系统论视阈下完善人民政协专门协商机构制度研究

贾 亭

天津市社会主义学院，天津 300193

“人民政协专门协商机构制度”是党中央立足人民政协事业发展新的历史方位、充分发挥人民政协专门协商机构作用的重大制度安排。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。”［1］在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上，习近平总书记指出：“发挥好人民政协专门协商机构作用，需要完善制度机制。”［2］对我国现阶段国情而言，专门协商机构制度的完善是一项复杂的系统工程，关乎政治系统与社会系统的正常运转。因此，需借助系统论思想，构建完善的人民政协专门协商机构制度，使其更好反映诉求、广集民智、增进共识，能够真正代表最广大人民根本利益。

一、完善人民政协专门协商机构制度的时代价值

2014年习近平总书记首次提出人民政协作为专门协商机构这一重要论断之后，相关论述层出不穷。有学者认为专门协商机构作为人民政协的新定位，应从理论背景、人民政协内涵的历史、业已形成的协商民主体系三方面阐释。［3］有学者试图运用习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要论述对人民政协作为专门协商机构的性质定位与功能作用进行整体论述和探索性研究。［4］就增强坚持和发展人民政协新型政党制度的政治定力而言，有学者认为应以“四个自信”为引领。［5］还有众多学者主张围绕“专”字进行深入探讨，作为发挥作用的突破口。但对为什么要完善、如何完善却未作深入探讨。在经济社会环境尤其是制度环境发生重大变化的新时代，应回答“为什么要完善人民政协专门协商机构制度”这一时代命题，努力阐释其蕴含的时代价值。

（一）推动和实现国家治理体系现代化的必然

国家治理体系是一整套紧密联系、互相协调的国家制度，人民政协专门协商机构制度是当代中国政治制度架构中的一个分支，自然也是国家治理体系的重要组成部分。“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，蕴含着对社会主义协商民主制度化的要求，以及对政协履职现代化的要求。就此而言，首先，要正确认识专门协商机构制度需要在坚持中不断完善。人民政协已经走过70多年光辉历程，其作为与党委、人大、政府并行的公共决策运行机制的地位一直以来并没有得到应有的重视。传统国家管理体系向现代国家治理体系转变，关键是从国家与政府主导的单一治理结构，向国家与社会、政府与公民的合作，政治权力与政治权利统一的多维结构转变。［6］人民政协开展协商民主非常契合这一转变。但在人民政协的制度架构和理论构成中，“专门协商机构”这一定位还仅仅停留于专有名词解释，而没有获得制度性内涵。其次，要准确把握新常态下人民政协民主监督的困境。我国监督体系由刚性监督和柔性监督两部分组成。人民政协开展民主监督属于柔性监督。人民政协组织内部各方面开展有序政治参与，实行民主决策、民主管理、民主监督，专门协商机构作用发挥的结果相当一部分是通过民主监督来体现的。当前，人民政协民主监督职能相对较弱，急需在制度化框架内加以完善。

（二）坚定和增强新型政党制度自信的体现

人民政协专门协商机构制度是中国共产党在长期领导政协工作中，将理论与实践有机结合创制的充分发挥人民政协专门协商机构作用的一项制度，是有效开展政协协商的制度保障。人民政协从新中国成立前后履行协商、决策一肩挑，到卸任人大职能（1954年9月，第一届全国人民代表大会召开）回归本位，其性质定位随着时代的变化不断进行调整，到2004年确定为“是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”，人民政协的性质定位历经半个世纪由单一走向多重、由政治实体拓展到协商平台、民主方式，不断得到丰富和发展。在这一历程中，人民政协作为实行新型政党制度的重要政治形式和组织形式，政治协商、民主监督、参政议政三大职能不断得到完善，制度地位不断得到巩固。特别是政协协商制度化水平不断提高，彰显了中国新型政党制度的优势。从利益代表来看，政协协商主体是各党派、各人民团体、各族各界代表人士，充分发挥各民主党派作为中国特色社会主义参政党的作用，能够真实、广泛、持久地代表和维护大多数人民的最大利益；从议事内容来看，人民政协主要围绕国家大政方针和地方重要决策部署进行充分协商，真正达到凝聚共识、优化决策、协调关系、整合利益的目的；从决策效能来看，政协协商的结果是为党委政府提供决策参考，确保执政党决策科学化和民主化，实现了民主决策的高效务实和执行有力，体现了共生共荣的命运共同体意识。

（三）构建程序合理、环节完整的协商民主体系的要求

党的十九届四中全会《决定》提出：“构建程序合理、环节完整的协商民主体系。”十八大以来，习近平总书记高屋建瓴、统揽全局，逐渐构成纵向层级清晰、横向错落有致的协商民主体系，并且正朝着全方面、多触角的科学体系发展。在业已形成的协商民主体系中，从纵向来看，划分为三个层级：国家层面包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商；社会层面包括人民团体协商和社会组织协商；基层层面包括各类基层协商，例如乡镇（街道）协商、政村（社区）协商、企事业单位协商。其中政协协商位于协商民主体系中的顶层，与政党协商、人大协商、政府协商并驾齐驱，协商的内容立足高远、事关大局。从横向来看，人民政协是我国协商民主体系中的专门协商机构，相较于其他六种协商形式，意味着人民政协的主业是“协商民主”。一方面，在人民政协开展政治协商、民主监督、参政议政各项职能的全过程都应贯穿协商民主思想；另一方面，在人民政协开展的协商民主，无论是协商形式、制度还是程序都是最标准、最规范的。与此同时，人民政协制度优势的发挥具有一定示范效应，为规范群体成员行为发挥助推作用，从而整合其他协商渠道及不同协商主体自觉采取行动，实现社会主义协商民主的制度化发展。［7］由此可见，政协协商在协商民主体系中占有重要地位，是协商民主体系中的协商标杆。

二、完善人民政协专门协商机构制度的机遇

人民政协专门协商机构制度的完善作为一个开放的复杂系统，不可避免会受到外部环境的影响。人民政协走过70多年的辉煌历程，特别是党的十八大以来制度化建设步入快车道，外部环境对人民政协专门协商机构制度的完善提供了难得机遇。

（一）国际环境

从国际层面来看，人民政协专门协商机构制度的完善，主要集中在国际格局的深度调整和鲜明的比较优势两个方面。

1.国际格局的深度调整。当前，国际格局的概念正由狭义占主导延展为广义占主导。1991年苏联解体标志着世界两极格局结束，此后，世界进入“极”与“非极”之间的交汇与互通期。尤其是当下“世界处于百年未有之大变局”，经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展，各国身处“你依附我、我需要你”的复杂国际网络之中。未来将是我国进入世界舞台中央的关键时期，也是形成新型大国关系的战略机遇期，需要更加稳健的政治制度作为基础和保障，为实现“两个一百年”奋斗目标创造更加有利的国内和国际环境。国际格局的深刻调整对中国发展提出更高要求，与人民政协专门协商机构制度完善的出发点和目标是一致的。人民政协发挥着建言资政和凝聚共识的作用，在公共决策中具有不可替代的独特地位，是解读“中国之治”、维护安定团结的重要力量，可以更好地应对国际格局深刻调整中面临的风险和挑战，进而积极参与引导全球治理体系改革。

2.鲜明的比较优势。政治协商作为一种被广泛运用的民主基本形式，无论是在社会主义政治制度、资本主义政治制度，还是在发展中国家政治制度中均有不同程度、不同形式、不同侧重的体现。在欧美国家，政治协商是对选举民主和投票民主的一种补充，在王权国家和独裁国家，政治协商是对绝对权力的一种缓冲，而在中国则具有上述类型国家所不具有的独特优势。［8］人民政协专门协商机构制度坚持中国共产党领导，始终坚持在党组织领导下开展工作，有效避免他国效率低下、组织化程度低的协商；以中国新型政党制度为载体，有效避免他国政党之间为了谋求议会席位或进入政权而不断地攻击、排斥、争斗；与党委、人大、政府既各司其职又相互配合、密切联系，有效避免他国架空协商机构、隔断政府与社会沟通桥梁；采用委员制倾听各界别人士的心声，具有最广泛的代表性、包容性、专业性，有效避免他国协商机构代表考虑问题视野狭窄、粗浅的弊端。人民政协制度的种种优势表明，不同于西方国家协商机构，作为中国特色制度安排的人民政协具有健全的制度保障、体系保障，有强大的群众基础，为完善人民政协专门协商机构制度提供了广阔空间。

（二）政治生态环境

党的十八大以来，党中央高度重视社会主义协商民主建设和人民政协事业的发展，积累了大量的实践经验和制度基础，为完善人民政协专门协商机构制度提供了丰厚的现实土壤。

1.丰富的实践。现阶段，经过不断适应自身发展需求和各阶层诉求，人民政协协商民主的广度和深度同频共振。尤其是当前社会各界十分关注的基层政协，其协商内容包罗万象，从国家层面的大政方针到个人层面的社情民意，凡是涉及群众切身利益的具体事项均可通过政协协商得以解决。协商范围拓展到社会各行各业，社会各界人士有更多的途径和机会在政协这一平台上开展对话、协商、讨论，广泛参与政治生活和社会治理，反映利益诉求。协商形式由单一的会议协商转变为多元共存的协商模式，在全体会议、常委会会议、主席会议基础上，增设专题协商会、双周协商座谈会。随着“互联网+”的普及，运用网络开展议政远程协商成为政协工作的一大创新亮点。政协协商极大丰富了民主协商的方式，为人民政协更好发挥专门协商机构作用创造了条件。

2.政策和法律。人民政协成立70多年来，形成一系列成熟的制度，为完善专门协商机构制度奠定了良好的制度基础，突出体现为以下特点：一是与时俱进。1954年12月制定《中国人民政治协商会议章程》至今，根据形势的变化，人民政协先后于1978年、1982年、1994年、2000年、2004年、2018年六次修订章程，充分体现了政协工作的新成果、新经验。二是更具系统性。在出台的一系列规章制度中，有统领政协工作全局的指导性文件，例如2006年出台的《关于加强人民政协工作的意见》，也有分门别类的指导性文件，例如2015年《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》、2017年《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，为政协履行职能提供了重要遵循。三是精细化程度高。近年来，人民政协根据协商实践取得的宝贵经验，先后制定了《中国人民政治协商会议全国委员会双周协商座谈会工作规则》《中国人民政治协商会议全国委员会重点提案遴选与督办办法》《关于政协全国委员会常务委员会会议请假的规定（试行）》《中国人民政治协商会议会徽制作和使用规定》等，有力地保障了政协工作的开展。四是具有国际视野。2018年《中国人民政治协商会议章程》英文版向世界提供了解我国政治体制的窗口，有助于抢夺国际话语权。

（三）文化环境

文化是推动人类发展的最深层、最持久的力量。人民政协专门协商机构制度的完善有着丰厚的文化土壤。

1.中华优秀传统文化中的协商基因。人民政协自成立之日起就得到社会各界人士的广泛拥护和响应，这与中华传统文化中“和而不同”“求同存异”“天下为公”等优秀政治文化密不可分。政协委员是各行各业的精英和代表，在他们骨子里早已镌刻下“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的报国情怀，因此，政协一经成立，他们便义无反顾地投入这一伟大事业中，尽自己所能，为中华民族伟大复兴建言献策。此外，廷议机制与言谏制度的政治习俗是人民政协的行为基础。［9］中国自古便不乏听取民意和采集民意的社会实践，如设立可以自由表达意见的场所，据戴德选编的《大戴礼记保傅》中记载，太子在成年之后，每天例行的事务就是了解下情；制度规范典籍《周礼》则收录了夏官的大仆一职和秋官的大司寇一职，专门听取百姓诉求。廷议制始设于秦朝，专设博士官，学识广博的贤才聚集于朝堂之上参与政事、辅助决策。为随时向帝王劝谏，选拔“公直之士，通才謇正，有补益于朝者”为谏议大夫。中国古代政治中不畏权贵广谋良策、广聚共识的思想为人民政协专门协商机构制度的完善提供了浓厚的政治文化背景。

2.培育和践行社会主义核心价值观。社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的精髓。社会主义核心价值观既涉及宏观环境的发展方向，又观照个人的行为准则，这与社会主义协商民主的运行体系具有较高的契合度。从个人层面看，协商民主保障个体表达政治诉求的权利和机会，尊重个体的意愿表达和民情传导，调动了人民群众参与国家治理的积极性；从社会层面看，协商民主表达不同党派、团体、民族的诉求，维护和统筹不同利益群体之间的关系，促进社会和谐共存、协同发展；从国家层面看，协商民主实现了国家与社会、个体的良性互动，优化了国家治理体系内部各治理主体之间的关系，凝心聚力推动中华民族伟大复兴中国梦的实现。［10］由此可见，社会主义核心价值观的培育和践行为人民政协专门协商机构制度的完善提供了必要的文化软环境。

三、完善人民政协专门协商机构制度的运行机制

系统论创始人贝塔朗菲认为：“系统是相互联系、相互作用着的诸元素的集合统一体，它是处于一定的相互关系中并与环境发生关系的各个组成部分的总体。”［11］完善人民政协专门协商机构制度是一项复杂的系统工程，是对政协协商通盘考虑和统筹规划的重要战略举措，既要合理嵌入国家治理体系，又要与人民政协自身协商民主程序机制相吻合。

（一）动力机制

人民政协专门协商机构制度完善的动力机制是指推动人民政协专门协商机构制度日趋合理的各项措施的总和。一是从制度建立的动力来源来看分为内部动力和外部动力。中国特色社会主义民主政治建设是人民政协专门协商机构制度完善的动力源泉，制度自信是人民政协专门协商机构制度完善的外部动力。前者是完善的条件，后者是完善的根本。在良好、稳定的外部环境下，发展中国特色社会主义民主政治，必须在中国共产党的领导下，将构建社会主义协商民主体系作为当前完善人民政协专门协商机构制度的重点，在主动而非被动的前提下完善人民政协专门协商机构制度的缺口和薄弱环节是增强制度自信的客观基础。二是从制度建立的动力形式来看分为物质动力和精神动力。政协委员的责任担当是精神动力，相关党政部门对人民政协履行职能的物质投入是物质动力，精神及物质的输入对于人民政协专门协商机构制度的完善都不可或缺。习近平总书记曾指出，广大政协委员要坚持为国履职、为民尽责的情怀，把事业放在心上，把责任扛在肩上，认真履行委员职责。［12］精神动力需要从中华传统协商文化及社会主义核心价值观中汲取丰富营养，传承以民为本思想、弘扬天下为公理念、倡导和而不同等价值观念，同时还应客观理性辨析西方社会各种政治民主思潮，自觉抵制错误思想侵蚀。而物质动力则主要来自政府对政协活动开展工作所需经费及相关条件的支持。三是从制度建立的动力作用方式分为直接动力和间接动力。新时代社会主要矛盾的变化是人民政协专门协商机构制度完善的直接动力。中国特色社会主义进入新时代，发展不平衡不充分问题日益凸显，要求人民政协工作必须紧扣社会主要矛盾变化思考、研究、部署，把解决主要矛盾作为工作重心，这同时也是完善人民政协专门协商机构制度的终极目标。与政党、政府、人大、人民团体、基层、社会组织相比，人民政协是社会主义协商民主的主渠道、主平台，因此，区别于其他六种形式的协商是人民政协专门协商机构制度完善的间接动力，需要在协商渠道中树立一个协商“标杆”，为其他六种协商提供参照。

（二）目标机制

人民政协专门协商机构制度体现了中国共产党对社会主义协商民主的深层次认识。人民政协专门协商机构制度完善的目标机制是指通过完善人民政协专门协商机构制度切实实现人民当家作主。一是人民政协专门协商机构制度完善的目标是提升制度效能，分为长期目标和短期目标。长期目标也是社会发展的最终目标，即实现全人类的共同理想——共产主义社会，短期目标是更好整合社会关系、畅通利益诉求表达渠道。二是人民政协专门协商机构制度完善的目标可分为根本目标、直接目标和具体目标。人民政协专门协商机构制度完善的根本目标是服务于社会主义建设，实现中华民族伟大复兴；人民政协专门协商机构制度完善的直接目标是通过发扬民主、科学决策的过程与汇聚共识、凝聚力量的过程有机结合，将中国共产党的政治主张和路线方针政策变为各党派团体和各族各界人士的政治共识和自觉行动；人民政协专门协商机构制度完善的具体目标是经过长期的实践积累，继续改善问题，比如人民政协如何从制度上保障协商成果既体现民意、反映民情，又能被决策链条及时有效地吸收，提高科学决策、民主决策水平。根本目标、直接目标和具体目标并不是各自为营，而是相互依存、相互补充，它们共同作为人民政协专门协商机构制度完善的目标，对人民政协专门协商机构制度的完善发挥引导、调控作用。

（三）保障机制

人民政协专门协商机构制度的不断完善，以及对人民政协发挥专门协商机构作用认识的不断深化，需要全方位、多层次的支持和保障。一是人才保障。人民政协作为“协商载体”而非“协商对象”，协商主体自然是政协委员，高素质的委员是完善人民政协专门协商机构制度不可或缺的要素。制度由人来制定，同时也由人来执行，因此，人民政协专门协商机构制度完善很关键的一点在于提高政协委员的“五种能力”，即提高政治把握能力、参政议政能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力，建立高水平参政议政人才培养机制、政协委员遴选产生机制和教育培训机制，练就一支“懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行”的新时代政协委员队伍。二是物质保障。物质保障是人民政协专门协商机构制度完善的基础，是顺利开展政协协商的前提，如政协委员参加政协会议、视察、调研、学习和国内外考察等活动要给予方便和支持。在大数据广泛应用的今天，通过分析、处理各类数据为人们提供有价值的信息深受各行各业的青睐，运用大数据技术提高人民政协履职能力也应该受到高度关注。如在选题时借助大数据技术挖掘人民群众普遍关心的民生实事，在调研中采集、分析必要的数据，作出有数据依据的决策。加大在大数据技术方面的投入，采用“大数据+政协”模式，聚焦新时代社会主要矛盾的变化、党和国家中心任务和地方党委政府重大决策部署及全面深化改革的重大任务，促进各项决策部署合民情、顺民意、得民心。三是制度保障。尽管当前人民政协的制度建设已经取得了丰硕成果，积累了大量宝贵经验，但就系统的缜密性、完整性来看，专门协商机构制度还有一些不尽完美之处，需要进一步健全专门协商机构的制度体系和工作机制，以确保人民政协专门协商机构制度的完善符合推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。