律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制完善——以上海市闵行区人民检察院司法实践为视角

诸春燕,范雅璐

(上海市闵行区人民检察院,上海 201199)

一、律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制的意义

律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作机制,是落实党的十九大精神、全面推进依法治国的具体要求。中央的决策部署为律师参与涉法涉诉信访矛盾化解工作提供了制度依据。[1]在参与涉法涉诉信访矛盾化解中,律师为信访群众提供客观中立的法律意见及建议,代理刑事申诉案件,是司法环境下运用良性法治方式化解涉法涉诉信访矛盾的有效路径。

(一)有利于涉法涉诉信访案件的办理与化解

涉法涉诉信访案件化解的最根本途径是提升司法案件质量,推进司法规范化建设,提高司法案件透明度。律师以第三方的身份参与涉检信访案件的化解就不失为有益的探索。[2]律师通过参与涉法涉诉信访矛盾化解,打破了司法和行政机关同信访群众一对一的两元信访工作格局,形成三方制衡的新型信访关系。律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件,不仅有利于引导申诉、整理逻辑、归纳诉求、补强诉权,还能当信访人的“翻译官”和“代言人”,显著提高群众申诉的质量和效率,有助于检察机关更好地维护信访人的合法权益。

(二)有利于提高信访人的法律意识

伴随着市场经济节奏的加快,大量民行、经济纠纷案件层出不穷,部分群众避法畏法、信访不信法的思维定势,加之对司法行政程序的不熟悉,致使本应通过司法途径救济的诉求大量堆积在信访窗口,徒增检察机关信访数量。很多涉法涉诉信访事项原本可以通过法律途径和方式得到很好的解决,但一些信访人习惯通过信访渠道向上级部门反映,信访途径仍然被追捧为优于法律解决的方式,导致司法、行政机关正常的办案程序与信访方式产生冲突。[3]律师介入信访工作所特有的专业性和独立性等天然优势为社会所认知,故而其参与化解和代理涉法涉诉信访案件应当是检察机关化解信访案件整体工作机制的重要补充。[4]

(三)有利于减少信访群众上访成本

老百姓上访,能否准确陈述事实、罗列证据、表达诉求,直接关系到申诉案件是否符合受理条件。但多数群众由于对法律知识不够了解,“只诉苦不陈情”“有怨气没证据”,导致案件不能及时导入法律程序,最后落得“反复跑腿,徒增成本”。[5]律师积极参与到涉法涉诉信访矛盾化解中,能够针对性地就适用法律法规问题答复信访人,有效减少来访群众上访成本,同时又能切实维护群众合法合理权益,为其争取自身利益提供正确有利的法律指引。对一些复杂的信访问题可以在律师的解释引导下,帮助来访群众理清思路,明确法律关系,分清合理利益和非正常利益。[6]

二、律师参与涉法涉诉信访矛盾化解的工作机制

律师参与化解和代理涉法涉诉信访矛盾化解工作机制是促进涉法涉诉信访矛盾在法律框架下有序解决的一项重要课题。上海市闵行区人民检察院在办理涉法涉诉信访案件过程中,积极探索建立律师参与代理和化解涉法涉诉信访矛盾工作机制,充分发挥律师的专业优势,形成信访矛盾多元化解的新格局。2016年以来,区检察院邀请律师作为第三方成员参与涉法涉诉信访矛盾化解共计22件,指派法律援助律师参与代理6起案件事实、适用法律存在较大争议的刑事申诉案件,充分发挥了律师参与涉法涉诉信访矛盾化解优势,切实做到保障案件当事人权益,促进息诉罢访。

(一)完善律师参与化解涉法涉诉信访制度

1.会签律师参与矛盾化解和代理申诉案件制度。2014年4月,区检察院同区司法局会签了《关于为涉法涉诉信访案件提供法律援助的实施意见》,明确了律师代理涉法涉诉信访案件范围主要为信访人向检察机关提出申诉或申请,依法属于检察机关管辖的涉法涉诉信访案件。律师为信访人提供法律服务的方式除解答法律咨询外,还包括开展法律援助、代理申诉以及帮助信访群众向检察机关申请司法救助等等。2015年11月中央政法委印发了《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》。为深入贯彻意见精神,推进律师参与涉法涉诉信访工作,2018年6月,区检察院与区司法局就律师参与化解和代理涉法涉诉信访的条件、接访的模式、参与案件的范围、参与办理的程序等进行了深入研讨,形成了律师参与化解和代理涉法涉诉信访的工作意见,会签了《委派律师参与矛盾化解和代理申诉案件的工作协议》,为律师参与信访,帮助申诉人维护合法权益提供了操作依据。区检察院择优确定十五名具有较强法律业务能力和丰富信访工作经验的优秀律师,建立了参与矛盾化解和代理申诉案件律师库。

2.建立第三方参与检察信访工作制度。2017年6月,区检察院聘任15名相关领域专家代表作为第三方力量参与涉检信访矛盾化解,并出台《第三方参与检察信访工作实施办法》。其中,律师作为第三方参与检察信访工作是指对信访人不服本院作出的处理决定或诉讼监督意见,且不接受本院的解释说明和教育疏导的,由与案件无利害关系的律师作为第三方参与者,以中立的方式对信访处理结论提出评议意见,并开展释法劝导,促进息诉息访。接访人员好话说了“一箩筐”,申诉人却“不买账”,仍无休止地上访,甚至采取非理性手段缠访闹访,这一现象并不少见。律师具有专业的法律素养和独立的执业地位,能够运用“第三方”中立的态度对申诉人的案件进行客观评析,并就案件事实、证据情况、法律规定等发表意见看法。律师“第三方”的身份,也往往更容易得到信访人的信任。与检察机关相比,律师释法说理有不同的方式和角度,要把律师善于释法说理的作用充分发挥出来,努力让群众对每一个案件都理解、信服、支持。这样不仅化解了信访案件,而且还大大缩短了办案时间,避免了矛盾的激化。实践证明,律师参与信访工作可以实现法律效果和社会效果的双赢。

3.修订完善律师参与矛盾化解和代理申诉案件工作办法。2019年以来,区检察院以召开联席会议、调研走访、座谈等多种形式与区委政法委、信访办、司法局、律师协会保持常态化沟通协调。修订和完善了《关于建立律师参与矛盾化解和代理申诉案件工作机制的实施办法》(以下简称《实施办法》)。一方面细化和明确了律师参与矛盾化解和代理申诉应当符合的条件和主要职责;另一方面扩大了法律援助对象的范围,将指派法律援助律师的范围由“没有委托辩护人且符合法律援助条件的当事人”扩大到“符合条件的申诉人以及信访人”,并逐步探索将援助范围向低收入群体延伸,最大化保障有法律援助需求群体的诉讼救济权。

(二)明确律师参与化解涉法涉诉信访案件的范围

一是根据诉求性质和管辖规定,不属于本院管辖的信访事项,但信访人拒绝到其他机关反映问题的。二是不服本院作出的刑事处理决定的案件,但依照法律法规规定能导入刑事申诉复查程序的除外。三是反映本院违法违规办案或者检察人员违法违纪的。四是要求本院实行侦查活动监督、审判(含民事执行)活动监督和刑罚执行监督,本院已经作出法律监督结论的。五是本院已经作出信访终结决定或已经建议公安机关、人民法院作信访终结处理的。六是本院正在审查办理过程中尚未作出刑事处理决定,当事人等诉讼参与人提出控告,经案件承办部门与控告申诉检察部门研判评估,认为有严重信访风险的案件。

信访人因《实施办法》第六条规定的信访事项持续至本院信访或者非正常访的,控告申诉检察官应将其作为控告自办案件,制作“律师参与矛盾化解工作方案”,经部门负责人审核、分管检察长审批后,会商首办部门的检察官并履行相关告知、通知手续后,及时启动律师参与矛盾化解程序。

(三)明确律师参与化解涉法涉诉信访案件的工作方式

1.第三方力量参与信访矛盾化解。对信访人不服本院作出的处理决定或诉讼监督意见,且不接受本院的解释说明和教育疏导的,本院邀请与案件无利害关系的律师以中立的方式,对信访处理结论提出评议意见,并开展释法劝导,促进矛盾化解。(1)对原处理决定符合法律政策规定的,帮助信访人准确理解本院作出的处理意见、复查决定和信访结论,劝导信访人息访息诉;(2)对原处理决定可能存在错误或者瑕疵的,及时向本院提出法律意见和工作建议,促使纠正问题或导入法律程序解决;(3)对信访人在事实、证据或法律适用的认识上与本院存在重大分歧的,可以建议启动第三方公开审查程序,并对信访案件的处理结论提出评议意见。

2.参与代理申诉案件。本院在办理申诉案件过程中,对案件事实、适用法律存在较大争议,或者有较大、严重风险的案件,经征得申诉人同意或根据其申请,决定由法律援助律师为申诉人提供法律服务,促进息访息诉。律师代理申诉案件,除就代理的案件提出法律意见、接收法律文书、代理参加包括公开审查在内的诉讼活动外,对其中有较大、严重风险的,可以代理当事人开展以下工作:(1)代理提交申诉材料。律师可以帮助申诉人撰写申诉材料、收集证据或者证据线索、接受询问,引导申诉人依法表达合理合法诉求。(2)要求法律释明。可以经由本院检察服务中心网络服务平台或律师服务平台等,对不服检察处理决定或诉讼监督结论的,要求承办部门的检察官进行释法说理、提供法律咨询等。(3)要求第三方听证评议。对申诉人不服本院作出的检察处理决定或诉讼监督结论,且不接受检察官的解释说明和教育疏导的,律师可代为提出第三方参与公开审查的申请。(4)申请国家司法救助。对生活困难的案件当事人及其近亲属,符合国家司法救助条件的,律师可帮助其向本院控告申诉检察部门申请国家司法救助。

三、律师参与化解涉法涉诉信访工作机制之不足

(一)诉访交织现象突出,增加矛盾化解难度

因现有涉法涉诉信访机制尚不健全,诉访交织现象仍是涉法涉诉信访的一大难题。一方面,因诉访交织案件的大量存在,当司法机关同政府机关权力交叉时,不免出现管辖争议,致使一些应当通过法律程序办理的信访案件面临导入不畅、长期无法解决、信访人诉求难寻的为难处境,从而引发重复访、越级访等极端信访行为；另一方面,司法机关因担心信访人不依不饶,即便对已经穷尽法律程序的信访案件仍惮于终结,导致信访终结机制探索不彻底,从而大量浪费司法资源。

(二)积极主动性有所欠缺,矛盾化解能力稍显不足

经调研发现：一方面,目前律师参与化解的大多是久诉不息的疑难复杂案件,信访人在长期的上访中心态发生变化,意图通过缠闹访、越级访等极端信访向司法机关施压,直接影响了律师参与的积极性和主动性。具有丰富经验、业务能力较强的律师很少主动参与到那些疑难复杂、耗费大量精力、收益不对等的信访案件中。另一方面,日益复杂的信访矛盾案件对参与化解的律师业务能力提出了更高、更专业的要求。年轻律师工作经验不足,尤其做好群众工作方面较为欠缺,面对情绪极端的信访人,往往力不从心,客观上又加大了息诉罢访的难度。

四、律师参与化解涉法涉诉信访矛盾化解工作机制之完善路径

(一)更好发挥律师在代理化解信访案件中的权益保障、普法宣传和桥梁纽带作用

全面深化涉检信访改革,要打破传统观念和以往做法,运用法律手段、法治方式化解涉检信访案件,革新以往诉访不分、以行政推动解决司法问题的历史,以更加理性高效、更加符合现代社会治理需求的方式破解信访顽症,避免司法资源的浪费。因此,要充分发挥律师代理和化解信访案件制度在“诉访分离”中的重要作用。一是发挥律师在保障信访人合法权益方面的作用。实践中,信访群众出于对司法机关权威性的误读,将一些本应归类于政府管辖的民生信访事项堆叠在司法机关信访窗口,力求通过司法途径解决,严重浪费司法资源。律师凭借专业的法律功底及司法经验,能够有效辨别信访事项的性质,从而更具针对性地帮助信访人表达诉求,以维护其合法权益。二是发挥律师化解缠闹访方面的作用。基于近年来冤假错案的频繁发生,信访人对司法案件审判产生诸多不信任,一旦庭审判决结果不如人意,便不停上访,对司法机关施压。律师的参与,可以更好地协助信访人与政法机关进行沟通,为信访人提供更加专业化的信访渠道,从而为上访群众解开案件上的“法结”、心理上的“气结”、情绪上的“心结”。[7]三是发挥律师促进司法功能的作用。律师作为专业的法律工作者,在同司法机关工作人员沟通上更为顺畅,有利于在信访人同司法机关之间搭建有效的信息桥梁,促进信访矛盾的合理化解。同时,律师能够围绕信访案件理性分析,为信访人寻求最佳解决救济途径,充分有效发挥司法功能。

(二)建立经费保障制度,加大考核奖励力度

鉴于律师参与代理和化解信访案件需要花费大量人力物力,对一些疑难复杂的信访案件,往往需要律师长时间阅卷,并多次至信访人家中或案件相关单位调查核实,若其中开销都单方面让律师承担,势必会影响其工作积极性。因此检察机关应当做好经费保障工作,让律师免去后顾之忧,全心投入案件办理。一是建立经费保障制度。检察机关应会同区委政法委、区司法局和区信访办联合设立专项经费,以便于涉及多单位的疑难复杂信访案件的办理,对选任专家咨询的费用则应列入单位当年购买的公共服务费用目录。[8]二是加大考核奖励力度。在对律师日常办理案件费用补贴的基础上,检察机关应对那些积极为信访人提供法律咨询、有效同司法机关沟通处理意见或是获得信访人好评等在参与涉法涉诉信访案件中表现突出的律师给予相应物质奖励,以提升律师参与化解疑难复杂信访案件的积极性。

(三)提升参与律师的整体素质和服务能力

律师参与代理和化解涉法涉诉信访案件工作对律师自身的法律专业素养和水平是一项重大挑战,因此律师需要强化对信访矛盾化解能力的学习和提升。一是律师自身应当积极面对新形势下的这一挑战,面对申诉或信访案件,要以案件诉求为指引,围绕法律关系,认真梳理矛盾焦点,在实践操作中查缺补漏,有效提升自身专业能力和水平。二是司法行政机关应当加强对参与信访矛盾化解律师的选任和培养。挑选律师要严把入口关,将社会责任感强、业务能力精通、社会经验丰富、善做群众工作的优秀律师吸纳进矛盾化解的律师队伍中来,形成涉法涉诉信访矛盾化解律师对口资源库,并作统一管理和实时更新,吸纳更多优秀律师参与到涉法涉诉信访矛盾化解工作中来。[9]同时,可定期以召开研讨会或组织培训班的形式,集中研究疑难复杂信访案件,分享涉法涉诉信访工作经验。