发刑讯逼供等非法取供问题。对此，日本法学界和实务界一直存在着争论。日本律师联合会于20世纪70年代就将废除代用监狱作为立法问题提了出来，要求“迅速地在规定年限内彻底废除代用监狱”。1976年3月，日本法务大臣表示需要修改《监狱法》，并逐步减少警察留置场的使用。[22]1980年4月，日本政府要求警察机构将侦查部门与羁押部门分开，羁押业务由刑事课移交至警察署总务课管辖，以此避免代用监狱制度的弊端。日本警察机构于当年进行了一次改革，将侦查部门与羁押部门在组织上加以分离，同时从保护被疑者的角度对留置场的设置和建筑结构进行了改造。1982年，日本国会曾数次将《刑事设施法案》和《羁押设施法案》提上立法议事日程，这些法案主张正式将代用监狱作为羁押被疑者的合法场所。日本法学界的主流观点认为，应当尽量避免使用代用监狱，将来应当增设隶属于法务省的拘置所，以逐步废止代用监狱。[23]2006年2月2日，专家会议就被疑者的处遇问题提出议案，“代用刑事设施制度存续的前提必须是解决以前存在的各种问题，按国际的要求和标准改善被疑者的处遇，适当地执行搜查以保障被疑者的人权”。于是，根据专家会议的提案，制定了包含留置设施及海上保安留置设施的《未决羁押法》，该法与《受刑者处遇法》进行整合，于2006年6月8日重新公布了《刑事收容设施及被收容者处遇法》(2007年6月1日施行)，并废止了施行98年的《监狱法》。[24]

根据《刑事收容设施及被收容者处遇法》第15条的规定，留置场可以代替刑罚执行机关作为审前羁押场所，这被称之为“替代羁押制度”，从此警察留置场成为未决羁押场所有了明确的法律依据。将留置场作为合法的未决羁押场所首先基于的考虑是，留置场和拘置所的数量、位置、设施等的差异。日本的留置场很多，几乎所有的警察署都内设留置场，并且设施比较齐全，而拘置所不仅数量不足，而且设施也不够。其次，不得不考虑的是，建设新的拘置所会受到预算的限制以及来自附近居民的反对，替代羁押制度对于保证在相当短的审前羁押期限内完成细致的侦查是必要的和不可或缺的。此外，由于预算限制等方面的原因，将警察留置场移交法务省控制同样是有问题的。有鉴于此，考虑到尽可能最大化地保障被疑者权利的至关重要性，《刑事收容设施及被收容者处遇法》第16条规定了侦查和羁押相分离的原则。为保证这一原则的实现，该法建立了内部巡视制度、检察监督制度和第三方监督制度。同时，建立了被疑者不服申诉制度等救济机制。此外，留置场还从羁押开始时的告知程序、被疑者进入和离开的检查等程序、作息时间、膳食供应、带入的个人物品、会见和通信的处理、身体检查、个人财物存放、移送被疑者等方面采取了一些保证羁押和侦查相分离的专门措施。

根据《日本刑事诉讼法》和《刑事收容设施及被收容者处遇法》的规定，法官既可以选择将被疑者羁押在留置场，也可以选择将被疑者羁押在拘置所。法官在裁量合适羁押场所时，会权衡各种情况，如羁押期限内是否能够实现侦查目的、被疑者与律师或家人会见是否便捷、羁押场所的容量和设施等，没有原则上选择留置场或拘置所这样的要求。但是在许多案件中，当侦查正在进行、尚未提出指控前，法官往往会选择留置场作为羁押场所；当提出指控后，法官会在羁押场所上做出改变，将拘置所作为羁押场所。

二、未决羁押场所管理体制之比较分析

在考察域外未决羁押场所管理体制的历史演变与现实样态的基础上，有必要总结其体制设计的一般规律，识别其体制设计的不同模式，并进行利弊分析，为我国公安监所管理体制改革提供经验。

(一)未决羁押场所管理体制设计的一般规律

上述比较考察表明，域外的未决羁押场所通常是拘留所、看守所，而这些未决羁押场所大都是监狱系统的有机组成部分，其具体设置也会因被羁押人个体情况的不同而存在一定的差异。例如，对于成年被羁押人，通常是在拘留所、看守所等未决犯监狱羁押；对于少年被羁押人，通常是在未决犯监狱与成年被羁押人分开羁押或单独羁押在专门设置的场所；(13)这也是联合国《公民权利和政治权利国际公约》以及有关儿童权利的公约和规则的要求。例如，《公民权利和政治权利国际公约》第10条规定：“……被控告的少年应与成年人分隔开，并应尽速予以判决……”又如，《联合国少年司法最低限度标准规则》(又称《北京规则》)第13.4条规定：“审前拘留的少年应与成年人分开看管，应拘留在一个单独的监所或拘留在成年人监所的单独部分。”再如，《联合国保护被剥夺自由少年规则》(又称《东京规则》)第29条规定：“在各种拘留机构内，少年应与成人隔离，除非他们属于同一家庭的成员。作为确经证明有益于所涉少年的特别管教方案内容的一部分，可在管制情况下让少年与经过慎重挑选的成人在一起。”对于身患严重疾病的被羁押人，通常是在专门的治疗场所羁押。

域外未决羁押场所管理体制设计的普遍选择是，犯罪嫌疑人、被告人被采取羁押措施前所处的临时羁押场所通常是由警察部门控制的，而被采取羁押措施后所处的正式羁押场所则一般由司法行政部门管辖。在上述域外国家和地区中，逮捕和羁押通常是分离的，逮捕只是以强制方式促使犯罪嫌疑人到案的一种措施，虽然犯罪嫌疑人会被临时羁押在警察机关控制的拘留所或临时拘留所内，但是一般只会带来较短时间的人身监禁，是否正式羁押由法官进行司法审查。而在法官作出羁押裁决之后，犯罪嫌疑人或被告人通常被羁押在司法行政机关管理的看守所或者其他不由警察或者检察官控制的监禁场所里。换言之，与逮捕和羁押的分离相适应，域外侦查机关采取的临时羁押和法院决定的正式羁押分别在不同的场所执行，通过如此制度设计实现了侦查机关和羁押场所的分离。域外之所以实行侦查机关和羁押场所相分离的制度，主要原因在于避免侦查机关利用羁押便利条件非法获取口供，从而更好地保障犯罪嫌疑人或被告人的各项权利。申言之，未决羁押通常会给犯罪嫌疑人或被告人带来较长时间的人身监禁，由于双方立场、诉求具有天然的对立性，再加上口供在证据体系中的至关重要性，如果让侦查机关对羁押场所进行控制，那么犯罪嫌疑人、被告人势必沦为犯罪侦查的工具或者刑事追诉的手段。[25]

未决羁押场所由警察机关之外的政府部门管理也是国际和洲际法律文件的共同要求。虽然联合国《公民权利和政治权利国际公约》第9条、第10条只是对逮捕和羁押进行了原则性规定，并没有明确未决羁押场所管理体制这一具体问题，但联合国人权事务委员会2014年发布的《第35号一般性意见》指出：“还押拘留不应当是回归警察监管，而应当是在一个由不同机关管理的单独设施，在这种设施中，便于减轻被拘留者权利受侵犯的危险。”在欧洲，尽管与英美法系在诉讼模式上存在较大差异，但在未决犯羁押场所的设置问题上，大陆法系国家却与英美法系国家表现出极大的相似性。[26]作为羁押管理的基本指南，欧洲委员会部长会议于2006年发布的《欧洲监狱规则》被视为欧洲羁押管理的基本标准得到了绝大多数欧洲国家的遵行。《欧洲监狱规则》适用于被司法机关羁押候审的人和被定罪剥夺自由的人。该规则第10.2条规定：“原则上，被司法机关羁押候审的人和被定罪剥夺自由的人只应该羁押在监狱，即监狱的体系是专为这两类被羁押人预设的。”关于监狱的管理体制，《欧洲监狱规则》第71条规定：“监狱应当由独立于军队、警察局或刑事调查局的政府当局负责管理。”在现代民主社会，一方面，监狱管理不应直接置于军队或其他军事力量的掌控之下；另一方面，同样重要的是，应当实现警察局和监狱管理局在组织上的明确分离。欧洲委员会部长会议曾建议：警察角色和指控，法官角色和矫正系统之间应当有着清晰的区别。关于监狱的管理部门，《欧洲监狱规则》的修订报告指出，监狱管理应当是中央或地方政府部门的职责。欧洲委员会强烈建议，在设置司法部的国家，司法部是最合适的监狱管理部门，并且自20世纪80年代末以来，要求新加入的成员国将监狱管理移交司法部。欧洲委员会提出这一要求的主要原因是，将通常负责犯罪侦查和逮捕嫌疑人的警署功能和负责根据法院指示羁押被指控和定罪的人的监狱功能进行区分。

(二)未决羁押场所管理体制设计的模式分析

上述比较考察表明，未决羁押场所管理体制虽有其运行的一般规律，但是在具体模式设计上还是存在差异的。对此，可以从纵向和横向两个维度进行具体模式分析。

1.基于未决羁押场所管理体制设计的纵向模式分析

基于未决羁押场所管理体制设计的纵向模式分析，也即从中央与地方羁押权限划分的角度进行的模式分析。基于这种纵向模式分析，域外未决羁押场所的管理体制大致可以分为垂直管理、地方管理、混合管理三种模式。

第一，垂直管理模式。这种模式的特点是，未决羁押场所由中央政府职能部门或其派出机构统一管理，不受地方政府部门的控制和约束。采用这一模式的典型国家是法国。法国的监狱系统实行垂直管理，由法国司法部监狱管理局及其派出机构监狱管理分局负责管理。这种模式能够在很大程度上解决由地方政府管理看守所存在的经费不足、管理不规范等问题，有助于看守所管理的规范化、科学化。

第二，地方管理模式。这种模式的特点是，未决羁押场所实行属地化管理，主要由地方政府部门管理。采用这一模式的典型国家是英国。英国的未决羁押场所是地方监狱，主要由地方政府管理，即郡政府管理，具体地说，是由郡政府的司法行政机构管理。这种模式是地方高度自治的体现，能够照应到各地的实际情况和管理需要，但在实践运行中常常存在经费不足、设施陈旧、人员素质低下、政策不统一、管理不规范等弊端。

第三，混合管理模式。这种模式是垂直管理与地方管理模式的混合样态。采用这一模式的典型国家是美国。目前美国大部分看守所由地方政府管理，但美国联邦政府考虑到地方看守所存在的严重问题，已经建立由联邦司法部监狱局直接管理的大城市矫正中心、大城市拘留中心、联邦拘留中心等未决犯监狱系统。另外，美国还有阿拉斯加等少数几个州的看守所，是由州政府直接管理的。这种模式的出现，既是基于解决地方政府管理看守所存在的弊端考虑的，也是与美国的法律传统、司法制度分不开的。

2.基于未决羁押场所管理体制设计的横向模式分析

基于未决羁押场所管理体制设计的横向模式分析，域外未决羁押场所的管理体制大致可以分为隶属司法行政机关、隶属警察机关或司法行政机关、隶属审判机关、隶属检察机关四种模式。

第一，隶属司法行政机关模式。采用这一模式的国家占多数，如德国。德国的未决羁押场所是监狱，由司法部管辖。监狱既是已决犯服刑的场所，也是未决犯羁押的场所。由于侦查部门和未决羁押场所分别隶属不同的机关管辖，这种模式设计能够最大限度地保障未决羁押场所的中立性。

第二，隶属警察机关或司法行政机关模式。采用这一模式的国家有日本、美国等。日本的未决羁押场所包括警察署控制下的留置场以及法务省控制下的拘置所。美国的看守所多由司法行政机关管理，但是侦查机关或警察机关同时管理看守所的体制也同样存在。例如，在洛杉矶地区，治安官部门(Sheriff Department)负责本地区的警务工作，同时管理着审前羁押场所。具体而言，该治安官部门除负责地方治安、犯罪侦查、紧急情况处置等治安工作之外，还负责法院中的法警工作与羁押场所的运转与管理。这一例外性的体制设置与美国联邦制及地方治安维护的历史演进习惯直接相关，具有浓厚的历史性、地方性特色。[27]客观地说，这种模式仍然会面临警察机关管理未决羁押场所存在的弊端，日本的模式是警察机关与司法行政机关双方博弈与妥协的产物，而美国的模式则是历史传统、地方特色使然。

第三，隶属审判机关模式。我国台湾地区曾采用这种模式，我国台湾地区的看守所隶属于所在地的地方法院。有的学者认为，目前法国的看守所也归属法院管辖。[28]其实不然。虽然《法国刑事诉讼法典》第714条第2款规定，每一个大审法院、每一个上诉法院及每一个重罪法庭都应附设一个看守所，但这只是看守所设置层面的问题。也就是说，法国看守所是按照大审法院、上诉法院的管辖区域设置的，而在管理体制上，法国看守所仍然由司法行政机关管理，而非由审判机关管理，否则有违三权分立精神。有的学者还指出，除了法国之外，韩国的看守所也是由法院管辖。[29]但从韩国的监狱体制看，韩国的看守所(或称拘留所)隶属法务部矫正局管理，也并非由法院管辖。

第四，隶属检察机关模式。我国台湾地区曾采用这种模式。我国台湾地区的看守所曾隶属于检察机关。由于检察机关负有犯罪追诉之职责，而看守所在组织关系上又隶属于检察机关，这一模式同样会存在警察机关管理看守所存在的弊端。鉴于此，我国台湾地区在进行看守所制度改革时，将看守所转隶法务部门管辖。

三、未决羁押场所管理体制之改革启示

改革和完善我国公安监所管理体制，明晰体制设计的优选模式，需要借鉴域外未决羁押场所管理体制的合理内核。域外未决羁押场所管理体制对于我国公安监所管理体制改革尤其是看守所管理体制改革具有重要启示，至少包括以下四个方面：

(一)分权制衡是未决羁押场所管理体制改革的基本遵循

未决羁押场所管理体制改革涉及的核心问题是羁押权的重新配置，而羁押权的重新配置应当遵循分权制衡的基本原则。众所周知，分权制衡是人类社会管理经验的科学总结，是被社会实践反复证明的有益经验。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[30]由于未决羁押的权力锋芒直接指向公民的自由与权利，防止权力滥用、化解权力魔咒显得尤为重要。分权制衡是防范权力异化的重要途径。未决羁押的权力在法治国家通常与侦查权分开，不仅如此，其自身也被分割为提起权、申请权、决定权、执行权、监管权，由不同的主体掌握。[31]例如，英国审前羁押的提起权由任何公民、警察行使，申请权由侦查警察行使，审查决定权由治安法院的法官行使，执行权由司法警察行使，监管权由隶属司法行政部门的监狱、拘留中心、看护中心共同行使。美国审前羁押的提起权由任何公民、警察行使，申请权由检察官行使，审查决定权由治安法院的法官行使，执行权由警察行使，监管权由隶属司法行政部门或警察部门的看守所行使。德国待审羁押的提起权由刑事警察、检察官行使，申请权由检察官行使，审查决定权由侦查法官或审判法官行使，执行权由司法警察行使，监管权由州司法部管辖的监狱行使。日本审前羁押的提起权由司法警察、检察官行使，申请权由检察官行使，审查决定权由裁判所法官行使，执行权由司法警察行使，监管权由隶属警察署的留置场和隶属法务部的拘置所共同行使。未决羁押不同权力之间的分权制衡关系，为保障犯罪嫌疑人或被告人的各项权利构建了严密的防护网，有效地抑制了权力的滥用。目前我国的未决羁押只是拘留、逮捕的附随状态，侦查权与羁押权合一，未决羁押的提起权、申请权、决定权、执行权、监管权集中于侦控机关。这不仅有违分权制衡的要求，更不利于保障犯罪嫌疑人或被告人的各项权利。鉴于此，在我国进行未决羁押场所管理体制改革时，应当遵循分权制衡的原则，实行侦查权与羁押权相分离，将看守所交由公安机关以外的其他政府部门管理。

(二)未决羁押场所转隶司法行政机关是国际发展趋势

基于未决羁押场所管理体制设计的横向模式考量，隶属司法行政机关模式是优选模式，未决羁押场所转隶司法行政机关是国际发展趋势。上述比较考察表明，域外国家和地区的未决羁押场所大多是监狱系统的有机组成部分，由于特定历史阶段所限、警察权扩张、现实情况需要等原因，对监狱系统的管理权也出现过由警察机关行使的现象。但随着刑事法治的发展进步，由警察机关管理监狱不仅产生违法侦查、超期羁押、侵犯人权等问题，而且有违现代法治所强调的分权制衡原则。警察权的分权化改革已是世界趋势，将本不属于警察机关的职权让渡出去，是实现分权制衡原则的应有之义。由于包括未决羁押场所在内的监狱的监管权属于司法行政权的范畴，域外国家和地区的司法体制改革大多将包括未决羁押场所在内的监狱转隶司法行政机关管理。例如，英国内政部曾是管理监狱的中央行政机构，司法部成立后，英国监狱则由司法部下辖的皇家监狱管理局管理。德国的未决监曾隶属司法部，已决监归属内务部，后来德国监狱全部归属司法部管理。法国监狱部门曾由内政部管理，后划归司法部管辖。我国台湾地区的看守所曾隶属法院和检察系统管理，后转隶法务部门管理。可以说，未决羁押场所的管理体制目前在域外法治国家和地区是达成基本共识的，大都不是一个争议问题。客观地说，在政府职能部门中，司法行政机关是适格的未决羁押场所管理部门。由司法行政机关同时管理未决羁押场所和已决羁押场所，有助于准确定位未决羁押场所的职能，实现司法行政权的统一行使。同时，更重要的是，基于无罪推定、平等对抗的现代刑事诉讼理念，在警察和犯罪嫌疑人双方力量配置失衡的情况下，将未决羁押场所转隶司法行政机关，有助于更好地保障犯罪嫌疑人的合法权益，促进司法公正的实现。

在国家治理现代化进程中，国家治理的关键是政府治理，由于警察机关是与人民群众联系最为密切的政府职能部门，政府治理的关键则在于警察机关治理。虽然我国已经实行了一系列警察分权化改革，公安机关的职权范围在不断重新配置，如1983年监管体制改革，将劳改、劳教的执行权移交司法行政机关管理，2012年《刑事诉讼法》修改，将拘役、监外执行的刑罚执行权和减刑、假释的监督考察权移交司法行政机关管理，但不可否认的是，公安机关的职权还存在进一步优化的空间。[32]鉴于此，公安机关应继续深化分权化改革，实现未决羁押场所管理权的本位回归。

(三)未决羁押场所中立化进程应当进行本土化实证考量

未决羁押场所的中立化改革是国际发展趋势，但未决羁押场所中立化的进程则应当进行本土化的实证考量。上述比较考察表明，域外未决羁押场所中立化的进程是与其改革的情状密切相关的。由于改革背景、改革基础、改革动力及阻力等方面的不同，加上改革本身涉及相关部门权力和利益的重大调整，域外未决羁押场所中立化的进程呈现出较为明显的差异，未决羁押场所管理体制改革也大都是渐进式改革。例如，英国在2007年司法部成立之前，负责监狱管理的皇家监狱管理局曾长期隶属内政部。德国司法部与内务部曾对监狱管辖问题发生争议，曾长期出现未决监归属司法部而已决监归属内务部、中央监归属内务部而地方监归属司法部的现象。尽管法国的监狱从1911年起就隶属司法部，但是直到第二次世界大战前几年，监狱仍然根据旧法由内政部的监狱管理局负责管理，司法部在1945年以后才实际上控制了监狱管理权。俄罗斯在1998年进行司法体制改革，将监所系统由内务部转至司法部，但直至2005年全部拘留羁押场所才彻底与警察机关脱离关系。

我国的看守所和监狱曾都隶属公安机关管理，1983年开始的监管体制改革将监狱移交司法行政机关管理，但考虑到当时的严打情况以及司法部刚刚成立，一时难以承担起监狱与看守所两部分监管职能，所以没有将看守所一并移交司法行政机关管理。[33]近年来，我国侦羁合一的体制不断被学者所诟病，学术界要求侦羁分离的呼声很高。具体地说，就是要求将看守所从公安机关脱离出来，交由中立的司法行政机关管理。将看守所交由司法行政机关进行管理不仅能够有效解决刑讯逼供、超期羁押等问题，从而更好地保障被羁押人的合法权益，而且能有效解决当前看守所工作中存在的很多难题，如警力不足的问题、民警的职级待遇及工作积极性问题、经费的保障问题等。但是，考虑到当前我国正处在社会转型期、各种矛盾相互交织、社会治安形势严峻、违法犯罪频发的实际情况，以及羁押体制改革面临的诸多难题，将看守所转隶司法行政机关不可能是一蹴而就的，激进式改革是不可取的。看守所管理体制改革需要进行充分论证、逐步推进以及改革试点。“目前主张看守所‘易手’的论调基本上是出于理论层面的主观设想，尚且缺乏支持司法行政机关掌管看守所的科学数据，在缺乏实证数据支持的前提下，如果贸然作出管理体制的重大变动造成实践效果不如之前所期望的，那么不仅无助于解决看守所的流弊，还有损司法改革的严肃性。”(14)该学者大胆设想通过实证试点研究的方法来验证司法行政机关主管看守所的可行性。具体而言，在全国范围内先选取具有代表性的两家看守所，且各自的羁押人数、监管力量、硬件条件、资源投人、管理水平等指标趋向一致，二者分别作为实验组和对比组，由司法行政机关和公安机关分别管理。设定3—5年的试点期限，通过对在押人员人身安全及待遇保障、看守所诉讼服务水平、辩护权利保障、当地社会治安状况等指标的数据提取，运用科学的分析方法，来比较二者的差异，进而最终判断司法行政机关管理看守所是否优于公安机关管理看守所。当然，该学者也指出，这种社会试验方法的付诸实践，需要在司法改革进程中完成。参见孙皓.论看守所管理体制的变革路径[J].人大法律评论,2017,(1):375.鉴于此，目前可行的路径还是先内部分离，即看守所还是由公安机关管理，但将看守所独立于侦查部门，取消加给看守所的深挖犯罪的职责，使看守所成为相对中立的羁押场所；等将来条件和时机成熟时再实行侦羁分离，将看守所从公安机关分离出来，交由司法行政机关管理，从而实现真正的中立。

还需指出的是，由于各国国情之间的差异，在我国看守所中立化进程中，不能照搬美国等国家的看守所私营化做法。诚然，近些年来，我国的看守所改革呈现出一些社会化的特点，如看守所医疗社会化改革、对社会开放等，但是看守所社会化不等于看守所私营化，私营单位等社会力量可以参与看守所的建设、为看守所提供服务等，但是不能触动看守所的管理体制这一问题。(15)有学者对我国“监狱私营化”的必要性和可能性进行了论证，概括出这类监狱具备的十个特点，并提出“两步走”的设计方案：第一步，在目前阶段，可以在监狱私营化的一些方面进行尝试，但是不宜使用监狱私营化的名称。作为一种选择，可以使用“监狱社会化”的名称，即在监狱的建设、管理、罪犯的教育和改造、监狱企业的建设和运行等方面，可以吸收社会上的资源或者力量参与，其中当然可以包括符合条件的私营企业或者民营企业。第二步，随着监狱社会化的发展，在积累了大量经验的基础上，在将来适当的时候，可以建立类似国外私营监狱那样的监狱。但是，即使到了这个阶段，也可能不宜使用“私营监狱”的名称，而是可以考虑采用观念冲突和感官冲击力都比较小的“民营监狱”“合作监狱”“合同监狱”之类的名称。参见吴宗宪.论西方国家的监狱私营化及其借鉴[A].陈兴良.刑事法评论(第14卷)[C].北京:中国政法大学出版社,2004.387-394.

(四)未决羁押场所垂直管理能有效克服地方管理的缺陷

基于未决羁押场所管理体制设计的纵向模式考量，垂直管理是优选模式，能有效克服地方管理模式的缺陷。由于法律传统、司法制度等方面的差异，上述国家和地区在未决羁押场所的管理模式上存在明显的差异，如法国等国表现出对未决羁押场所实行垂直管理的特点，而英美等国表现出由地方政府管理未决羁押场所的特点。从管理成效角度比较，这两种未决羁押场所的管理模式也存在较大差别。相比之下，对未决羁押场所实行垂直管理的模式优于地方政府管理的模式。鉴于此，美国等国家也在尝试对未决羁押场所实行垂直管理，如美国已经建立由联邦司法部监狱局直接管理的大城市矫正中心、大城市拘留中心、联邦拘留中心等未决犯监狱系统，以此克服地方政府管理未决羁押场所存在的诸如经费不足、设施陈旧、人员素质低下、政策不统一、管理不规范等缺陷。

目前我国的看守所主要由地方管理，已经暴露出诸多问题，有必要进行垂直管理模式改革。在我国，看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级公安机关管辖，看守所各项费用由同级政府财政给予足额保障。这种管理模式使得看守所的人、财、物受制于地方，其监管职能的发挥容易受到地方主义的干扰。随着以人为本、保障人权观念的日益深入人心，对被羁押者人权保障的要求不断提高，这种管理模式的弊端越发凸显。看守所存在的超容羁押、超期羁押、伙食标准偏低、医疗保障不足等问题，也大都与地方管理看守所的模式有关。而目前我国的监狱实行的是统一领导与分级管理相结合的管理模式，由司法部内设的监狱管理局统一领导和管理全国监狱工作，由各省级司法厅内设的监狱管理局具体负责对全省监狱工作的组织和管理。也就是说，目前我国监狱由省一级司法行政机关设置的监狱管理局垂直管理。在监狱经费保障上，司法部2003年启动了以“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”为目标的监狱管理体制改革，目前监狱所需的各项经费列入国家预算，由国家财政予以全额保障。由于看守所也是监狱系统的有机组成部分，将来看守所转隶司法行政机关管理时，也应由省一级司法行政机关垂直管理，由国家全额保障所需经费，以此来解决地方管理看守所的弊端。这也是与我国当前推行的省级以下法院、检察院人、财、物由省级统一管理的司法改革举措精神相契合的。