社会治理共同体：逻辑起点、现实困境及梗阻破解*

于江

（中共泰州市委党校 江苏泰州 225300）

社会治理是国家治理的重要组成部分，社会治理现代化是国家治理现代化的基石。2019年1月，习近平总书记在中央政法工作会议上首次提出了“打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”。[1]之后，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，从坚持和完善共建共治共享的社会治理制度维度提出，“加强和创新社会治理，完善党委领导，政府负责，民主协商，社会协同，公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责，人人尽责，人人享有的社会治理共同体”。[2]这也是“社会治理共同体”第一次写入党的纲领性文件。“社会治理共同体”是对党的十九大提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”的进一步深化与拓展，为当下研究社会治理问题提供了崭新视角。

一、社会治理共同体的内涵及逻辑起点

“社会治理共同体”是一个合成词，由“治理”“社会治理”和“共同体”三个核心词汇组成。目前，国内外直接将“社会治理共同体”作为研究对象的成果较少，但对“治理理论”和“社会治理”的研究已经比较成熟。“治理”早在中国古代就存在，治理一词被广泛使用，比如“治国理政”“治理贪污腐败”“治理黄河”等。但是，“在中国古代特定历史条件下形成的治理，仅仅是一种观念层面上的理解，体现着古代中国人的社会政治生活状态”。[3]（PP15～19）中国在长久的治理实践中并未形成相关治理理论。“治理”一词在西方最早源于拉丁文和古希腊语，概念最先运用在市政学领域，用于有效解决城市中的失序问题。1989年世界银行在一份关于非洲现代化发展进程报告中，第一次使用“治理危机”这一概念，从此“治理”进入政治学研究领域，应用于处理市场失灵与政府失效问题。随着研究的细化和深入，至20 世纪90 年代治理理论成为热点，同时被引入国内，受到理论界“追捧”，广泛运用在各种领域，冠之以“+治理”，如“国家治理”“社会治理”“城市治理”“社区治理”等，学者们尝试以治理理论解决改革后中国社会面临的各种“症结”。

搜寻中央文献资料，“社会治理”第一次提出是在党的十八届三中全会上，强调“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。[4]（P4）而此前，中央文献资料一直使用“社会管理”概念。从“社会管理”到“社会治理”的话语转换，更突出治理主体对公共事务的多元参与、协商互动，在公共事务的治理方式上凸显多元化、系统性、综合性，凸显各主体的权益在治理过程中得到尊重与保障等诸多民主元素。党的十九届四中全会对社会治理规律的认识更为深刻，提出“社会治理共同体”的新理念，要求新时代的社会治理要实现“社会化”“法治化”“智能化”和“专业化”，为破解新时代社会治理难题提供了新范式。

相较于“治理”和“社会治理”，“共同体”更显陌生，实则“共同体”的概念由来已久。“共同体”有其政治属性。恩格斯曾指出，“氏族社会是自然形成的共同体脐带”，[5]（P109）这里的氏族社会就是以自然共同体的雏形而存在的。按照马克思、恩格斯的理解，“人类社会即是以共同体的形式出现的”。[6]（P4）19世纪西方社会对共同体理论投入了大量关注，研究也从个人主义向集体主义转向。德国社会学家斐迪南·滕尼斯强调，“关系本身即集合，或者被理解为现实的和有机的生命——这就是共同体的本质”，[7]（P43）共同体存在的基础和前提就是“共同理解”。[7]（P5）美国社会学家班纳迪克·安德森从社会心理角度出发，认为“人在追逐个体自由时，内心深处埋藏着对赋予安全和情感的共同体渴望”。[8]（P6）英国社会学家齐格蒙特·鲍曼提出了“社区共同体”概念，并认为“人们生活在一个没有共同体的、不确定的世界，个体的自由和共同体缺一不可，否则都无法获得满意的生活”。[9]（P13）

当下，中国社会治理仍然需要“共同理解”（现称为“共识”）、情感依存、共同行动，特别在涉及社会公共事务的重大决策时，这些因素的作用尤为凸显。在当代中国语境中，党的十八大报告提出了“人类命运共同体”，首次运用“共同体”旨在表达“每个国家、每个民族的前途命运皆紧密联系在一起”，这一提法同样体现了共同体是基于共识的联合体。基于以上研究，我们认为“社会治理共同体”的逻辑起点体现在：理论上，“社会治理共同体”的提出源于西方“治理理论”以及“共同体理论”，吸收了其中核心合理理念，以期适用于当代中国社会。实践上，社会治理共同体是当代中国政治经济社会文化变迁之产物，特别是中国特色社会主义进入新时代，社会治理面临的公共事务日益纷繁复杂，不可治理性增强，亟需治理模式革新，以期更好地解决当代中国社会治理难题。党的十九届四中全会提出的“社会治理共同体”是指以中国特色社会主义制度为基础，在坚持党的领导前提下，政府、社会组织、公民等多元主体平等协商、协同治理、权责对等，有效化解社会矛盾，优化公共服务，最终实现社会“善治”。

二、社会治理共同体构建的现实困境

当代中国社会治理仍然是一种“政府主导下的社会治理”。[10]研究社会治理共同体必须基于政府主导下的社会治理这一基本语境，并结合中国社会的历史传统、政治体制、人文环境等多种因素，综合分析社会治理共同体在当下的困境与挑战，才能顺利推进社会治理共同体的建设。

（一）社会治理的共识难以形成

共识是社会治理共同体建设的的基本前提。美国政治学家托马斯·佩恩早在1965 年就已经认识到“共识”在社会治理中的重要作用，把共识视为“政治场景和政治系统的一个重要的工具和独特视角”。[11]（P33）一般来说，社会对某事缺乏共识，也就意味着动力不足或丧失动力。同样，如果对某事没有动力，也就意味着社会在这件事上难以达成共识。社会治理共同体的形成，取决于民众在参与社会公共事务时形成共识，进而对治理行为高度统一，对治理结果产生理想效用。当前日益多元化的社会使得公共生活领域不断拓宽，也导致各群体的利益关切点不一，使个体行为缺乏规范、公共权力难以形成制约，因而社会改革的阻力就会增加。当前，社会改革难以推进的关键就在于社会各界在一些根本问题上缺乏共识，这也是诸多问题产生的症结所在。比如社会各方都对医疗体制不满，但对“改什么、如何改”无法形成一致方案。建设社会利益共同体就要协调治理主体间的利益诉求、价值观念、公共规则、愿景目标等以取得各方的协同一致，修补因利益分化对立而产生的不同社会群体的紧张关系，通过共识建立权威、凝聚力量，形成合力。

（二）社会治理公民参与度不足

“公民是社会治理创新的主体之一，在与政府、社会的互动中承担相应的治理责任。”[12]伴随着我国民主政治建设的推进，公民的社会治理参与度有所提高，但与社会治理现代化的要求仍有相当差距。公民在参与公共政策方面，虽然利益诉求通过一定渠道得到表达，但公民的合理话语对政府决策的影响力始终有限，特别是随着社会开放度的提高，人口流动频繁，也导致了一些地区公民的社会认同感减弱，能动性难以有效调动，如此便导致公民渐失公共事务参与的积极性，失去了对参与政府决策和政府监督管理的动力。在公民参与社会治理的水平方面，由于公共政治空间的扩大，公民可以通过多种形式参与社会治理，但公民参与社会治理的能力有限，缺乏相应的法律规范支持，缺少正确科学理性判断，存在要么被误导，要么“随声附和”的现象，蓬勃兴起的微信朋友圈中的非理性内容即是表征。

（三）社会治理官本位思想浓厚

官本位思想在中国封建专制文化中存续了两千多年之久，难以彻底根除。以“官”为本的价值取向一直渗透到当今社会的各个层面，成为了现代社会建构的梗阻之一。一方面，官本位思想导致社会治理效率低下。以“科层制”建立的官僚系统只有正常运行，才能有效发挥其功能。由于官本位思想的影响，社会治理效率不高，治理主体间存在工作互相推诿、责任意识模糊、职责边界不清、执行力低下等问题。另一方面，官本位思想阻碍了社会共同体的建构。社会治理不是为了回应少数人的期待，实现人人享有、各得其所，满足最广大人民的根本利益才是其价值旨归。社会共同体建构的目标是使发展的成果更多更公平地惠及全体人民，而官本位思想极易导致精英牟利行为，一旦精英牟利行为形成“精英特权”，必然会损害广大民众的利益，社会治理共同体建设就面临失败的可能。

三、社会治理共同体构建的梗阻破解

构建一个什么样的“社会治理共同体”?党的十九届四中全会明确了具体目标：“人人有责、人人尽责、人人享有。”当代中国的社会治理理应构建起“党委、政府、社会、公众、社会组织协商共治”的新格局。社会治理的主体不仅需要在执行阶段参与社会治理，更需要共同规划社会治理的目标，共同设计社会治理的策略，共同创新社会治理的工具，共同评估社会治理的成效，从而形成多元治理主体处理社会公共事务的新机制。

（一）建设社会治理共同体的关键：坚持中国共产党的领导

党的领导是中国特色社会主义的本质特征和最大优势，要充分发挥党在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[13]党的领导是确保人民当家作主和全面依法治国的根本政治保证，我国的基本国情和中国特色社会主义制度，决定了我国的国家治理和社会治理都必须置于党的坚强领导之下。社会治理现代化的出发点和落脚点是为了实现人民对美好生活的需要，而“社会治理共同体”则深刻回答了社会“由谁治理、怎么治理、治理成果由谁享有”的重大理论和实践问题，问题本身就彰显出鲜明的“人民性”。只有在社会治理中始终坚持党的领导，发挥党在社会治理新格局中总揽全局、协调不同治理主体间利益的核心作用，社会治理共同体才能建成。因此，当前的社会治理共同体建设首先要从全面从严治党，加强党的自身建设入手，要将党的自身建设放置于国家与社会治理现代化的实现中去考量，“不忘初心、牢记使命”，一以贯之贯彻落实全面从严治党的方针和要求，不断提升党的社会治理能力和水平。同时，要全面加强中国共产党依法执政的能力。法治是推动经济社会发展的有效治理方式。从十八届四中全会提出全面依法治国，到十九届四中全会提出“坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力”的明确要求，党始终坚持依法执政，将党的一切行为和活动纳入到宪法和法律的范畴。当前社会治理共同体建设更需要提高党依法执政的能力，彻底摒弃“人治”，真正树立法治认识、增强法治思维、运用法治方法，切实把严格规范公正文明的执法要求落实到每一项执法活动和每一个执法环节，以保证社会治理共同体的构建始终沿着法治轨道推进和完善。

（二）发挥民主协商在社会治理共同体建设中的优势，增强社会治理动力

社会是共同生活的不同主体通过各种关系联结起来的集合。社会治理共同体的本质是社会关系的结合，其主体主要由党委政府、市场、社会组织、公民等构成。社会治理共同体既是价值共同体，又是一个利益共同体。民主协商是社会治理共同体的构成要件，目的是实现各治理主体的利益均衡。民主协商赋予了治理主体能够平等对话的权利，并让社会治理各主体的智慧得到充分挖掘和利用，更为重要的是通过协商有效调适个体需求的无限性与客观资源有限性之间的张力。协商民主对于中国社会治理具有明显的优势，但现在亟需解决如下三个问题：一是社会治理共同体所要求的公民民主意识是否具备？在新公共治理时代，公众需要更加优质的公共服务产品，社会也需要具有民主意识的公民，因此要鼓励社会公民走出“自我的空间”，更多去关注公共性问题，基于社会公共福祉的目标采取积极行为。若无公民民主意识的渐进，多元主体协商共治的现代社会治理结构就无法形成，社会治理共同体的建设就是“空谈”。二是参与协商治理各主体的责任边界如何划分？目前尚无一部法律法规严格区分各主体责任边界，造成了在实践中各主体存在“乱作为”“跨界作为”的治理乱象，因此社会治理共同体建设需要加强制度的规范，这样才能获得深化发展。三是社会治理共同体协商的平台在哪？有的地区在区（市）一级成立专门的民主协商会，按照有关议事规则和程序要求讨论协商涉及群众切身利益的重大事项，但从实践来看，这种由政府主导成立的民主协商会，有陷入政府职能机构“附庸”的倾向。

（三）实现现代科学技术与社会治理共同体深度融合，提升社会治理效能

运用现代科学技术提升社会治理效能是包括中国在内的诸多国家的重要策略，尤其是以大数据应用为代表的互联网技术极大地改变了治理主体间的互动方式和治理手段。互联网已经渗透到社会的每一个角落，决定了国家与社会的互动无法脱离这一技术场域。第一，科技让治理需求易于甄别。在多元复杂的现代社会，社会治理的需求因为治理主体的不同、治理对象的迥异、治理地域的差异等而难以识别。依靠大数据技术可以将多变且碎化的治理需求整合起来，帮助社会治理主体预测社会需求、预判治理问题。第二，科技拓展了社会治理共同体的空间。大数据不仅具备“容量大”“类型多”“应用价值高”等特征，更重要的价值特征在于大数据极大拓展了治理空间，避免了传统治理的“盲区”，形成了政府—社会融合、不同治理主体互动的大数据治理新格局。随着大数据的广泛运用，它被越来越多地应用在城市建设、交通管理、医疗教育、环境保护、综合治安等多个公共领域。社会治理共同体可以利用互联网平台和大数据技术，加强公共领域的网络社区空间建设，进一步拓展社会治理共同体的空间。第三，科技为社会治理共同体搭建良性互动平台。“互联网+社会治理”模式为社会治理提供了崭新平台，“互联网+”模式不仅驱动公共服务、公共安全、矛盾化解、风险预警、网格管理、基层自治等的模式创新，而且有利于规范社会治理共同体建设的“虚拟空间”，促进网民与社会治理共同体间的交流，推动“现实社会”与“网络空间”的良性互动，发动更多力量参与社会治理的进程，释放出“互联网+”在社会治理领域的新动能。

（四）加强社会治理共同体的制度创设，增进社会团结规范稳定健康发展

现代国家的社会治理皆以创设制度而展开，追寻在制度框架下的社会治理行为“普遍性”和治理结果“确定性”。制度被视为社会治理现代化的最为关键因素。一方面，制度的制定要设定“激励”机制。激励是管理过程中不可缺少的环节，有效激励是社会治理的动力源泉。制度的设定就是要让社会治理主体能够积极贡献智慧，共同参与社会治理，否则“人人有责、人人尽责”就无法实现。制度要能够保障社会治理主体的权利，吸纳不同治理主体参与到社会政治生活的各种决策过程中，充分发挥其作为治理主体的“主人翁”地位，体现治理主体的意志，增强治理主体参与治理的成就感，从而增进社会治理共同体的稳定性。而且制度也需要根据不同的治理境遇不断进行修订。随着时代的发展，治理的复杂性和不可预见性渐增，因此制度建设应积极回应社会治理环境的转变，在社会治理中体现制度的最大适用性，降低制度成本，形成共同体的共同意志。制度的设计要根据不同治理主体利益进行调适，根据不同治理的境遇进行修正，以体现制度的“与时俱进”，防止制度“衰变”。另一方面，制度的制定要关涉“行动”。重视治理制度建设并非轻视治理行动，恰恰相反，良好的治理制度是为了更好地实施治理行动，通过具体的行动检验制度成效。同时，制度对行动有着重要的规约作用，治理行动必须在制度框架内进行，没有规矩不成方圆，脱离制度的治理行为将增加治理的不可预测性，社会治理共同体的利益冲突也将难以化解。所以，社会治理行为并非治理主体的盲动，而是基于制度基础上的共同行动。

综上所述，社会治理的终极目标是使每一个人共享治理成果，社会治理共同体建设是一个长期系统的过程，需要坚持和完善党的领导制度，坚持人民当家作主，充分发展协商民主，构建充满活力的社会治理共同体，形成社会治理新格局。本文更多地从理论层面探讨了建设社会治理共同体的逻辑起点、现实困境、梗阻破解，社会治理现代化的实现还需要在实践中不断总结提炼实践经验，以应对日益开放多元的社会，从而实现社会的和谐有序发展。