新时代中国共产党边疆治理的价值追求*

马宇飞 高笑秋 毕秀丽

（1榆林学院政法学院 陕西榆林 719000；2榆阳区检察院 陕西榆林 719000；3九台区三十一中 吉林长春 130500）

中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，包括边疆各族民众的中国人民不仅对物质文化生活提出更高的要求，而且对民主与法治、公平与正义、安全与和谐等方面的需求日益增长。办好中国的事情，关键在党，以习近平同志为核心的党中央高度重视边疆治理。从2013 年9 月，习近平主席出访中亚期间首次提出“一带一路”倡议，占国土面积589.76 万平方公里的黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西边疆9 省（区）正是“一带一路”倡议的主要覆盖区与重点施治区，到2017年10月的十九大报告，再到2019年10月十九届四中全会的决议，中国共产党在顶层设计中一再强调加强边疆治理，加快边疆发展，推进兴边富民，确保边疆巩固。以习近平同志为核心的党中央深化了对新时代中国边疆治理规律的认识，科学地回答了新时代如何推进边疆治理等一系列基本问题，如何推进边疆治理不仅直接回应了新时代我国社会的主要矛盾，而且体现出边疆治理的价值理性。由此，本文聚焦价值理性，并将其归纳为民主与法治、公平与正义、自然与人文、安全与和谐。

一、民主与法治

如何解读民主？民主具有普世性，反映了人类政治文明的发展趋势，无论实际的政治实践如何，当代世界近乎所有国家都奉民主为圭臬。但是，民主又具有特殊性，这正如俞可平所言：“世界各国的民主都会带有自己的特征，从这个意义上，民主是普通性与特殊性的统一。不能只看到民主是一种普遍价值，而以民主的普遍性否定民主的特殊性。”[1]（P90）因此，不考虑一定的时间、地点，不考虑一定的国情、民情，做出关于民主作用的命题是无意义的，甚至是反民主的观点。中国的民主与法治，是在中国共产党的领导下不断发展、不断完善的民主与法治，是党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一的民主与法治，这意味着国家不是高高悬驾于人民头上异化的利维坦，而是最广泛地发动、组织民众依法有序地参与管理国家事务和社会公共事务的机构。“改革开放以来，我们党团结带领人民在发展社会主义民主政治方面取得了重大进展，成功开辟和坚持了中国特色社会主义的政治发展道路，为实现最广泛的人民民主确立了正确方向，这一政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求，都在宪法中得到的确认和体现。”[2]（P88）2018年3月，修订后的八二宪法，民主与法治依然入宪，这不仅从根本法的高度奠定了中国民主与法治的法理基础，也为边疆治理过程中的民主与法治提供了遵循方向。

新时代边疆治理过程中作为价值追求的民主，其理想状态是边疆各族民众以及边疆各类社会组织，在相关边疆安全、边疆稳定与边疆发展的法律法规与公共政策的拟制过程中，能够将边疆各族民众的私意与众意进行利益输入、利益转换，并以民意的最大公约数的方式进行利益综合，并最终将利益输出为相关的法律法规或公共政策。在边境党政军警民联防联控以及军民共建、军警民共建等合力治边的过程中给予民间力量协同参与的制度空间，这意味着边疆各族民众是相关国家权力（义务）与边疆各族民众公民权利（义务）法律法规与公共政策的制定主体，边疆各族民众与国家公共权力之间实质上是一种委托与被委托的关系，最终输出的各类法律法规与公共政策虽然未必能够满足所有人的愿望，但它却是建立在政治共同体最大限度的共识基础之上的。同时，边疆的利益输入、利益转换、利益综合与利益输出的过程实际上也是对特定制度性规则与规范性程序遵循的过程。特定制度性规则与规范性程序要真正具有实际的约束力，必须以国家公共权力为后盾进行制度化，即法治化。这正如霍布斯的著名论断：“没有强力，信约就只是一纸空文，完全无力使人们获得安全保证。”[3]（P128）从这个意义上来说，民主化的过程本身就是法治化的过程，法治为民主提供了制度保证。

习近平总书记在十八届四中全会第二次全体会议上强调：“我国是一个有十三亿多人口的大国，地域辽阔，民族众多，国情复杂。我们党在这样一个大国执政，要保证国家统一、法制统一、政令统一、市场统一，要实现政治清明、经济发展、文化昌盛、社会公正、生态良好，都要秉持法律这个准绳、用好法治这个方式。”[4]（P9）2014年5月，在第二次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记提出依法治疆、团结稳疆、长期建疆的治疆方针；2015年8月，在中央第六次西藏工作座谈会上，习近平总书记强调依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心的重要原则；2020年8月，在中央第七次西藏工作座谈会上，习近平总书记强调依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础的重要原则；2020年9月，在第三次中央新疆工作座谈会上，习近平总书记强调保持新疆社会大局持续稳定，要高举社会主义法治旗帜，弘扬法治精神，把全面依法治国的要求落实到新疆工作各个领域。可以看出依法治边贯穿于新时代中国共产党边疆治理的始终。法治意味着公允性，并在此意义上遵循公开性原则进行治理，因此，法治所依据的各类法律法规应该具备以下特点：其一，它应该具有被遵守的可能性；其二，在相同案件中它所具备的效力相等；其三，符合公开性的要求；其四，符合不针对特定人的一般性要求；其五，符合程序合法的正当性要求；其六，行政机关及行政官员的行为受法律约束，即符合公共权力在法律之下的要求。

边疆治理是以公共权力为主导的多元主体为实现边疆安全、边疆稳定与边疆发展依法处理边疆地区各类公共事务的活动与过程。边疆治理过程中的公共权力具有能动性，处于不被控制状态下的公共权力，可以被视为打开的潘多拉盒子，其后果往往是破坏性的。因此，新时代边疆治理过程中作为价值追求的法治，应具备如下基本要求：其一，新时代边疆治理首先要以宪法为根本遵循，依宪执政与依法行政；其二，新时代边疆治理重点在于依法治权（公共权力）；其三，新时代边疆治理的基本出发点是保障边疆各族民众合理的公民权利，即法治化的重心在于保护与完善边疆各族民众的各项基本权利；其四，新时代边疆治理法治化过程中所遵循的各类法律法规本身应是良法良规；其五，良法良规在新时代边疆治理的实践过程中能够被切实遵行，即有法可依、有法必依。边疆地区安全治理是国家治理的重要组成部分，是一种法治化程度相当高的治理活动，民主与法治是边疆地区安全治理的底线。在国际局势瞬息万变、安全稳定问题错综复杂的情势下，唯有法治思维才能有效地整合各种张力、化解各种矛盾和冲突，为稳疆固边和边疆社会和谐奠定基础。

二、公平与正义

亚里士多德的公平观包括分配性公平和矫正性公平，分配性公平要求按照比例关系，合法的公民人人都能够分配应有的荣耀、财产和公共物品，而矫正性公平则要求以人的平等性为根据，保证人与人之间的平等关系。亚里士多德在《政治学》一书中指出，正义既是人的德性与卓越品性，更是作为共同体公共利益的“善”，是至高且广涵的正义，正义是合法、公正的公平，二者密不可分，是一对统一体。尽管亚里士多德求索的是城邦政治时期的公平与正义，但是公平与正义的价值不会因为时间的流逝而褪色，在新时代的中国，“公平正义是中国特色社会主义的内在要求，所以必须在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立社会公平保障体系”。[2]（PP78～79）

在现代政治哲学的语境中，以哈耶克为代表的自由主义公平提倡以分配为出发点的权利主义，即公平的分配不以经济、社会运行的结果为标准，而是以获得某物的权利为标准。分配的目的是充分尊重市场经济中的个人自由，保障个人的自由与基础性权利不受侵犯，这就是公平分配；而无论分配结果如何，他反对政府在社会产品再分配过程中实现结果公平的作用，这是因为，任何意图促使结果公平的行为都是把公平凌驾于自由之上的非道德行为。总之，哈耶克推崇市场是实现公平的根本保证。与哈耶克相对的罗尔斯对公平的解读，则强调遵循市场内生秩序和自发规则的结果常常悖反于社会正义，这就需要一定的外在制度予以调整、纠正不可避免的社会公平偏差。在非平等的社会与经济中，为了达到公平应该遵循以下两个正义原则：其一，公平的正义原则，即每个人都应该享有人人享有的，每个人都平等地享受基本的自由和权利，比如生命权、财产权等权利都能够得到严格保护；其二，差别原则，即相关基础性人权、人格尊荣、基本资源的分配，要实行无前提、无差异的社会平等，不能促成无差异社会平等的时候，则要坚持公平的准则与程序，并且，要在社会中甄别出最少受惠者，使贫困者等社会弱势群体实现最大受益，从而缩小社会不平等，一旦达到这种理想状态就是社会正义。罗尔斯的公平正义观与中国特色社会主义的内在要求是相契合的。

首先，新时代边疆治理过程中公平与正义的价值追求首先需要实现基础性人权的公平与正义。保障边疆各族民众的基础性权利包括：保障中华民族共同体大家庭中的每一个家庭成员都享有平等的发展机会；保证平等地接受教育、医疗、住房、参与社会竞争、参与社会生活；保障边疆治理过程中科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；保障在边疆社会各个阶层之间的流动性而非阶层固化，边疆各族民众只要具备相应的能力，就可以在边疆社会各个阶层之间自由流动。对此，习近平总书记2014年5月在第二次中央新疆工作座谈会上强调就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程；2016年5月在黑龙江考察时强调要突出重点，针对群众最关切的就业、教育、医疗、住房、养老、脱贫等问题发力；2020年9月在第三次中央新疆工作座谈会上强调我们党的初心使命就是为包括新疆各族人民在内的中国人民谋幸福，为包括新疆各民族在内的中华民族谋复兴。新时代的边疆治理既要保证边疆社会的长治久安，又要不断解放和发展边疆地区的生产力，从而使边疆各族民众不断享受改革和发展的红利，即边疆治理的最终目的是以边疆各族民众为本实现公平正义。

其次，遵循最少受惠者是最大受益者的公平与正义原则。利益分配的公平与正义并不是绝对的平均主义，绝对的平均主义只能导致绝对的贫穷，而贫穷不是社会主义。利益分配公平与正义是一种利益分配的相对均衡状态，这种相对均衡状态与不同的生产力水平相适应。原始社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会等多样的社会形态对应不同的生产力水平，亦对应着不同的利益分配相对均衡状态的标准。因此，站在长时期的历史视角，利益分配具备平衡动态性是历史常态。习近平总书记在不同场合一再强调：“全面实现小康，少数民族一个都不能少，一个都不能掉队。”[5]（P6）我们搞社会主义，就是要让各族人民都过上幸福美好的生活，“没有民族地区的全面小康和现代化，就没有全国的全面小康和现代化”。各级党委和政府把各族人民对美好生活的向往作为奋斗目标，确保少数民族和民族地区同全国一道实现全面小康和现代化正是遵循最少受惠者是最大受益者的公平与正义原则的强力体现。因此，我们应该以一种平和、理性的社会心理正确看待边疆地区发展过程中所出现的暂时性的利益分配不均衡状态。

最后，要统筹边疆地区与非边疆地区不同区域间发展的公平与正义。无论是邓小平的“两个大局”思想，还是新时代习近平总书记强调的“要优化转移支付和对口支援的体制机制，贯彻落实扶持集中连片特殊困难地区、牧区、边境地区、人口较少民族地区发展等政策举措，加大基础设施建设力度，推进基本公共服务均等化，增强民族地区自我发展的造血能力”，[5]（PP87～88）都体现出统筹不同区域之间发展逐步实现共同富裕的社会主义本质，都是中国共产党统筹边疆地区与非边疆地区协调发展的公平与正义的理念表达。

三、自然与人文

相对于无知与野蛮，文明是指人类社会启蒙与进步的形态，是人类在改造自然、变革社会的实践中，在物质、精神、制度等方面获取的积极成就与进步状态。物质文明是人对自然的认识、开发与尊重，其体现为人类物质产出的进步与人的物质生活的持续改观。精神文明是物质生产和社会进步的产物，是契合时代潮流，适应人类改善主观世界、客观世界的进步状态。制度文明是在特定历史时期，人类在认知、变革主观世界、客观世界中，在制度层面的积极成果与进步状态。在《1844年经济学哲学手稿》中，青年马克思把被人类工具改造过的自然，称作人化自然（亦称第二自然），由此，把物质文明归之于自然，把精神文明和制度文明归之于人文，自然与人文就成为了相互矛盾又相互统一的有机统一体，其所蕴含的物质文明、精神文明、制度文明理应是边疆治理的价值追求。习近平总书记强调：“全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，促进现代化建设各个环节、各个方面协调发展，不能长的很长、短的很短。”[6]（P13）

文明是现代国家的重要特征和标志，社会主义核心价值观作为新时代国家文明建设的核心价值理念理应成为边疆治理的题中应有之义，因此，边疆治理也必须把“文明边疆”作为坚定不移的价值追求。文明的价值观就是先进的价值观，它是先进文化的核心内容。新时代中国边疆治理首先要倡导的道德观是正确的民族观与宗教观，即“中华民族多元一体观、民族平等观、同心共济观等；信仰自由观、宗教平等观等”。[7]在国家这个政治共同体中，为了最大限度减少人们之间的矛盾，维系共同体的秩序，推动共同体的发展，国家和社会分别形成法律规范和道德规范。前者是靠国家强制力来推行的，是他律的力量；后者是靠个体的良心、信仰、社会评价来维系的自律的力量。公民道德规范就是指后者，践行公民道德规范的程度越高，则标志社会文明的程度越高。因此，处于边疆社会转型期下的新时代边疆治理需要把社会主义核心价值观贯穿始终。习近平总书记强调：“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育和践行社会主义核心价值观，使之成为全体人民的共同价值追求。”[8]（P83）社会主义核心价值观既有其道德基因与道德传承，又能够为中国共产党的边疆治理提供基本价值遵循。

四、安全与和谐

从马斯洛的需求层次理论到奥尔德弗的ERG理论，在形成共识的内容型激励理论中，安全都是人类不可或缺的需求。同理，边疆地区各族民众亦需要安全，安全属于内容型激励理论中的低层次需求；而和谐包括人的身心、人和人、人和社会、人和自然之间关系的和谐，它们构成了内容型激励理论中的高层次需求。因此，安全与和谐是低层次需求与高层次需求的有机统一。

2014年4月，习近平总书记主持中央国家安全委员会第一次会议时提出了包括11种安全的总体国家安全观（军事安全、经济安全、社会安全、科技安全、生态安全等），这样一种包含了安全与和谐的从低层次需求到高层次需求的综合性安全观，为边疆治理的安全理念提供了价值范式。一方面，在传统安全观下，“以权力界定的国家利益是国际政治的动力，无政府状态下的国际社会导致了各个主权国家之间不可能存在统一的思想与道德观，调整国家间的关系必须依赖各国自身的实力”。[9]（P667）国际政治中的权力政治论源于国际社会的无政府状态与周期性霸权的格局，其理论认为在无政府状态下，国际社会不会形成强有力的统治权威与稳固的统治秩序，零和博弈与可能的周期性动荡会成为国际社会各个国家潜在的或实际的威胁，于是在国际社会的角斗场上采用合纵连横、搏击抗衡等一系列手段成为各个国家谋求自保的传统选择。21世纪以来，国际时局悄然生变，引发了非军事领域的非传统安全问题。为此，中国提出了互信、互利、平等、协作的新安全观，这不仅促进了国际社会各方借助交流协商增进了解，也帮助了诸多国家摆脱了意识形态的羁绊与思维成见。

基于我国边疆地区民族聚居、宗教多元的现实，边疆地区具有与非边疆地区迥然不同的安全风险。边疆地区社会安全治理是边疆建设的重要内容，是维护国家边疆整体安全的坚实基础和根本保障。由此，新时代我国边疆治理过程中的安全价值追求应具备以下特征：其一，科学性。安全不是单纯以国家政权与武装力量为中心，也不是对社会单向度的管控，而是一种和谐、有机的安全，是一种满足了边疆各族民众基本物质文化需求，并使其过上有尊严生活的安全，因此，边疆地区的安全观需要坚持以人的安全为本，真正体现民主、法治、公正、和谐、可持续并能够服务于人的自由而全面发展。其二，引导性。在边疆地区的现代化过程中，树立公共权威和强化政府能力是实现安全的有效途径，要让具备强大社会凝聚力与强大感召力的政党及其政府作为政治体制运行的主导性力量，在现代民主、现代法治制度的保障下成为联系社会各个阶层的纽带，为边疆安全提供关键性、支撑性、引领性力量。历史已经充分表明，在中国这样一个超大规模国家与社会结构中要实现安全、发展与稳定，中国共产党就是总揽全局、协调各方的凝聚性力量。其三，多元性。中国共产党作为边疆治理的领导核心，要吸纳边疆地区的各类社会性力量，充分发挥各类社会组织的作用，形成协作型、共赢型边疆治理的新格局。

新时代边疆治理过程中和谐的价值追求主要包括两层含义：一方面，体现社会主义中国优越性的边疆和谐。习近平总书记在2014年1月考察内蒙古时强调边疆生态治理，提出守望相助的边疆治理思想；在2014年9月中央民族工作会议上强调促进各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系；在2017年3月参加十二届人大五次会议新疆代表团审议时提出将新疆建设成为团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业的社会主义新疆等，都为和谐边疆建设指明了方向。另一方面，边疆和谐还应该着力于边疆各族民众人的身心、人与人、人与社会、人与自然之间关系的和谐。比如，在人与人、人与社会和谐上，在边疆各族民众政治社会化的过程中，综合运用家庭、学校、社会团体与大众传媒等政治社会化的媒介，以润物细无声的形式传递我们的国家是中国、我们的民族是中华民族、中华民族大家庭是一个荣辱与共的命运共同体等正能量。

结论

新时代中国共产党边疆治理的价值追求可归纳为民主与法治、公平与正义、自然与人文、安全与和谐。在边疆治理过程中，要使民主与法治，社会公平与正义得到进一步彰显，不断推进边疆地区的治理能力和治理水平。要将自然与人文所蕴含的物质文明、精神文明与制度文明作为价值追求，要倡导正确的民族观与宗教观，在边疆地区大力弘扬社会主义核心价值观。安全与和谐作为从低层次需求到高层次需求相结合的统一体，要树立以人的安全为本的科学安全观，体现中国特色社会主义的边疆和谐。