新时代生态扶贫的基本方略与政策建议*

李娟 吴甜甜

（北京师范大学马克思主义学院 北京 100875）

消除贫困，逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。新中国成立以来，我们党带领人民持续向贫困宣战，不断研究新情况、解决新问题、总结新经验，取得了显著成就。党的十八大以来，在我国扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段，党中央依据现存贫困人口分布呈现的明显地缘性特征，提出生态扶贫的创新战略。所谓生态扶贫，即“坚持贫困地区扶贫开发与生态保护并重，通过实施重大生态工程建设、加大生态补偿力度、大力发展生态产业、创新生态扶贫方式等，加大对贫困地区、贫困人口的支持力度，推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进，使贫困人口从生态保护与修复中得到更多实惠，实现扶贫攻坚与生态文明建设‘双赢’”。[1]“通过生态保护脱贫一批”与发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批共同构成了新时代精准扶贫脱贫“五个一批”体系。梳理分析党的十八大以来我国生态扶贫的基本方略，厘清影响生态扶贫成效的关键因素，对于推动生态扶贫工作具有现实意义。

一、生态扶贫的理论基础

从表面上看，生态环境与扶贫开发分别属于自然科学和经济社会领域的不同范畴，两者之间似乎并不存在直接关联。其实，如果综合考量生产力的全要素，我们可以清晰地看到，经济状况与生态质量并非两条平行线，不仅具有极强的相关性，而且呈现明显的因果关系。

1.马克思的自然生产力理论。马克思在《资本论》开篇就阐释，“劳动生产力是由多种情况决定的，其中包括：工人的平均熟练程度，科学的发展水平和它在工艺上应用的程度，生产过程的社会结合，生产资料的规模和效能，以及自然条件”。[2]（P53）自然条件在经济上可以分为两大类：一类是生活资料的自然富源，如肥沃的土壤、鱼产丰富的水域等；另一类是劳动资料的自然富源，如可以航行的河道、森林、金属、煤炭等。自然条件与劳动生产率存在“同义反复”关系，比如，土地肥力差别造成同量劳动收成不等量的农产品，在肥沃的土地上，同一劳动量每年收成远远高于贫瘠的土地。在人类社会发展高级阶段，劳动资料的自然富源则更具有决定性意义，它们是机器工业生产必不可少的生产资料，水能、风能、太阳能等自然力同机器体系和社会劳动“一道构成‘主人’的权力”，[2]（P487）联合作用于提升生产效率。马克思将这种自然有助于生产力发展的能力称为“自然生产力”，与人类劳动生产力相对应，自然生产力是“特别高的劳动生产力的自然基础”，[2]（P728）任何生产活动都离不开劳动、资本等社会要素与自然要素的结合，否则无法形成现实生产力。所以，马克思总结，“劳动并不是它所生产的使用价值即物质财富的唯一源泉”“劳动是财富之父，土地是财富之母”。[2]（PP56～57）

既然自然生态本身就是一种生产力，显然，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。从我国扶贫脱贫的角度而言，现在许多贫困地区一说穷，就说穷在了山高沟深路远。其实，不妨换个角度看，这些地方要想富，恰恰要在山水上做文章，尤其是我国“百分之七十以上的景区周边集中分布着大量贫困村”，[3]（P30）通过改革创新，让贫困地区的土地、自然风光等要素活起来，可以形成很多经济增长点，让绿水青山变金山银山，带动贫困人口增收致富。

2.“环境贫困陷阱”理论。二战以来，南北问题的突出矛盾促使西方学者关注发展中国家的贫困问题，在对“发展”的辩争中，他们对贫困原因的探讨由单纯的经济因素拓展延伸至教育、政治权利、卫生健康等多维因素。近年来，越来越多的学者发现，经济贫困与生态脆弱具有明显的区域耦合性，世界贫困地区主要集中在沙漠荒漠地区、高原山区、喀斯特环境危急区等自然生态环境极其恶劣的地带，而且当地生态环境退化与经济贫困之间具有显著的正相关关系，比如联合国环境署研究表明，非洲很多人为沙漠的形成与当地饥民直接相关；[4]（P187）一组对墨西哥2 400个自治区的研究数据发现，当地贫困程度越高，损失的森林覆盖率就越大。[5]对此现象，学者解释，相对于富裕地区，贫困地区的生计和发展更依赖于自然资源，现实物质性要素的欠缺迫使他们选择更加激进的方式从外界环境系统中求得补充，掠夺型的资源开发方式、粗放的发展模式与落后的技术手段势必会造成自然环境的破坏；[6]贫困人口没有能力也不愿意投资于见效慢的生态环境管理。[7]（P76）结果，经济发展要素的自然资本严重匮乏和生态恶化的自然制约，反过来进一步加剧贫困局面，由此形成“贫困—环境恶化—贫困”的恶性循环。学者将这种经济贫困与环境恶化相互强化的现象称为“环境贫困陷阱”。[8]据此，2012年联合国可持续发展大会的主题就是“在可持续发展和减贫背景下的绿色经济”，提出要以绿色增长模式来取代传统的主要依靠资源和环境的增长模式，达到消除贫困和实现可持续发展目标。

20世纪90年代初期，我国学者就发现了经济贫困的“低收入—生态破坏—低收入”循环机制。[9]有些贫困地区急于摆脱贫困和增加收入，不惜采取过度耕作、过度放牧、过度砍伐、过度采集等掠夺式开发利用自然资源的方式，导致当地自然环境的严重破坏，其结果是引发自然灾害，造成贫困地区基础设施破坏、农户经济损失甚至人身伤亡，使已经脱贫的对象再度陷入贫困。特别是过去有一段时期，在城市环境标准提高的情况下，大量化工污染企业进入农村地区，环境污染引致的严重疾病使得大量农民家庭致贫返贫，“癌症村”现象就是环境贫困陷阱的明显事实。

综上所述，马克思的自然生产力理论和“环境贫困陷阱”理论分别通过逻辑推理和经验归纳论证了生态环境与经济发展的紧密关系，阐释了保护和改善生态环境对于促进经济发展的必要性，为生态扶贫战略奠定了科学理论基石。因此，要实现脱贫致富必须考虑如何弥补当地自然生产力的短板，要推动可持续发展必须考虑生态文明建设与反贫困的有机结合。

二、中国生态扶贫的基本方略与实际成效

新中国成立以来特别是改革开放以来，随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口大幅减少，现存贫困人口主要分布在生态脆弱地区、限制或禁止开发区、国家重点生态功能区。学者研究表明，我国80%的扶贫县和95%的贫困人口分布在生态环境脆弱、敏感和需要重点保护的地区，连片贫困区的生态环境脆弱指数与贫困指数的相关性达到80%以上。[10]党的十八大以来，我国提出生态扶贫战略充分体现了精准扶贫“对症下药”“靶向治疗”的原则。由于自然地理形态多样，区域差异和动态变化十分显著，我国生态扶贫依据自然资源禀赋、承载能力、地方特色、区域经济社会发展水平等因素，因地制宜采取了以下三种策略模式。

1.加强生态补偿，使贫困人口获得转移性收入。我国不少贫困地区处于重点生态功能区或自然保护区，统计显示，我国14 个集中连片特困地区都处于重点生态功能区，42.9%的国家禁止开发区域位于国家扶贫工作重点县。[11]对于这类经济发展相对落后、基本公共服务薄弱、生态环境资源丰富而保障基础脆弱的生态敏感地区，如果依靠GDP 增长的传统思路来解决贫困问题，很容易出现为了经济发展和公共服务短暂提升而过度开发资源造成生态环境急剧恶化的后果，最终掉入“环境贫困陷阱”而积重难返，甚至影响整个国家的生态安全。面对生存权、发展权与环境权之间的内在张力，制度化的补偿机制被认为是填补权利人损失、缓解利益冲突、平衡利益格局的有力工具。西方学者通常强调市场化生态补偿机制的重要性，他们认为由于环境资源具有产权属性，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，建立反映生态系统价值的市场价格机制，能够有效解决污染负外部性和环境保护正外部性问题。事实上，由于环境保护的受益和成本分摊的非对称性，利益相关者并不会显示他们的真实偏好，对于外溢性较大的公共服务，单纯的市场机制极易出现次优结果和供给不足问题。因此，在扶贫减贫导向的生态补偿机制运用中，我国发挥社会主义制度优越性，更加注重政府财政的引导和扶持功能。

我国生态补偿与扶贫脱贫对接主要采取以下方式：一是将贫困人口所承包的部分耕地纳入退耕还林工程，国家无偿向退耕农户提供粮食、生活费和种苗造林费补助。如2014年《新一轮退耕还林还草总体方案》规定，退耕还林中央每亩补助1 500元，其中通过财政专项资金安排现金补助1 200元、通过预算内投资安排种苗造林费300元。从2017年起，种苗造林费补助标准提高到400元。地方人民政府可在不低于中央补助标准的基础上自主确定兑现给退耕农民的具体补助标准。二是建立贫困地区生态补偿资金分配与生态保护成效挂钩的激励约束机制。如生态补助在当年生态保护验收合格后发放，对生态环境质量恶化的地区，地方政府则扣减转移支付资金。三是提供生态建设岗位补偿。国家实施防护林体系建设和石漠化、荒漠化治理等生态修复工程，吸纳当地具有劳动能力的贫困人口参与工程建设工作，使其获得合理的劳务报酬；或者政府将贫困人口聘用为自然保护区和公园的生态管护员，使其获得稳定的工资性收入。以林业管护为例，截至2018年初，全国选聘建档立卡贫困人口生态护林员37万人，人均增收6 000元以上，带动了130多万人增收和脱贫。[12]

生态补偿扶贫不仅使贫困人口获得了直接的货币化补助，还改善了贫困地区生态环境，提升了涵养水源、蓄洪防涝、防沙固沙的能力，有利于大幅减少贫困地区因泥石流、山体滑坡、水灾、旱灾等自然灾害造成的经济损失，同时，为贫困地区发展林业、果业、畜牧业、养殖业等特色农业和生态旅游业奠定了自然生态基础，有利于补助式扶贫逐步向开发式扶贫的实质转变。

2.发展生态产业，使贫困人口获得经营性收入。习近平总书记强调，“产业增收是脱贫攻坚的主要途径和长久之策”。[13]（P83）我国很多贫困地区拥有独特的自然地貌风光和丰富的生物多样性，这些自然地理条件和资源禀赋是区域产业形成与发展的源初驱动力，通过从外部输入一定的人力资源和管理技术等，可以优化配置生产要素使资源优势有效转化为产业经济优势，将绿水青山转变为金山银山，走上脱贫致富的小康道路。

目前我国贫困地区的生态产业主要有两种类型。一是利用当地气候环境和现有草地、湖泊等自然资源发展市场需求旺盛、经济价值较高的特色农林畜牧业和中医药产业。比如，江西乐安县利用当地林业优势，发展集药材、食用菌、果业、禽畜、蜜蜂养殖等为一体的林下经济，亩均增收3 000元以上，[14]拓宽了农民致富的多元化渠道。另一类是利用贫困地区自然景观保存完整和区域特色文化资源的优势，打造景区观光、民俗文化体验、生态康养、生态科普等生态休闲产业。如甘肃康县依托高达75%的林草覆盖率发展乡村旅游和康养产业，2018年全县接待游客达185万人次，综合收入超过7亿元，2 260户8 800名贫困人口实现高质量脱贫。[15]

值得注意的是，“开展特色产业，需要一定经营规模……不是随便一家一户就能干得了的”。[13]（P64）考虑到农户主体土地规模小、生产能力弱等产业发展的主客观制约，我国生态产业扶贫强调培育新型农业经营主体，鼓励分散的农户组织起来，与龙头企业联合组建特色产业合作社，形成“政府扶龙头、龙头建基地、基地连农户”的产业扶贫体系。如贵州省黔西南州晴隆县成立草地畜牧中心，组织农户在山地种植牧草和养殖肉羊，在产业实施前期，政府为农户修建羊舍、购买养羊相关农机器械等基本生产资料提供补贴和贷款贴息；在产业扶贫投入阶段，中心对农户开展养殖技术培训指导；在产业扶贫后期，政府集合各方力量扩大宣传，打造肉羊品牌。随着产业的发展，种植业、饲料加工业、肉羊屠宰业、运输服务业等相继发展起来，形成了更长的产业链。据统计，农户年均收入可达3万元以上。[16]“晴隆模式”成为石漠化治理与产业扶贫相结合的典范。

总之，我国贫困地区立足当地资源，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜开发生态旅游则搞生态旅游，不仅使贫困人群获得了实际的经济收入，还使贫困人口在生产实践中提高了技术水平和自我发展能力，从而实现物质生活和精神文化的双脱贫。此外，生态产业扶贫还具有社会效益，如提升了农村女性素质，有利于打破贫困文化传递机制；农村剩余劳动力实现本地就业，有利于减少留守儿童数量等。

3.易地生态移民，使贫困人口生产生活条件得到根本性改善。我国还有部分深度贫困地区分布在环境恶劣、资源匮乏的深山区、偏远区、高寒区等，通水、通路、通电等成本很高，治理地质灾害以及灾后修复工程耗资庞大、效益低下，因而实现脱贫和巩固脱贫成果都存在很大不确定性。对于这类“一方水土养不活一方人”的贫困地区，我国生态扶贫主要采取迁移手段，综合考虑贫困人口的迁移距离、搬家费用、文化背景、社会适应性等因素，按照就近就地转移的原则，将他们搬迁至自然条件良好、基础设施便利的公路沿线、工业园区和县城附近，克服资源环境的主导性限制和强约束状况，达到异地脱贫的目的。

生态移民扶贫的本质是对贫困人口生计空间的再造和空间资本的重塑，推动这种再造与重塑最重要的就是经济组织和制度安排。在生态移民扶贫模式中，我国积极探索生态移民与产业化、城镇化战略相结合的多维机制。政府对搬迁移民进行整村集中安置，提供居民基本公共服务，支持发展特色产业，或者插花式分散安置，包括允许一些移民投亲靠友，少数移民被安置在自然条件较好的村庄中，与村庄原居民插花居住，鼓励移民安置点周边企业优先吸纳生态移民群众就业，最大限度避免移民在新居住地因社会资本薄弱和社会支持缺乏而产生“次生贫困”问题。2012 年以来，国家累计安排中央预算内投资404 亿元，撬动各类投资近1 412亿元，搬迁贫困人口591万，地方各级统筹中央和省级财政专项扶贫资金380亿元，搬迁贫困人口580多万，[17]基本实现了“一年搬迁，两年定居、三年温饱”的目标。

易地生态移民使贫困人口走向了开放的社会系统之中，摆脱了贫瘠的土地，告别了原始粗放的耕作方式，打破了原来固守的传统思维方式、生活习惯、生产模式，推动了思想观念和收入来源的根本转变。有学者对宁夏10个移民村804户的调查显示，在异地搬迁之前，他们的收入以种植业和养殖业为主，只有不到10%的被访户的收入主要依靠外出务工，但是在搬迁以后，超过60%的被访问农户的收入主要依靠务工收入。[17]易地生态移民还有效降低了迁出区人畜的负载，使生态环境在隔离人为因素侵扰的状况下可以得到自行恢复。此外，中国通过易地搬迁解决贫困的人口主要分布在民族地区、边疆地区，因而生态移民扶贫不仅加快了民族地区、边疆地区工业化、城镇化和农牧业产业化的进程，而且有利于促进民族团结、边疆巩固和社会和谐稳定。

三、进一步推进生态扶贫的政策建议

生态扶贫是我国绿色发展与减贫脱贫两大战略深度融合的时代产物，党的十八大以来，我国在生态扶贫实践中积累了不少经验，形成了一些有价值的案例和样本，不仅有利于推动贫困人口的可持续脱贫致富，而且有利于补齐全面建成小康社会的生态短板，使全社会共享良好生态环境的绿色福利。此外，中国生态扶贫还具有重大世界意义，不仅为其他国家尤其是发展中国家的减贫工作提供有益的参考，推动开创21世纪人类反贫困事业的新纪元，而且还是对“中国环境威胁论”的有力驳斥，以雄辩的事实向世界证明，中国走的是和平发展道路，不仅不会造成威胁全球的环境危机，而且还在发展过程中不断保护和修复自然环境，为推动人类文明可持续繁荣进步作出了重要贡献。当然，我们也要看到，我国生态扶贫在具体实际工作中还存在一些需要完善之处，笔者认为，提升我国生态扶贫成效的关键是要最大限度地激活土地、市场和主体三大要素。

1.规范完善农村土地流转制度。土地资源是最基本的自然资源，马克思常以广义的土地来指代自然资源，生态扶贫首先应该着眼于土地资源。改革开放之初，我国实行土地家庭联产承包责任制，在坚持土地集体所有权的基础上，明确农民作为相对独立的经济实体享有对土地的使用权和收益权，极大地调动了亿万农民的生产积极性，解决了大多数农民的基本温饱问题，这是中国大规模摆脱贫困的成功实践。

随着中国特色社会主义进入新时代，党中央进一步释放土地权利，赋予农民土地流转权。2014年中央明确提出，在农村土地集体所有的前提下，农户家庭是土地的唯一承包主体，具有承包地经营权转包、出租、互换、转让、抵押、担保以及其他流转方式等权能，全面开展农村土地确权登记颁证工作，允许农民运用土地谋取更多合法权益，为开展生态扶贫提供了稳定的制度保障。但是，在土地流转工作中也存在一些突出问题和潜在风险，影响了生态扶贫的实际效果，甚至可能引发新的贫困问题。诸如：有承包土地意愿的贫困人口往往没有足够资金流转进来更多土地；土地流转出去之后常常用于其他非粮化用途，使得农民收回土地后难以继续耕种而失去生计保障；流转过程缺乏监督，出现土地流转权贱卖甚至强制农民土地流转的现象，严重损害农民利益；正规金融机构只愿意接受规模经营主体的土地抵押融资，小规模农户的融资难题并没有因为土地确权得到明显改善。因此，完善土地流转的配套体系是充分发挥土地资源要素在生态扶贫中重要作用的紧迫要求。具体而言，要建立针对贫困人口的土地流转金融贷款和财政补贴政策，使他们有能力从外出务工者和在城市安家落户者那里流转入更多良田，以通过农业生产获得更多收入；要规范土地流转程序和合同，健全征地争议调处裁决机制，特别是要规范规模经营主体的农地使用边界，保证农民地权的安全性和长远生计；要构建完善的农村土地金融市场体系，为农民流转土地提供信息发布、法律咨询、价格评估、合同签署指导、抵押融资等服务，使贫困人口土地资源能够较为便利地转化为现实资本。

2.创新发展“生态+”新业态。实施精准扶贫脱贫战略,不能只靠“政府之手”的资金援助和政策倾斜，更要用好“市场之手”，发挥好市场在扶贫资源配置中的作用。如前所说，发展生态产业是生态扶贫的重要策略，取得了明显成效，但是，当前我国生态产业的经营模式比较单一，主要集中在生态农产品和生态旅游领域，产业链较短且附加值有限，还不能完全满足社会多元生态需求，生态产业的扶贫致富潜力尚未完全发挥。创新发展“生态+”新业态，加快培育生态产业发展新动能是推进生态扶贫工作的关键所在。

首先，贫困地区的乡镇政府要深入开展市场调查研究，把握市场需求量、市场供给度、消费者偏好、营销渠道、发展前景等市场信息，依据本区域自然资源禀赋科学选择特色生态产业，防止一哄而上、整齐划一、搞运动式推进等短平快行为。需要强调的是，近年来很多地区大力推进“一村一品”“一乡一业”，短期内确实使农民收入显著增加，但是这种单一化的生态产业模式存在巨大风险，很容易因过度扩张单一资源而伤及生物多样性，破坏当地农业的可持续发展能力。比如，东南沿海某县通过大规模茶叶种植，使这个多年的贫困县一跃成为全国经济发展“百强县”，但近年来，单一的茶叶作物种植使得生物种类迅速减少，破坏了生态系统的稳定平衡，茶叶品质下降而且产量过剩，给当地企业和农民带来巨大经济损失，也给当地政府创新产业发展工作增加了不少压力。可见，生态产业扶贫要遵循生物链规律，因地制宜发展多种经济作物立体种植，兼顾其他物种的生存繁育和资源承载力，在此基础上的产业才能可持续高质量发展。

其次，要深度发掘自然资源新功能，培育新业态、提升价值链。比如，政府对企业碳排放管控的规制派生出大量碳汇市场需求，而许多贫困地区森林资源丰富，完全可以与公司签订碳汇经营合同，通过出售温室气体减排额度获得额外收入，创新实现林木的生态经济价值。此外，还可以利用贫困地区的民族、历史和人文要素，推进生态与教育文化等产业深度融合，创造新的生态产业精准扶贫模式。

3.提高贫困人口的生态经济意识和技能。习近平总书记多次强调，“扶贫要同扶智、扶志结合起来。智和志就是内力、内因，没有内在动力，仅靠外部帮扶，帮扶再多，也不能从根本上解决问题”。[13](P141)生态扶贫相比其他扶贫方式更是需要扶智，因为生态治理与环境保护具有一定周期性，但贫困地区群众又急于在短期内脱贫，往往为了眼前生计通过掠取自然资源和污染生态环境获得“快钱”，可能对实施生态扶贫积极性不高甚至产生一定抵触情绪。对此，首先要转变贫困群众的思想观念。农民最讲“眼见为实”，讲十遍不如看一次。生态扶贫要用典型范例引路，介绍周边地区产业致富的经验，充分发挥榜样的力量，让贫困地区的干部和群众普遍接受一次生态经济教育，促使他们从中受启发、找差距、增信心，认识到自己长期生活的土地上的自然资源就是潜在的“金山银山”，激发他们将绿水青山变为“金山银山”的内生动力。其次，要增强贫困群众生态脱贫的能力。种什么、怎么养、去问谁，是贫困群众发展生态产业以及提高生态保护成效的突出问题。习近平总书记指出：“县级党委是全县脱贫攻坚的总指挥部，县委书记要统揽脱贫攻坚，统筹做好进度安排、项目落地、资金使用、人力调配、推进实施等工作。”[18]在生态扶贫中，要发挥县级政府集聚全县专家人才的作用，组织专家深入田间地块，充分了解贫困村自然条件的优势和劣势，提出科学的生态产业发展规划；要采取专家现场培训指导、咨询服务等方式，对贫困群众开展特色农林技术、生态旅游服务、劳动力转移就业、网络推广营销等职业技能培训，提升贫困人口的生产能力、信息化能力和风险防控能力。此外，在生态扶贫的前期阶段，需要通过订单的方式为贫困群众的产品销售托底，如政府、企业与贫困农户签订生态农产品订购合同，通过食堂使用、渠道推荐等方式帮助贫困户宣传和销售农产品，解决贫困户产品运不出、卖不掉、价不高等问题，提高贫困户的生产积极性。