公安基层基础建设研究 ——以S省YT市、WF市、ZB市为调研对象

董士昙，张立刚

(山东警察学院,山东 济南 250200)

公安基层基础工作是整个公安工作的基石，具有不可替代的重要作用。2016年S省公安厅党委作出重大决策部署，决定2017年至2019年为全省公安基层基础建设年和攻坚年。通过全省公安机关近3年的努力，公安基层基础建设取得了重大进展，在打击、防范、管理、服务等基础治理能力方面皆有很大的提高。2019年S省公安厅党委根据全国公安工作会议精神，结合新时代公安工作特点，作出了在原来的基础上公安基层基础建设再抓3年的重要决策。为总结过往3年S省公安基层基础工作建设经验，深入分析S省公安基层基础工作和社会治理面临的新情况、新问题，破解基层基础工作存在的“短板”和遇到的“瓶颈”问题，为厅党委提供决策参考，以确立和加强完善公安基层基础工作的思路措施，S省公安厅“改革攻坚办”和该省警察学院有关研究人员组成联合调研组，于2019年7月30日至8月8日，赴YT市公安局、WF市公安局和ZB市公安局进行了实地调研。分别对YT市公安局刑事科技中心(刑科所)、开发区分局、LY市公安局，WF市公安局WC区分局、CK县公安局，ZB市公安局ZC区分局、BS区分局、HT县公安局及其所属相关支队、科技中心、处室、队所展开了调研。这其中包括11个派出所、5个社区警务室、2个数字化交警中队、1个交警执法站及驻站法官工作室(交通事故法庭)。调研方式主要是参观、实地考察、座谈、听取汇报、问卷调查等。总体来说，这次调研活动时间虽短，但行程安排紧凑，调研对象基本涵盖了公安基层基础工作的所有领域，对基层公安机关开展公安基层基础工作的情况有了较为全面的了解和认识。

一、三年基层基础攻坚战取得的成绩

(一)硬件设施建设成效显著

S省公安机关经过3年基层基础攻坚建设，公安执法硬件设施整体上实现了历史性飞跃。这主要表现为：

一是办公硬件建设实现重大突破。以ZB市公安局为例，2017年以来，ZB市公安局建成了ZD、BS、HT、GX4个分县局指挥中心大楼和消防指挥中心大楼，ZB市公安局看守所、QL警官培训中心完成改造，ZB警察训练基地、特警训练基地列入本市重点工程；以统一的建设标准对全市基层派出所、交警中队、刑警中队、看守所、拘留所、车管所普遍进行翻新、改扩建和新建；民警办公用房、休息用房、服务区、“五小工程”达到较高标准；单警装备、执法记录仪配备率达100%等。

二是大力推进“三中心一统一”建设。各地公安机关不断深化受立案制度改革，集中打造案管(受立案)中心、办案中心、涉案财物管理中心“三个中心”，统一实现“涉案人员、场所、财物、卷宗、责任”各执法要素合成和智能化管理，并探索推行公检法联合的仓储式、一站式涉案财物管理，减少民警执法诉累，降低执法风险。

三是实施执法场所“换、扩、增”升级改造。针对基层公安机关在执法场所设置、使用和管理等方面存在的不规范、不安全、不系统等问题，及时更换陈旧、功能老化的设备，根据执法办案需要扩建办案场所和办案区，增加信息化手段在场所管理应用的深度和广度。各市局、分县局、派出所皆建立了视频指挥监控平台，大多数警务室建立了社区视频监控系统或平台。调查了解到，目前依靠视频技术侦破的案件约占公安机关侦破案件的30%—40%。受此影响，最近两年的街头“两抢”案件几近绝迹。

(二)公安科技化水平明显提升

近3年来，基层公安机关警务工作的科技化、信息化、智能化水平取得突飞猛进的发展，有效地解放了警力，开创了“打防管服”新格局，真正体现了“科技兴警”的实质内涵。

一是设立了多个高水准的公安科研机构。如YT市公安局建立了刑事技术中心(刑科所)，拥有4个先进的DNA技术线；CL县公安局设立以民警个人命名的工作室(如王某某视侦工作室、张某某大数据工作室等)；ZB市公安局设立科技信息化研发中心，研发了有关公安工作软件或应用平台等。

二是基层民警自主研发了许多公安工作软件或应用平台。如YT市公安局民警研发了行政案件“速裁App”(获得公安部科技二等奖)、@110微信视频报警系统、智能卷宗生成系统和AI大数据分析平台，WF市公安局研发了“政府110”，ZB市公安局研发了警务助理平台、三色预警系统、基于微信的110报警系统、食药环侦监管平台等。

三是大力推进公安信息化应用，探索建立新型智慧警务。如YT市公安局的反电信网络诈骗中心，集专业人员、海量数据、综合应用于一体，实现了7家银行、3家通讯运营商及专业警种专人专线进驻，与6家知名互联网科技企业深度合作，设立接警劝阻、资金查控、研判侦查等5个业务组，通过“以快制快、以专制专”，全面打击电信网络诈骗犯罪。WF市公安局与有关互联网公司合作，研发智能警察大脑可视决策分析系统、数据侦查云捕大数据平台、以萨神眼大数据看板、一体化指挥调度云平台，设立实战型指挥中心——云防系统等。ZB市公安局为全市民警统一配发移动警务终端，通过实景大型云防系统、人车动态识别系统、视频监控综合运维系统，建设4G可视化移动警务，实现可视化指挥调度等。

(三)基层工作机制不断完善

一是建立完善了受立案网上巡查监督机制、执法办案网上考核机制、办案区日常巡查机制、执法全过程记录工作机制和执法大数据分析研判机制，进一步提升了执法工作水平，确保了基层基础工作良性运行。

二是大力推行执法公开。开发应用全省统一的执法公开信息查询系统，方便当事人等特定对象查询法律法规及受立案、办案进度、结案情况。探索建立了公安机关执法白皮书制度，对社会发布年度法治公安建设状况，提高公众对公安执法工作的认可度。

三是结合“放管服”改革，推进服务型公安建设，完善服务群众机制。各地通过深化“放管服”改革，推动了审批服务理念、制度、作风全方位、深层次变革；推进审批服务便民化，推行“马上办、网上办、就近办、一次办”，全面打造“宽进、快办、严管、便民、公开”的审批服务模式，努力为广大群众提供更多高质量公共服务，真正做到了让数据多跑路、让群众少跑腿。调研中，我们发现了一种值得推广的工作模式——交警执法站与基层法庭合署办公。ZB市公安局BS区分局LT交警执法站同时有BS区人民法院交通事故法庭入驻办公，一个场所两种机构，咨询、裁定、调解、判决两宜，不但方便了群众，节省了时间，而且通过就地咨询法官，了解到了相关法律知识，明确了责任，大大提高了调解率，让群众在每一起案件的办理过程中都感受到了公平正义和深切的人文关怀。

四是借鉴枫桥经验，打造基层矛盾纠纷长效化解机制。基层矛盾纠纷是困扰公安基层基础工作的“老大难”问题。各地公安机关在学习枫桥经验的基础上，结合本地实际，打造矛盾纠纷长效化解机制。例如，LY市公安局GL派出所DK警务室，通过建立警务共同体、创新基层治理模式，依法及时化解了大量矛盾纠纷，在短时间内就使DK村迅速由乱到治、由治到和，从一个矛盾问题突出的治安秩序后进村转变为一个和谐稳定的示范村。

(四)新型警务模式不断涌现

近年来，随着经济社会的不断发展和科技水平的不断提高，犯罪手段也越来越智能化，公安机关面临的社会治安问题日益复杂化，单一警务模式已难以满足实际工作的需要。在此背景下，受益于公安信息化建设的大发展，“情指一体化”等新型警务模式在不断探索中愈加成熟和发展。所谓“情指一体化”，是指在大数据背景下，以“情报主导警务”、“情报引领实战”为指导理念，以“情指融合、情勤对接”为重点，将情报中心和公安指挥中心两大功能部门有效结合起来，实现情报分析支撑警务指挥，指挥部门有效引导一线勤务工作的新型警务运作模式。这种警务模式使得公安大脑智能化、指挥调度更加顺畅、勤务安排更加规范、应急处置更加高效，进一步加强了警种融合、资源整合，大大提升了公安机关的执行力与核心战斗力。

在警务指挥机制建设方面，各地公安机关经过不断探索，建立了各具特色的警务指挥系统。如YT市公安局将指挥中心与情报部门合二为一，建立了合成指挥中心，实行指挥长+1+N机制，抽调任命9名指挥长，指挥长皆是临时的，经授权指挥、调度合成基础业务骨干，轮流负责每日所有工作，每日一会进行工作交接等。LY市公安局指挥中心是“六中心(指挥、情报、图侦、反诈、互联监督、新闻中心)一体化”。WF市公安局建立“实战型指挥中心”，工作机制上实现指挥调度一体化、情指一体化，市公安局主要警种(情报、视侦、信通、技侦、图侦)24小时入驻值班，反诈、网安、刑侦、情报各部门融合，扁平化指挥各警种作战，强调应急不能代替专业警种，专业警种日常主要提供技术支撑；ZB市公安局建有“合成警务中心”，实行情指一体化机制，由专门的战训大队主持工作，强调数据、机制和人员的融合等。一般来说，在警务指挥机制方面，人员、业务、部门、数据、平台融合越好，部门壁垒和数据壁垒就越少，实战效能相对就会更高。

(五)基层加力减负措施持续落地

一是加强派出所警力配置。在加强公安基层基础工作3年攻坚战期间，各地公安机关深化警务改革，精简上层机关，警力、装备、投入向公安一线汇集，新增警力优先充实到派出所，派出所警力占比达到总警力的45%以上，基层警力不足及队伍老化问题皆有较大改观。

二是减轻派出所办案压力。各地公安机关实行专业警种主办刑事案件机制，派出所只负责办理因果关系明显、案情简单、无需侦查技术手段和无需跨区域侦查的刑事案件，规定各部门、各警种不得将应由自身承办的案件任务转嫁给派出所。

三是采取各种措施缓解警力不足难题。比如，全面落实一村一警务助理和网格员制度，将警务助理、网格员的考核主导权落实到基层公安机关；组织网格员、警务助理、保安队员、治保人员等参与基层警务工作，由政府出资聘任人民调解员进驻派出所，积极构建共建共治共享的警务共同体等社会治安防控体系。

四是有效分流非警务类报警求助事项，为基层民警减负。各地公安机关全面对接“政府热线12345”，深化“110”接处警应急联动服务机制，全面落实非警务类报警求助事项的分流工作机制。在这方面，CL县公安局探索建立的“政府110”、ZB市公安局研发的“12345微信诉求平台”等都是有实际推广价值的创新做法。

五是落实从优待警制度，关注民警身心健康。各地公安机关不断完善基层队所民警定期体检、值班轮休、加班强制休息制度，确保民警年休假率不低于90%，战时状态保证每天不少于6小时的休息时间，派出所民警、辅警休息用房达到民警“一人一间房”、辅警“一人一张床”；购置警体锻炼设施等。ZB市公安局关爱民警凝聚警心，激发活力，想方设法为民警提供便利，解除后顾之忧。比如，建立了高标准子女托管中心，解决民警寒暑假、周末加班、重大安保期间子女无人看护等问题；聘请知名律师担任法律顾问，为民警维权提供免费咨询帮助等。

二、公安基层基础工作存在的主要问题

(一)重复建设造成资源浪费问题

调研发现，各地程度不同地存在重复建设、重复劳动等造成资源浪费的问题。概括起来主要表现为：

1.顶层设计欠周全，随意性较强

一是经过多年建设，公安机关均建立了案管中心、执法办案中心、涉案财物(物证)管理中心，而目前公安部又部署基层公安机关建设综合执法办案中心，即“三中心合一”建设，要求2020年要达到50%。这种一刀切的要求，没有考虑到不同地区公安机关的特殊情况，势必造成重复建设和资源浪费。如果公安机关按照上级要求建立“三中心合一”的综合执法办案中心，势必大大增加办案的时间成本。

二是警务室建设“一刀切”式的推进，说上就上，说砍就砍，造成极大资源浪费。警务室本身的服务功能很弱，又占用警力，如建得过多势必成为摆设，发挥不了预期的作用。目前，关于警务室建设政策调整后，规定仅保留原来的25%，有些地方仅保留10%，但是否符合当地实际，是否有效发挥效能仍值得商榷。

三是按上级部署建设的各种系统、平台过多，而且经常更换，导致数据不对接，抽取困难，不得不从头采集数据、信息。重复采集数据导致了大量不必要的重复工作；平台虽多，但平台接口开放的少，民警权限少，使用人数少；各种系统、平台重建设、轻运用，功能重复，通盘考虑不够，界面不好用。

2.上级通知太多，基层民警疲于奔命

上级机关的工作通知太多，尤其是信息化建设以后，上级的工作要求过于“无微不至”，基层民警有时一天接到近20个通知，不得不跟着通知工作，进行重复劳动，如有的县公安局民警1个月内仅责任状就签了3遍。

3.部门壁垒严重

公安机关不仅与外地政府、本地政府及其部门间存在工作壁垒，而且公安系统内部也存在大量的部门壁垒、警种壁垒、业务壁垒，导致工作梗阻，无法实现资源共享。比如，对于重点人员列管问题，同一个重点人员被不同部门列管，最后由哪个部门跟进解决却成了问题。

4.执法标准不统一

由于执法标准不统一导致公检法之间工作不协调。比如，基层公安机关赴外地抓捕嫌犯，嫌犯抓回后，由于执法标准不统一(如公检法对“套路贷”没有统一界定标准)，检察机关不予批捕；公安民警不理解，办案积极性受到严重挫伤。由于没有统一规定如何处理涉案财物，案件判决后，审判机关不处置涉案财物，检察院也不去处理，导致大量涉案财物积压在公安机关，是没收、返还、上交还是销毁，基层民警无从知道；办案过程中，当对问题有分歧时，由于缺乏统一的标准，检察机关对公安机关办理的案件卷宗就随意退回，等等，这些问题极大地困扰了公安基层民警。

(二)警力不足、人员老化问题

虽然基层公安机关采取了各种措施，但限于民警编制不再增加的硬性规定(1)警力不足问题早在20世纪90年代就提出来了，但一直没有得到多少改善。2015年2月，中央编办等8部门联合下发《关于政法专项编制内部挖潜和创新管理的若干意见》(中央编办发[2015]8号)。同年4月，中央编办明确提出，“今后政法专项编制总量不再增加，政法机关机构编制管理的重点，要从增加总量壮大队伍转到盘活存量、挖潜增效上来”。，多年来警力严重不足、人员严重老化这一困扰公安机关的难题一直没有得到根本改观。我国的警力配置比例是世界上较低的，有学者说是11，有学者说是13。但不论是11，还是13，都与我们调研的数据有较大差距。如LY市(县级)公安局民警占该地人口的比例是6.8，WC区分局民警占该地人口的比例是9.7，CL县公安局民警占该地人口的比例是7.6，BS区分局公安局民警占该地人口的比例是9.2，ZX分局民警占该地人口的比例是7.2，占比普遍较低。此外，新警补充不均衡，不少所四五年没有充实新警，且辅警所占比重很大，平均占到一半左右。而且，基层民警年龄偏大，从调研地的情况看，民警平均年龄超过40岁，如BS区分局民警平均年龄43.5岁，WC区分局民警平均年龄44.5岁，LY市公安局(县级)民警平均年龄46.1岁。

不仅如此，下述问题的存在进一步加剧了警力不足问题。

一是欠缺长效的警力下沉机制。派出所民警责任重，工作压力、执法风险大，但待遇却低于其他业务警种，对于派出所，民警“不愿去”，因此也“留不住”、“待不下”。如果不解决其职级、待遇等切身利益问题，警力下沉只能是一句空话。

二是警力隐性占用问题。比如，某分局当年仅录用5名新警，却被省公安厅借用3人。上级公安机关不顾下级的实际情况，随便从下级公安机关借人的现象给下级公安机关的工作带来了不良影响。此外，由于目前各级纪委、监委人员少、工作量大，借用警力看护嫌犯的现象十分普遍，如某县公安局在2018年3个月的时间被借用300人次，1人次20天左右，相当于被抽走15人；还有被派到医院看护精神病人，如此等都占用了相当大的警力。

三是消防部门转制后，相应业务已划归应急管理部门，但国务院安全生产委员会仍然把消防监管责任压到派出所，这也占用了派出所警力。

四是由于解决不了技术民警的职称、待遇问题，工作对他们失去吸引力，进一步加剧了公安专业技术人才短缺的问题。目前，基层公安机关特别需要数据分析师，但在公安机关能拿到的月薪只有6000元左右，而在互联网技术公司，年薪在200万—300万，待遇相差巨大，根本留不住人。现在的情况是，公安机关各种设备已很先进，如动态视频监控设备采集的数据非常充分，但由于欠缺专业人才，无法发挥其应有的作用，极大制约了公安技术设备的应用。

(三)社会治安社会化问题

社会治安社会化问题一直没有得到有效解决。目前“扫黑除恶”专项斗争采取的治理模式是，党委政府领导、纪委监委主导、公安机关起尖刀作用，其他相关机关积极配合，广大群众积极参与，但其他社会治安工作仍然主要是公安机关在单打独斗，社会治安治理机制仍存在很大问题，与社会治安共建、共治、共享的社会化治理要求相差很远。比如，目前一个时期，公安机关推行的警务助理、网格员制度，全省警务助理、网格员约有8.3万人，规模很大，各地的财政投入也很大，对于推动社会治安防控力量下沉，缓解目前警力不足的困境确实起到了一定的作用。这项制度的实质就是政府向社会购买服务，其作用的发挥受制于各地的财政状况，财政支持力度大的地方，效果要好些，反之就差些。其实，警务助理、网格员的角色相当于治保主任，其所从事的工作本来就是治保主任的职责，不给物质报酬也该做。就此而言，这项制度看似一种机制创新，实际上并没有真正推动社会治安社会化的发展，更不要说在一些管理松弛的地方，还存在只拿报酬不做事的现象。

(四)公安法律法规应用研究滞后问题

一是基层民警研发出“速裁App”程序，以一部手机和一辆速裁车办案，快速高效，可办理75%以上的行政案件，确实可以为民警减负和降低执法风险，但也存在着许多法律适用难题。比如，“速裁App”既适用于《公安机关办理行政案件程序规定》第6章规定的简易程序，也适用于该章规定的快速办理程序。简易程序的适用条件以列举的方式规定、明确具体，重在当场处罚，应用“速裁App”办理简易程序没什么问题。快速办理程序则用排除法进行了概括授权，涉及的案件范围太广，实际执法中则是民警自由裁量的领域。这种做法明显违背了公权力“法无规定不可为”的基本法理，不符合行政法治的基本原则。实践中，由于违法嫌疑人自愿认错认罚，对违法事实和法律适用没有异议，而且签名确认，但问题是，尔后的复议、诉讼等救济之路也事实上被堵死了。如果认为案件处理确有不公，那就唯有上访一途。如此一来，快速办理程序规定有可能背离其快速化解矛盾纠纷、减轻一线执法民警执法负担的目的，反而有可能成为新的社会矛盾的源头。

二是基层民警对侦破“小案”缺乏积极性。所谓“小案”，主要是指盗窃电瓶车、摩托车、涉案标的3000元以下的“电信网络诈骗案”等侵财类案件。“小案”虽小，破案的意义却重大。侵财类小案与群众生活息息相关，是影响群众安全感、满意度最直接的因素，只有多破小案，才能温暖民心，给广大群众带来安全感。一方面，随着人民群众生活水平的不断提高，广大群众对平安的需求与日俱增；另一方面，小案侦办成本高、破案难、收益低，基层公安民警破案积极性不高，一定程度上导致小案“破不了、诉不出、判不了”，出现大量的累案、积案，甚至冤假错案，这已成为制约公安机关打击能力和办案质量的重要因素。因此，破“小案”应成为基层公安机关新的工作重心，应作为刑侦改革的主攻方向之一。

三是拒收重病、传染病嫌犯予以监管的问题。调研发现，很多地方存在对患有重病、传染病(如艾滋病患、肺结核病患)等的嫌犯被拘留所、看守所拒绝接收的现象。看守所拒绝收押这类嫌犯尚有一定规范依据，因为《看守所条例》第10条规定，如果嫌犯患有急性传染病或其他严重疾病，在羁押中可能发生生命危险或者生活不能自理的，看守所有权不予收押。而拘留所拒绝收拘则没有规范依据。《拘留所条例》第19条和《拘留所条例实施办法》第19条只是规定，如果拘留所发现被拘留人患有传染病需要隔离治疗或病情严重可能危及生命安全，有权建议拘留决定机关作出停止执行拘留的决定。对于此种情形应当如何处理，法律规定极其模糊，《看守所条例实施办法》只是规定由送押机关依法作其他处置。何为“其他处置”？法条并没有给出明确、清晰、具体的规定。现实中遇到这种情况，办案民警只能放人了事。这不仅极大地打击了基层民警的办案积极性，而且进一步加大了社会安全风险。

(五)考核制度存在的不合理问题

公安机关的业务工作纷繁复杂，一直没有建立起一个科学的、为大多数人认可的考核体系，考核内容和考核标准受到不少诟病，考核效果远远没有达到预期目的。目前考核中存在的主要问题大体有以下几种情形：

一是很多考核内容不合理，基层民警多有怨言。其一，消防监管业务不在派出所的法定职责范围内，既不该派出所管，更不该对其考核；其二，突击性工作不应考核；其三，小案破案成本高、难度大、效益低，不宜成为考核指标；其四，关于群众满意度考核比较复杂，如接处警考核等因为存在太多的恶意投诉，以群众满意作为考核标准很成问题；其五，对有些业务考核予以区别对待显得很不合理，如亲临报警要求民警必须接待、登记、入录，民警觉得麻烦，就引导其拨打110，但就其实际效果而言，亲临报警与报警人打110是一样的，但考核时却区别对待；其六，信息重复采集导致数据虚假；其七，派出所大量琐细工作无法量化、细化，工作量无法统计、考核。

二是一些考核方法不科学。其一，考核“排名”是不合理的，不同部门的工作性质不同，面临的警情也不同，排名考核体现不出这种差异性，也是十分不公平的，这就逼迫一些人去造假，以找回公平。所以，将“排名”改为“达标”的考核方式似乎更为合理。其二，不加区分地全部用量化方式考核难以真实反映实际工作状况。如上级要求群众对基层民警工作的满意度不能低于55%，并且考核数据与各级党委负责人的业绩挂钩，如果考核数据低了，民警就会被约谈、扣分。再如，处警满意率问题。很多时候，民警处警做得并不错，只是因为没能满足当事人的要求就可能遭至投诉。一年中如果被投诉一两次，考核分数就有可能垫底，哪里还敢严格执法。其三，群众安全感、满意度考核指标有悖逻辑。群众安全感、满意度指标以当事人是否满意为测评标准，特别是让违法嫌疑人给执法民警打分有悖逻辑，违法嫌疑人怎么可能对执法民警满意？很多基层民警之所以视接处警为畏途，就是因为风险大、易出错、投诉多。而不管这种投诉正当与否，是出于善意还是出于恶意，只要被投诉，执法民警就会受到否定评价，对基层民警的伤害极大，致使很多基层民警出现程度不同的心理问题。

三是单向度考核加深了基层民警与机关民警的矛盾。目前的考核是上对下的单向考核，基层民警缺乏起码的制约手段，使得考核常具有一定的任意性。自从有了考核后，各业务警种都有考核派出所民警的权力，而派出所民警只能被考评，不能反向评价上级民警的业务工作，在考评问题上无话语权。

总之，目前的考核工作没有真正实现调动广大基层民警工作积极性的目的。

(六)警情分流存在的问题

目前警情分流存在的问题主要有以下几种情形：

一是12345政务服务平台不恰当地给公安机关分流非警务类事项。一方面，12345政务平台回应公众诉求快，能够给群众办实事，导致投诉出现“井喷”现象；另一方面，由于其他政府部门办事不如公安机关得力，使得12345平台因过分信任公安机关，将大量非警务类事项也分流给公安机关办理。但在很多情形下，民警即使到场也解决不了不属于自己职责的问题，但又不得不出警。不恰当地分流非警务类事项，给公安机关带来很大困扰。

二是将涉及多部门、交叉管理的非警务事项完全推给公安机关。实践当中，有当事人自己不慎摔伤后打120求助，120人员到场后发现是外地人且身无分文，就拨打110要求派出所送人转院；广场舞扰民、精神病人滋事等，并不都是警情，相关部门可以推脱不管，但公安110接警后却不得拒绝，而且还得把事情处理好，让相关人员满意。

三是由于群众信任，导致非警务类警情无法分流出去。比如，有些报警人对报警事项的性质搞不清楚，而且只信任公安机关，非要公安机关为其处理。在难以推脱的情况下，为了不影响警民关系，只好勉为其难。

四是非警务类警情回流问题。非警务类警情事项本已分流，但是由于其他部门不像公安机关那样24小时都有人值班，结果该事项又回流给公安机关处理，有时甚至出现反复的分流—回流情形。

三、对公安基层基础建设的建议

(一)工作部署要从基层基础实际出发，切实做好顶层设计

基层基础工作是整个公安工作的根基，处于全局性、战略性、先导性的重要地位。加强公安基层基础工作，是全面深化公安改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是深化社会平安建设的有力保障，应当充分认识到在新形势下加强和改进公安基层基础工作的重要性和紧迫性，工作部署要从基层基础实际出发，切实做好顶层设计。

一是基层基础工作一定要从实际出发。各地公安机关根据省公安厅党委的决策部署，在抓落实和制定工作规范时一定要从本地实际出发，以切实提高基层民警工作的主动性、积极性和首创精神为要义。一方面，要坚持从严治警，明确执法规范，细化工作职责，建立科学完善的工作运行机制；另一方面，要给基层民警充分的人文关怀和自由发展空间，减少对其的不必要约束。因为掣肘太多，民警不敢放开手脚工作，缩手缩脚、瞻前顾后，不仅影响公安工作，还会给公安形象带来负面效应。

二是基层基础工作要常抓不懈。基层基础工作建设见效慢，短时间内难以有明显成效，因此要克服短期意识，防止急功近利的做法，摆正政绩观，把基层基础建设作为一项基础性工作，常抓不懈，持久坚持下去。对S省公安厅党委提出的“基层基础工作再抓三年”的决策部署，不能作机械式理解，即抓三年就可以不抓了，或是放松了，而是指工作重点有所侧重，在接下来的三年里要保持前三年抓基层基础工作的势头，对没有解决好的问题，要下大力气重点予以突破，全面予以完善，在基层基础建设取得预期效果后，仍不能放松基层基础工作，而是将工作转入常态化。

三是建立科学有效的工作考核机制。考核的目的只有一个，那就是能否调动广大民警的工作主动性和积极性，促进公安事业的不断发展，更好地维护社会秩序，增加人民群众的福祉。考核效果如何，关键看考核的方式、方法是否科学、合理。制定考核制度，必须以科学原则为指导，没有科学原则指导的考核是盲目的考核，不仅不利于工作，反而会影响工作。科学的考核制度必须坚持目的性、差异性、可行性和求实性原则，即以促进和提高广大民警的工作积极性为目的，充分考虑和区分不同区域、不同警种的工作性质，不能搞一刀切，或不顾实际地只凭长官意志强力推行。

四是要切实提高基层民警的待遇。基层民警工作累、压力大、待遇低、升迁机会少，付出与回报不成比例，有失分配正义，严重影响了其职业认同感。如何提高基层民警的职业认同度，使其愿意扎根基层，安心工作，是长期以来一直没有解决好的现实问题。所以，加强公安基层基础建设必须将该问题提上议事日程，对现有的国家职级制度进行改革，打破原有的只按行政级别对应工资待遇的规定，解决基层一线民警的待遇问题。这方面可借鉴江浙粤的做法。在浙江、江苏、广东等省，派出所民警的工资待遇高于分局民警，分局民警待遇高于市局民警。只有这样才可做大基层工作的“庙”，才能吸引更多的“和尚”，形成都愿意在基层工作的局面。

(二)加快推进公安信息化建设，切实服务于基层

省公安厅应当积极运用互联网技术，对信息化建设统筹安排，作出总体规划，按照一定标准，整合各种资源，建设统一的信息化平台，以消除部门之间的数据壁垒，实现数据共享、业务协作，避免重复建设和资源浪费，不断推动公安基层基础工作与信息化深度融合。具体而言，就是建设统一的公安基层基础工作门户，将所有涉及公安基层工作的业务系统整合为一个界面，规范基础信息采集标准，优化基础信息采集工具，实现基层民警“一站式登录、一站式采集、一站式查询统计分析”。同时，以公安大数据中心为纽带，双向关联基层警务工作门户和各警种业务系统，形成“一个门户”采集、“一个中心”存储、“一个平台”支撑、“多个系统”分发的大数据应用服务模式。

(三)适当增加警察编制，改善警力不足现状

目前，各地公安机关普遍建立了辅警、网格员、警务助理制度等，投入相当可观。这些制度的实施虽然对于化解警力不足的矛盾起到了不小的作用，但并没有从根本上解决问题，警力不足的矛盾依然十分尖锐。特别是大量没有执法权的辅警的存在，由于其不具备执法权，待遇低，流动性大，

无上升空间，也不能像正式民警那样能够接受正规化的培训锻炼而不断提高素质，实践中随意执法、侵犯公民权利的现象不乏存在。所以从长远看，靠地方财政支持大量增加辅警数量并不是解决警力不足问题的有效办法。在国家编委不给增加编制的情况下，我们认为，要缓解警力不足的矛盾，一是通过内部挖潜方式，即学者们所说的通过“无增长改善(论)”(2)“无增长改善论”是英国警务理论家约翰·安德逊提出的关于警力配置的理论，即警察机关在不增加人员编制、器材装备的前提下改善与提高警力。来提高公安机关的战斗力。实际上，无论是否增减民警编制，加强公安管理、提高民警素质、增强公安机关软实力，都是公安建设的永恒话题。如果没有基本数量的民警支撑，仅靠“无增长改善”，恐怕难以从根本上解决问题。所以，必须根据各地经济发展和社会治安的实际情况，参考外国的做法(3)如2007年，英国警察占全国人口的比例是26，美国警察占全国人口的比例是32.5。，认真研究确定民警的配置。要坚持实事求是的原则，需要增加民警编制的一定要增加，不能搞全省一刀切，更不能搞全国一刀切。二是要逐步优化或消化辅警。目前辅警数量已占到在编民警数量的一半以上，这种警力结构难言正常。这么一个没有执法权的庞大群体，不采取一定的改革措施，任其发展下去，会形成恶性循环：警力不足，没有编制，大量增加辅警；人员数量多了，有限的财力资源被分散，人员整体质量上不去，甚至下滑，反过来进一步加剧了警力不足的矛盾。我们认为，要防止这种恶性循环可采取两个途径：(1)替换，即根据1:2的比例，增加1个在编制民警减少2个辅警。这实质上是一种变相增加民警编制的方式，但可作为改善警力结构的一种理由。(2)限制辅警数量。辅警作为公安民警的一种辅助力量，不能没有数量限制，无限膨胀，甚至超过在编民警的数量。因为其数量过多，导致警力结构失衡，必然给警察现代化、法治化和正规化建设带来难以想象的后果。所以，必须限制辅警的数量，原则上辅警数量以不超过在编民警数量的20%为宜。可在5年左右的时间内，通过制度化的、严格的考试、筛选，将一部分优秀辅警录入警察队伍，并与一些不符合条件者逐步解除劳务合同，只保留适当数量的辅警。

(3)可适当扩大事业编民警数量，并赋予其执法权。通过以上体制机制改革，全面优化警力结构，有效缓解公安机关警力不足的问题。

(四)加强公安法律法规应用研究，夯实基层工作法律基础

一是进一步明确“速裁App”的适用条件。公安实践中采用的“速裁App”更适宜于办理《公安机关办理行政案件程序规定》中规定的简易程序案件。“速裁App”一个突出的特点是当场处理案件，这与简易程序当场处罚的规定是相符的。但是，法条规定适用简易程序办理案件的情形很少。行政案件快速办理程序适用范围广泛，但其并不是简易程序，仍然是一般程序，法条并没有规定快速办理案件可以当场处罚。因此，适用“速裁App”处理快速办理程序案件事实上存在合法性问题。因此，应当研究如何合理扩大简易程序适用范围，进一步严格、明晰快速办理案件适用条件，并推动修法，以减少其可能带来的副作用，达到快办不增负、简化不减质的实质要求。

二是加强侵财类“小案”侦办问题研究。“小案”并不是一个规范的法律术语，我国学界和实务界目前都无法给出一个明确具体的定义。这里的“小案”是从犯罪类型上进行界定，指除杀人、爆炸等恶性案件之外，以盗窃、抢夺、街面诈骗等多发性数额小的侵财类犯罪为代表，业已成为基层公安机关的新抓手。要提高“小案”破案率，就必须注重研究“小案”的发案特点、犯罪主体特点、现场勘查机制、侦办观念、策略、技术手段应用等一系列问题。

三是加强对电信网络诈骗案的防范与治理研究。电信网络诈骗犯罪是一种低成本、高回报的犯罪，由于法律、法规的不完善，导致定性、取证困难，处罚偏轻，进一步助长了诈骗分子的冒险、侥幸心理。虽然最高人民法院、最高人民检察院、公安部出台了相关解释，但实践中如何适用仍存在很多疑难问题。因此，应当加强诈骗罪及关联罪名的适用、电信网络诈骗与网络犯罪罪名的适用、电信网络诈骗的共同犯罪认定、电信网络诈骗的犯罪故意认定、帮助人员认定、既遂时间点认定等问题的学理研究，以利于从重打击该类犯罪。此外，对于跨地域、跨省份的电信网络诈骗案件应由公安部对案件管辖作出更细致的规定，以解决执法受理问题，提升基层民警办理电信网络诈骗案件的积极性。

四是修改或细化《治安管理处罚法》、《看守所条例》、《看守所条例实施办法》、《拘留所条例》、《拘留所条例实施办法》等法律法规以及《公安执法细则》的有关规定，明确相关执法主体不作为的法律责任，明确执法者与相对人之间的权利义务关系，在执法者行为符合法律规范规定的情况下，无需为相对人权利受损承担额外的责任，避免出现民警“流汗、流泪还流血，撑腰的少、问责的多”等现象。比如，《治安管理处罚法》第15条第2款规定，醉酒的人在醉酒状态中，对本人有危险或者对他人的人身、财产或者公共安全有威胁的，应当对其采取保护性措施约束至酒醒。法条看似具体，但与活生生的实践相比，仍然过于概括、抽象。实际执法中，因为醉汉易出现呕吐、窒息等意外情形，民警对其既不能用约束带一捆了事，又不能放手不管，否则醉汉出了事，民警还须承担责任。民警常常不得不通宵陪伴醉汉，直至其家人将醉汉领回。

(五)创新社会治安社会化治理形式

2019年4月15日发布的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》)第18条要求，建立健全乡村治理机制和党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，发挥群众参与治理主体的作用，增强乡村治理能力，强化农村基层党组织领导作用，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制等。

可以预见，随着城乡融合发展体制机制(4)城乡融合发展体制机制包括有利于城乡要素合理配置的体制机制(其中包括农业转移人口市民化机制、城市人才入乡激励机制、完善农村承包地制度、改革农村宅基地制度、集体经营性建设用地入市制度、财政投入保障机制、乡村金融服务体系、工商资本入乡促进机制、科技成果入乡转化机制)，有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制(其中包括城乡教育资源均衡配置机制、乡村医疗卫生服务体系、城乡公共文化服务体系、城乡统一的社会保险制度、城乡社会救助体系、乡村治理机制)，有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制(其中包括城乡基础设施一体化规划机制、建设机制、管护机制)，有利于乡村多元化发展的体制机制(其中包括农业支持保护制度、新产业新业态培育机制、生态产品价值实现机制、乡村文化保护利用机制、城乡产业协同发展平台、城乡统筹规划制度)和有利于农民收入持续增长的体制机制(其中包括促进农民工资性收入增长环境、农民经营性收入增长机制、农民财产性收入增长机制、农民转移性收入保障机制、打赢脱贫攻坚战体制机制)。的建立和完善，乡村基层组织涣散无力的现状将为之改变。随着乡村基层组织掌握的服务资源越来越充沛，乡村治理功能将恢复发展。这意味着乡村治理的组织形式将有巨大的改变，那么，现有的《村民委员会组织法》、《居民委员会组织法》将面临大修，以适应新形势下基层组织的结构性变化。所以，随着《意见》的实施，乡村治理的核心将是党组织领导下的基层自治组织。目前的社会治安社会化治理形式，如警务共同体，是以派出所为主导展开的，承载了太多的政府功能，典型例证是人民调解制度作用的发挥需要依托派出所、警务室。警务共同体的核心理念是基层社会治理而不是基层派出所治理。随着乡村基层治理功能的增强，作为乡村治理一个环节的社会治安将会被纳入乡村治理体系。所以，基层社会治安社会化治理不应当是公安机关“单打独斗”，应以党委、政府牵头，以党委为主导，各部门齐抓共管，全党、全民参与，其形式也不应当是警务共同体而是基层社会治理共同体，基层派出所只是作为其中的一个重要因素而存在，承担警务活动的本职工作。

(六)强化民警的法治理念和职业能力

法律是靠人来执行的，法律秩序也是靠人来维持的。但是，法治不是万能的，解决不了信仰、价值观等问题，法治理念和价值观只有通过民警内心的义务感、责任感、荣誉感才能贯彻到执法行为中。所以只有不断加强法治理念教育才能使广大民警树立正确的世界观、价值观、人生观，并以其作为自己的行为指南。各级公安机关应当坚持“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维持”，并将其有机融入法治公安建设全过程，引导广大民警自觉增强忠于党、忠于祖国、忠于人民和忠于法律的意识，牢固树立以人民为中心的执法理念，坚决维护宪法法律权威，强化严格依法履行职责、尊重和保障人权、自觉接受监督的观念，增强运用法治思维、法治方式做好本职工作、维护社会稳定的能力，努力做到追求效率同实现公正、执法目的同执法形式的有机统一，以实现公安执法最佳的法律效果、政治效果和社会效果。

除了法治理念、意识的培养，民警职业通用能力的提升也是警察培训教育的重点内容。这是因为随着信息化建设的推进，许多民警在工作中过于依赖信息技术，导致其职业通用能力不足，成为制约基层基础工作的一个瓶颈。警察职业能力一般分为警察职业专业能力和警察职业通用能力。警察职业通用能力是独立于具体的专业能力之外的能力，与纯粹的专业技能和知识没有直接的联系，是民警对其职业的适应能力以及不断自我发展的能力。履行警察职责并使之提高效率，无疑需要具备并有效运用专业能力，但专业能力的获得及其在警务工作中的应用，需要通用能力的前置性获取以及对专业能力的持续支撑。调研中发现，基层民警存在着与群众沟通能力较弱、方法不当、对辖区内的社情民情掌握不全、不清等问题，这表明许多民警的职业通用能力亟需加强。

(七)创新非警务类警情分流机制

一是加强“平台”建设，推动多方参与分流、处置非警务警情。加快推进社会应急联动机制建设，提升社会治理水平，必须由党委、政府统一领导，搭建“群众呼叫，部门响应”的协调联动平台，政府组织相关职能部门对群众求助事项进行办理，从而增强工作的权威性，确保执行力，提升公信力，推动政府、有关部门、公安、市场、社会组织各归其位、各担其责，最终实现联动共融、多元共治、社会善治。《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》，明确提出要建立“12345”统一政务咨询投诉举报平台。调研了解到，CL县公安局探索建设“政府110”模式，建议将“有困难找警察”改为“有困难找政府”；ZB市公安局整合各类执法App，研发了“政府微信110”与民生热线联办的“12345微信诉求平台”，公众可以音视频的形式通过平台表达诉求、与领导会面并可在互联网直播，这些都是颇具操作性的新举措。

二是健全工作机制、保障非警务警情分流效果。首先，要界定非警务类警情标准。由政府各相关部门会商，按照部门职责分工，梳理110和12345两个平台的受理范围，明确归口责任单位，完善联动处置工作流程，对非警务类警情标准作出清晰界定。其次，建立分级响应机制。对需要紧急处置的非警务警情，由12345平台督促相关职能部门建立24小时响应机制，在接到12345或110指令后，迅速赶赴现场处置。针对非紧急的非警务警情，12345平台应对相关职能部门强化督导考核工作机制，监督各职能部门切实履行职责，避免懒政、惰政行为以及分流事项回流、倒流等情况的发生。

三是加强社会面宣传，引导群众正确报警。12345平台由于建成时间较短，知晓率低，群众求助12345平台的比例远低于110。因此，要加强社会面宣传，一方面，充分借助传统媒体和新媒体资源进行广泛宣传，使广大群众了解公安110的职责范围和非紧急求助的渠道；另一方面，对于恶意拨打110等扰警行为，要加强其法律后果的宣传力度，教育引导广大群众珍惜报警资源，正确合理使用平台资源，逐步在全社会形成“公安110，为民保安宁；12345，服务找政府”的新理念。

四是完善法律规定、明确救助和纠纷事项的受理范围。目前，关于公安机关110受理范围的规范依据主要体现在《人民警察法》和《110接处警工作规则》中。针对目前求助类和纠纷类警情占比高、牵扯基层警力多、涉及范围广等情况，应从法律层面进一步明确界定公安机关对救助和纠纷事项的受理范围。