突破科研经费管理困境的法治路径

狄小华

随着科教兴国和人才强国战略的实施，我国科技经费投入持续增长。据统计，2018年我国研究与试验发展经费投入总量已经达到19677.9亿元，比2017年又增长11.8%，已经连续三年保持两位数的增长，延续了2014年前的持续高速增长态势。〔1〕数额巨大的科研经费虽然极大地推动了我国科技创新综合实力的快速提升，但也犹如一块 “唐僧肉”，屡为腐败分子所垂涎或蚕食。近年来，科研经费使用腐败案件多发，特别是院士、“长江学者”等国家顶尖专家的贪腐，不仅引起了舆论的高度关注 〔2〕，也促使各级科研管理部门出台了一系列旨在遏制科研经费管理和使用腐败的管理规定。然而，科研经费管理和使用腐败的原因极其复杂，实践证明以信任代替监督的自律思路，不仅难以激发科研人员的积极性，而且容易导致经费使用效率低下甚至滋生腐败。基于不信任的科研经费行政管控，不仅会引起 “强人所难”式的腐败，而且会严重挫伤科研人员的积极性。〔3〕科研规律决定了科研人员应当享有支配科研经费的自由，而行政给付的国家财政资金需依据 《预算法》等法律法规接受严格监督管理，经费支配自由与严格监管之间究竟如何平衡，是当下构建科研经费管理法治机制必须破解的难题。国发〔2018〕25号 《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》及国办发 〔2018〕127号《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》，为治理科研经费管理和使用腐败释放了法治的信号 〔4〕，但如何以法治方式治理科研经费管理和使用腐败需要进一步研究。

一、科研经费支配自由与监管权力间的张力及其演变

根据 《中华人民共和国教师法》第7条第2款规定，将 “从事科学研究、学术交流，参加专业的学术团体，在学术活动中充分发表意见”等权利统称为科学研究权 （以下简称 “科研权”）。确立、尊重并保障科研人员支配科研经费自由权，体现了对科研人员的信任和对科研规律的尊重。[1]本文所指的课题专指由国家财政支付的纵向课题，科研人员专指承担纵向课题研究的高校老师、专职科研人员和国家科研机构的科研人员，课题依托单位专指高校和国家专门的科研机构。然而，科研经费支配自由和监管权力关系，在权利和权力主体的相互博弈中常呈现出不尽相同的状态。

（一）科研经费支配自由与监管权力之间存在张力

科研的任务是探索、认识未知以及增长人类的知识，但科研人员探索真理、创造新知识的动力源自他们的好奇心和兴趣，与他们的思想自由无法分割，即独立进行思维判断和不受干涉地持有、接受和交流思想及直接或间接地表达观点的自由。〔5〕因此，科研权最初主要表现为科研自由权，并归属于学术自由权。正如英国学者阿什比所言：“学术自由是一种工作条件。大学教师之所以享有学术自由乃基于一种信念，即这种自由是学者从事传授与探索他所见到的真理工作所必需的，也因为学术自由的氛围是学术研究最为有利的环境。” 〔6〕

如果说学术自由是科研人员进行科研始终不可或缺的基本精神环境，那么获得政府的资助则是现代科研必不可少的基本物质环境。人类社会越是处于发展的早期，人们越是可以依赖经验而获得新知，科研活动对物质条件的要求也就越低。但随着信息爆炸，知识的整理、继承越来越离不开物质条件和技术支持，知识的创新、发展也越来越依赖国家的资金投入。《中华人民共和国宪法》第47条在保障公民学术自由权的同时，规定 “国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”

科研权最初主要表现为科研人员不受公共权力干预的消极防御权利，但随着公民基本权利由政治权利和自由权利向社会权利的拓展，科研权又具有了向国家申请科研资助的积极权利的属性。然而，申请科研资助一旦获得批准，国家在承担行政给付义务的同时，获得依法监管科研经费的权力；而科研人员在获得经费资助的同时，也需要承担基于科研目的和需要善用科研经费并接受监督和管理的义务。获得经费资助满足了科研创新的需要，如何创新是科研人员的自主行为，自由支配科研经费权利与学术自由权利一样，成了当代科研自由的重要内容。科研创新不必然需要国家资助，但只要获得科研资助，科研人员即获得了根据科研需要自由支配科研经费的权利。由此，科研人员根据科研规律自由支配科研经费的权利与政府部门根据法律法规严格监管属于国家财政拨款的科研经费的权力之间，从开始即存在着内在张力。如何协调两者之间的关系，不仅影响到科研投入与产出的效率，同时关乎科研经费管理和使用腐败能否得到有效治理。

（二）管控加剧经费支配自由与管理权力之间的矛盾

自改革开放以来，与科研体制改革相伴随的科研经费管理，经历了由财政拨款、分类管理、课题管理的演变过程。〔7〕随着2001年全面推行课题制，科研人员和课题依托单位的科研经费由国家拨款改为主要通过课题竞争获得，科研经费管理重心则由法人研究机构转向课题责任人和课题依托单位，经费预算及其执行成为课题制管理的核心。〔8〕我国科研经费管理制度经历了确立、发展和改进三个阶段。受传统行政管控理念的影响，科研经费管理制度在发展过程中，因制度本身以及落实机制等问题，经费支配自由与管理权力之间矛盾呈现加剧趋势。

1.管理制度缺失引发经费管理腐败

第一阶段为制度确立阶段 （2001—2005）。在2002年国办发 〔2002〕2号转发的科技部、财政部、国家计委、国家经贸委 《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》中，规定了预算评估或评审、成本补偿和定额补助、预算和决算管理，结余经费管理等，以十条原则性规定初步确立了我国课题经费的单一行政管控模式。这期间，教育、科研、财政等行政机关因尚无更具体的科研经费管理规范出台，因此通过各种项目或课题落入课题依托单位账户的，并由课题负责人依据预算和管理规范自由支配的巨额科研经费，主要根据课题依托单位制定的经费管理办法进行报销。一些课题依托单位和科研人员由于对课题制认识不到位，加上经费管理制度尤其是课题经费补偿制度的不完善，存在 “靠山吃山，靠课题吃课题”的错误想法，因此出现了较为严重的科研经费管理腐败，如 “有的项目依托单位科研经费管理办法与基金项目资助经费管理办法相悖；有的基金项目经费预算管理失控，实际开支与预算差异较大；有的项目依托单位管理费提取超出规定标准”等。[1]参见国家自然科学基金委员会国科金函监审〔2007〕25号《国家自然科学基金委员会抽查审计情况通报》，2007年9月17日，http：//cz.x.xmu.edu.cn/zyxw/2017-12-1247.html，2020年4月3日。

2.管理过于宽松引起经费使用腐败

第二阶段为制度发展阶段 （2006—2013），具体又分为两个时期，即制度宽松执行期和严繁执行期。在制度宽松执行期，为落实国发 〔2005〕44号 《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020）》，自2006年至2011年，由科技部或财政部、教育部等联合发布的课题预算评估评审、各类经费管理、监督办法、意见等有17个之多。依据 《预算法》等法律制定的科研经费管理规范数量虽然增多，但由于较少考虑科研经费的特殊性，导致科研所必需的合理支出常常因不符合预算规范的要求而难以报销。与此同时，随着课题逐步被列为科研人员职称晋升的必要条件和岗位考核的条件，加上课题的数量、级别 （国家级或省部级）以及涉及的经费数额，又进一步成为竞争日益激烈的学校排名的重要影响因素，课题竞争变得越发激烈。课题申请能否获得批准关乎科研人员和课题依托单位的实际利益，他们由此形成了事实上的 “利益共同体”。承担主要监管职责的课题依托单位，为鼓励科研人员多申请并多获得课题，必须避免刚性执行日益具体的管理制度可能造成的经费支配自由与管理权力间的冲突。故在制定和落实经费具体管理办法时，多采取了既宽又松的方式，以软化刚性的行政管控制度。具体表现为课题经费不仅可按比例提成，有的还给予配套或奖励，而且在有发票的情况下，不管是否有实际开支、开支是否合理，都能够顺利报销。这种主要依赖科研人员自律的过于宽松的经费管理方式，虽然在一定程度上缓解了科研人员自由支配经费与预算等经费管理规范的矛盾，但也引发了日趋严重的科研经费管理和使用腐败。〔9〕

3.管理过于严繁影响科研积极性

自中共十八大以后，中央持续加大反腐倡廉力度，科研经费管理进入严格与繁琐的执行期（2012—2013）。随着中央巡视组对高校和科研机构专项巡视的展开，各级检察机关查处科研经费管理和使用腐败犯罪案件的迅速增加 〔10〕，高校和科研主管部门开始强化对科研经费使用的监督和问责，课题依托单位也着手细化并刚性执行课题经费管理和使用规范。从取消课题经费提成、配套奖励到严格控制报销范围，如取消报销汽油费、宴请费等；再到严格报销程序，如增加出差证明人签名、提供购物清单等，不仅原有课题经费管理制度的落实由 “虚”变 “实”，而且一些课题依托单位为 “避险”而出台更严格的经费管控措施，使原本过于宽松的经费管理变得既严格又繁琐。科研经费管理的矫枉过正，尽管在短时间就起到了遏制经费管理和使用腐败的作用，但加剧了经费支配自由与管理权力间的紧张关系。这种紧张关系表现为课题依托单位报销大厅科研人员与财会人员发生争执；科研人员通过言语、文字等方式，抱怨报销难、报销繁，或表达对被追究所谓科研腐败责任的担心，或表露对 “防贼”一般经费管理的不满甚至愤怒； 〔11〕尤其是没有职称晋升压力的科研人员申报课题的积极性降低，同时，对科研腐败日趋严厉的刑罚惩罚还导致科研投入与产出效率的下降。

针对科研经费管理出现的问题，国务院出台〔2014〕11号 《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，提出 “通过深化改革，加快建立适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的科研项目和资金管理机制” 〔12〕。由此，我国科研经费管理自2014年进入由单一行政管控转向多元治理的改进新阶段。

二、平衡科研经费支配自由与管理权力关系面临的困境

以公平竞争为导向、择优支持为原则并以课题组为基本活动单位的课题制，不论是对调动科研人员的创造积极性、优化国家科研创新资源，还是对防治科研经费管理与使用腐败都具有明显的制度优势。但这一在西方法治背景下形成并经域外实践证明有效的制度，引入我国后，因科研经费管理宽严失度，加剧了经费支配自由与管理权力之间的紧张关系，引起了科研经费管理和使用腐败的高发，导致了科研投入与产出的效率低下。分析原因如下。

（一）科研权利保障不到位

国家资助科研课题的初衷是支持科研人员实现课题设定的研究创新目标，要实现这一初衷，一方面，要尊重科研人员有理有据的独特的创新思路和方法，及据此形成的技术路线和经费预算；另一方面，科学研究具有复杂性和不确定性，科研人员申请课题时的科研设计会因实际研究时各种主客观因素的变化，而产生调整技术路线和相应经费预算的需要。从这个意义上讲，保障科研权利首先要保障科研人员根据研究实际需要自由支配经费的权利。然而，我国现行课题预算管理看似严格，既规定了预算的项目，又限制了每个项目的比例，同时严格限制预算的调整，但却因严重脱离科研实际而陷入困境。例如，在预算时有些科研需要开支的费用进不了预算，社会调查支付给调查对象的小额费用或购买小礼物等，仅能通过多列其他预算来解决；在预算执行时，实际需开支的费用报销不了，仅能以编造 “虚假合同”、编制 “虚假账目”、开具 “虚假发票”的方式套取科研经费以抵消正常开支。又如，在国家科研补偿费不到位的情况下，科研人员难以从课题依托单位获得前期研究和申报课题的费用，常常在获得的课题经费中违规报销。当这种行为因具有 “合理性”且难以杜绝甚至盛行时，则会诱发以非法占有为目的的套取科研经费的腐败犯罪。科研是需要积累的，科研人员完成一个课题通常还会进行下一个课题研究。僵化的预算管理制度会导致预算的异化，即预算不再根据科研的实际需要，而是根据可以报销的项目编制，从而造成科研经费的浪费。例如，重复购买容易报销的电脑、耗材等，突击花钱购买一些不是本课题研究所必须但可以报销的东西等。〔13〕

根据 《世界人权宣言》第27条规定：“人人有权自由参加社会的文化生活，享受艺术，并分享科学进步及其产生的福利；人人对由于他所创作的任何科学、文学或美术作品而产生的精神和物质的利益，有享受保护的权利。”以及我国宪法和法律的有关规定，保障科研人员的科研权利，不仅包括科研人员从事科研的精神和物质条件即科研自由权，同时包括享有科研进步及其产生的福利、科研劳动报酬权、优秀成果获奖权、成果转化收益权等。科研是公民的一项宪法权利，但当科研人员以科研为职业时，科研人员虽然仍可以自由选择从事何种研究和如何研究等自由，但完成一定的科研任务是其岗位聘期或考核期的义务。我国现行的科研激励制度具有重奖励轻报酬的特点，即重视奖励拔尖人才和重大科研创新成果，忽视了根据课题研究付出的脑力劳动而应支付的劳动报酬。对为课题研究做出特殊贡献的科研人员进行奖励无可厚非，但贡献的大小是比较产生的，对按课题约定完成研究任务并通过验收的科研人员也应当给予应有的报酬。是否承担课题研究若也能够区别对待，则能够激励更多的人从事课题研究，也才有可能产生更多的拔尖人才和优秀成果。科研人员如果只有极少数人通过获得各种奖励才能实现脑力劳动的充分补偿，则不仅会造成一些本来热衷科研并有潜力的青年科研人员不得已离开科研队伍，而且会造成一部分科研人员仅是为了职称晋升和完成岗位考核从事科研活动的局面。更重要的是在缺乏普遍激励的情况下，为不断提升人们的科研积极性则需不断拉升奖励力度，由此造成科研的过度利益化导向。〔14〕从事课题研究付出的脑力劳动，如果无法按照多劳多得的分配原则获得正常的报酬，那么科研人员特别是兼有教书育人和科学研究的高校教师和科研人员，由于认为不公正，降低甚至消解他们实施套取课题经费行为的负罪感，或产生削弱他们从事课题研究的积极性的消极影响。课题制实施以来的科研激励改革，通过给予优秀科研成果奖励、承认成果转化的受益权，以及正在推进的扩大科研自主权，为科研创新注入了强劲的动力，因此出现了一批优秀的人才和重要的科研成果。但在加大以重点人员和重大科研成果等内容的重点激励的同时，我国科研激励却一直存在忽视以科研报酬为内容的一般激励。

（二）监管职责难以落实

根据国办发 〔2002〕2号文件确立的课题经费管理规定，我国课题经费管理主要涉及课题组、课题依托单位和课题归口行政管理部门，存在内外多维度多层次关系：（1）内部横向关系，包括课题负责人与课题组成员之间的关系，课题依托单位包括财务、科研管理、纪检等部门之间的关系，行政管理机关包括计划管理、经费管理、课题立项、预算管理等部门之间的关系；（2）外部纵向关系，包括课题负责人即实施责任人，与课题依托单位即经费的直接管理部门以及课题归口管理等行政机关，即对经费间接监督和管理部门之间的关系。课题负责人与课题依托单位、课题依托单位与课题归口 （或代理）部门之间以合同的形式明确权利义务关系，形成了课题经费三级管理监督机制，即课题归口管理、财政等行政机关通过规范、审核、监督等间接方式管理监督课题经费的管理和使用，课题依托单位通过课题经费预算、报销、决算等直接方式管理监督课题经费的使用，而课题负责人则对经费使用的合理性和真实性负直接责任。

从规范层面看，我国课题经费管理的责任是明确的，但在实践中存在监管职责难以落实的问题。在课题经费管理的行政管控模式下，责任主体的监督和管理面临三方面的困境：首先，课题负责人存在科研和管理冲突。课题负责人作为课题研究的主要承担人和经费使用的责任人，既要进行科学研究，又要进行课题组内部与外部的协调，同时要通过编制预算、接受各种检查、报销经费等管理经费使用。然而，不论是专业性强的预算编制，还是繁杂的报销或审核签字等，不仅需要耗费大量的时间，还要做自己并不擅长的经费管理工作，使课题负责人常常陷入左右为难的境地，导致其管理责任实际难以落实；其次，自律与自治的冲突。科研自由包含着科研人员享有支配课题经费的自由，但科研人员如何善用科研经费，则与个人自律、行政管理机关的监督，以及课题依托单位即学术共同体的自治分不开。随着国家法治的推进，作为独立法人单位的高校和科研机构的学术自治虽然有了明显的进步，但在课题经费行政管控的模式下，作为学术共同体的内部行政部门对上需严格执行相关行政机关的经费管控要求，对内需满足学术共同体和科研人员的自由支配科研经费的需要，经费使用管控与使用自由保障常常难以兼顾，导致课题依托单位对科研人员的监督制约作用受限，引发科研人员自我约束问题。在 “放管服”改革的大背景下，扩大课题依托单位和科研人员的科研自主权，自治意识和能力都有待提高的课题依托单位如何做到“接得稳，管得住，还要搞得活”面临挑战；第三，管理权力规范面临的困境。规范包含着赋予权力和防止权力滥用或怠用两个方面。科研经费监管难以实施的原因，一方面是经费支配自由与监管权力之间界限不清晰，由于科研经费管理简单套用了财政经费管理思路，过于强调行政监管，而忽视了科研人员的依法自律与学术共同体的依法自治。一些地方或单位采取 “防贼”般的严厉行政管控以预防腐败，虽然可起到遏制腐败的作用，但不利于调动科研人员的科研积极性，延缓学术共同体依法自治的形成，并影响科研人员的自律；另一方面，由于监督管理力量分散而形不成合力。不论是涉及课题管理的教育部、科技部、财政部等行政机关之间，还是课题依托单位内部的财务、科研、审计、纪检等职能部门之间，由于缺乏课题信息共享和课题管理各环节相互衔接等机制，负有课题管理职责的各机关或部门各司其职，导致政出多门的经费管理制度缺乏权威性，经费管理措施的监管效率不高。〔15〕

（三）责任追究陷入两难

准确、及时落实责任追究是制度有效性的重要保障。随着科研经费管理制度的健全，对经费管理和使用腐败的查处力度加大，科研经费管理和使用腐败得以曝光，对经费管理和使用腐败的责任追究具有以下特点：一是个人追责多，单位问责少。从科研经费管理演变看，正是课题依托单位存在科研经费管理不严甚至腐败问题，才引发了科研人员经费使用腐败。从媒体曝光的对有关单位的审计报告和巡视反馈的情况看，表现为课题依托单位的不作为和乱作为的腐败并不少见，但除通报之类的处理外，鲜有单位和分管领导受到处罚。与此不同，自中共十八大以来，科研人员因使用和管理经费腐败而受到刑罚惩处人数迅速增加。[1]为了能够对我国当下科研经费违规使用的总体状况有较为直观的认识，课题组通过中国裁判文书网共检索到168条与科研经费有关的记录，其中有114条记录与套取科研经费犯罪无关联，通过剔除无关联数据和重复数据，在检索范围内甄别有效裁判文书54份（被告人数66人），这些样本基本上可穷尽已公开获知的与科研经费相关的刑事案件信息。通过对案发时间进行分析统计，这些案件多在2014年到2018年间受到查处，但犯罪行为多数发生在2014年前。

二是刑事追责多，但惩治效果差。面对日益严峻的科研经费管理和使用腐败，司法机关加大对这类腐败犯罪的惩处，既是落实中央强力反腐的要求，也是遏制科研经费使用腐败所必需的。由于管理制度不健全，行政管控模式下的课题负责人、依托单位的实际责任难以明确，特别是人们对科研经费支配自由和行政监管关系的认识难以统一，因此，对科研人员套取科研经费行为的认识存在严重分歧。从形式上看，由于编造 “虚假合同”、编制 “虚假账目”、开具 “虚假发票”方式套取科研经费的行为与公职人员常见的贪污行为相同，因此，在强力反腐的大背景下，司法实务部门对科研人员套取科研经费的行为更倾向于以贪污犯罪论处；从实质上看，科研人员套取科研经费的行为是否构成犯罪，或是否构成贪污犯罪，学界有三种不同的观点：第一种认为科研人员不当套取科研经费不应认定为贪污罪；〔16〕第二种观点认为 “只有那些套取经费数额巨大，科研成果不具有相应价值或价值较低，经评估鉴定明显低于所套取科研经费的，才能以贪污罪认定” 〔17〕；第三种观点则认为：“在目前的管理体制下，进入国有单位管理的科研经费应属于公款，科研人员支取和核销科研经费的行为是科研经费管理活动中的重要环节，具有公务活动的性质，非法占有的套取科研经费，可以为现行刑法中的贪污罪所评价。” 〔18〕这些认识与如何理解科研自由密切相关。近年来，对科研经费腐败 “黑洞”的揭露不少，但受到刑事追究的并不多。从刑事惩处套取科研经费行为的实效看，不但未见成效还引发了科研人员特别是高校教师的质疑和抱怨，甚至打击了其进行科研的积极性。对套取科研经费的行为不仅存在司法认定上的争议，而且涉嫌贪腐犯罪的科研人员对他们套取科研经费行为的犯罪认知程度还很低。根据对科研贪腐54份 （被告人数66人）裁判文书的辩护意见分析，有40名科研贪腐人员作无罪辩护，认为自己套取科研经费行为不属于犯罪。根据数据整理，共有51条无罪辩护意见，其中有21名被告人认为自己没有犯罪，占比达43.7%。而在非犯罪认知中，最多的则是认为自己没有非法占有的故意，其不构成犯罪行为，占比多达52.9%。

三是贪污数额大，刑罚处罚轻。在66名套取科研经费的被告人中，有11名被告人免于刑事处罚，其余55名被告人被判处有期徒刑；在判处有期徒刑的被告人中，有8名被告人被判处缓刑；22名被告人被判处3年以下 （含3年）有期徒刑，16名被告人被判处3年以上至10年以下 （含10年）有期徒刑，9名被告人被判处10年以上有期徒刑。从裁判结果来看，套取科研经费的刑罚裁量整体偏轻，约占62%的被告人位于贪污罪的最低档刑罚[2]根据《中华人民共和国刑法》第383条的规定，贪污罪的法定自由刑有三档刑罚，其中最低档刑罚为处3年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金。，其中有29%的被告人被免于刑事处罚或判处缓刑。在查处科研经费使用腐败犯罪的过程中，之所以出现 “高高举起，轻轻放下”的“刑罚依赖”性追责[3]2016年最高人民检察院《关于印发〈关于充分发挥检察职能依法保障和促进科技创新的意见〉的通知》，就“准确把握法律政策界限，改进司法办案方式方法”专门提出要求，对纠正当时一些地方在处理科研经费腐败案件中存在的过度追究责任发挥了重要作用。这也从一个侧面反映出科研经费支配自由保障与违法追究责任之间面临的尴尬。，主要由于没有可供选择的非刑罚惩戒和惩罚措施，更缺乏非刑事处理的机制。

任何犯罪的发生都会经历一个由小变大，由量变到质变的过程。中央全面从严治党在强调“抓早抓小”的同时，正在构建党纪处分、政务处分和刑罚处罚的责任体系。目前，科研经费管理制度仍存在责任体系不健全、责任追究机制不完善等问题，并由此造成科研经费管理和使用腐败，存在对一般腐败的查处不到位，对严重腐败的追责过度，以及个人责任和单位责任不平衡的问题。

三、协调科研经费支配自由与管理权力关系的法治路径

治理科研经费管理和使用腐败，进一步提升国家科研创新能力，需要以法治思维改革创新科研经费管理机制，有效协调科研经费支配自由与管理权力之间的关系。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号），提出 “进一步推进简政放权、放管结合、优化服务，改革和创新科研经费使用和管理方式，促进形成充满活力的科技管理和运行机制，以深化改革更好激发广大科研人员积极性”〔19〕。随着原有科研经费管制理念、主体、方式和内容的变革，通过法律治理科研经费呼之欲出。〔20〕鉴于 “任何形态的治理本质上都是治理权力与治理权利的协作”〔21〕，科研经费的法律治理重点要解决以下问题。

（一）建立科研报酬普遍激励机制

法治以规范公共权力，保障公民权利为核心。科研权作为一项宪法权利，虽然是一种人人享有的普遍权利，但现代科研主要限于以学问为职业的教学和科研人员。〔22〕科研由于既是科研人员生存和发展的主要依靠，又是国家发展和民族振兴的重要驱动力量，因此，若要通过改革经费管理释放科研创新活力，则必须建立起兼顾国家创新目标和个人需要的科研激励体系和机制。科研人员的科研创新行为是由他们的需要所决定，并受其动机的直接推动。根据美国管理学家贝雷尔森 （Berelson）和斯坦尼尔 （Steiner）对激励的定义：“一切内心要争取的条件、希望、愿望、动力都构成了对人的激励。——它是人类活动的一种内心状态。” 〔23〕激励的本质是通过满足对象的需要以激发、强化或维持行动的内心动力，而需要在法律上的反映即为权利。自2014年科研经费管理进入改进的新阶段，国家出台了一系列有关改善科研条件与创新环境、平衡物质激励与精神激励、兼顾正激励与负激励等的规范。随着规范的落实，经费支配自由与监管权力间的紧张关系得到缓解，但要形成动态平衡张力的机制，充分发挥科研激励的效应，仍需要按照系统思维、辩证思维、原点思维等法治思维进一步完善科研报酬的一般激励机制。

科研报酬是以科研为职业的科研人员满足生存和发展需要的主要途径，也是科研一般或普遍激励的主要形式。针对专职特别是兼有教学和科研职责的科研人员，因普遍激励不足导致科研积极性不高的问题，需要从以下方面完善科研激励制度。其一，明确高校教师科研劳动报酬。就科研的脑力劳动性质以及应当获得报酬本身不存在异议，存在争议的是高校教师承担课题是否应获得劳动补偿，如何看待现在高校教师的工资成为问题的关键。站在官方或旁观者立场，教书育人和科学研究是高校教师的本职工作，也是聘用合同中约定的义务。换言之，高校教师现有的工资待遇中已经包含着科研的报酬。但从高校教师来看，承担课题不仅意味着更多的付出，而且意味着更大的责任，现有工资根本无法反映科研应得的报酬。从纵向看，高校职能由教书育人到兼有科学研究和社会服务，高校教师的职责也随之扩大，但现有的工资并未能反映这样的变化。如果仅为了职称晋升或满足聘期考核进行科研，那么其在完成基本任务以后进行更多科研，事实上面临干得越多则责任越大、风险越高的困境。从横向看，专职科研人员与兼有教育和科研的高校教师的职责明显不一样，但他们的工资结构和实际待遇却没有明显区别，更重要的是身兼教学和科研的高校教师的科研任务不比专职科研人员的轻。正是这种普遍激励的严重不足，导致高校尤其是科研型高校的一些教师重科研、轻教学问题变得越发突出。鉴于高校和科研院所职能的多元化，特别是科研职能的不断强化，有必要通过顶层设计，完善科研人员的激励机制，特别是要明确科研劳动报酬。为此，需要遵循宪法规定的按劳分配原则，根据高校教师承担的教学和科研工作数量和质量，在科学分类基础上合理确定兼有教学和科研职责的教师的工作量和劳动报酬。其二，完善按劳分配的一般激励。以科研报酬为内容的一般激励，既要解决干与否的区别，也要体现干好与干坏的区别。现行基本工资虽然体现科研人员的科研资力、能力和岗位责任大小，但在课题制的背景下却无法真实反映科研人员的科研工作数量和质量。为此，可根据社会科学、自然科学等不同类型课题，结合课题的级别即国家级或省部级，并区分重点与一般课题，通过科学测算确定一定比例的科研经费作为科研报酬。这种具有普遍激励性质的劳动报酬，原则上只要课题通过验收即可获得。但考虑到课题质量激励，还可进一步根据课题结题验收所获得的优秀、良好和及格的不同评价，按比例设定科研劳动报酬。其三，形成按质分配的重点奖励。区别于一般激励以科研工作量的多少以及非竞争性质量评价进行的分配，按质量分配的重点激励，即包括对拔尖人才提供特殊科研支持，与对具有重大创新或通过成果转化获得社会或经济效益的科研成果的奖励。这种科研奖励建立在竞争性评比或获得的重大经济效益的基础之上，由此，获得奖励的人数和项目总是少数。但这些拔尖人才和重大科研创新成果是从广大科研人员和庞大科研课题成果中产生的，因此，只有在重视一般激励的同时实行重点激励，才能够产生更好的激励效应。

（二）完善科研经费多元治理机制

保障科研自由权利，本质上是为科研人员进行科研工作提供必要的精神和物质环境条件，并以此激发、强化和维持科研人员创新的内在动力。科研人员起初多因个人兴趣爱好而选择从事科研职业，并因从事具体课题研究而享有自由支配该课题经费的权利。无论是国家资助课题研究的初衷，还是课题约定善用科研经费的义务，课题负责人自由支配经费的自由都不是绝对的。科研人员由于也是具有趋利避害本性的人，为防止这些本为资助科研的财政经费被拿作他用，保障科研经费投入和产出的效率，并从根本上解决科研经费管理上的宽松失度，有必要适应国家推进法治的需要，探索以法治方式协调科研经费支配自由与严格监管之间的关系。即结合政府 “放管服”改革和社会诚信体系建设，建立以信任为基调、个人自律为基础、学术自治为重心、行政监管为保障的科研经费管理制度，形成法律治理科研经费管理和使用腐败的机制。

合作是具有社会性的人的基本生活方式，也是实现现代科研创新的内在要求。信任作为一种相信的情感表达，是人类一切和平合作的基础，因此也应当成为规范课题组成员之间、课题组与课题依托单位和课题主管部门关系的基本价值取向。建立以信任为基调的科研经费管理制度，具有三个方面的特殊价值：首先，信任可以降低合作的成本。卢曼曾经这样说过：“信任构成了复杂性简化的比较有效的形式。” 〔24〕人的社会性本质决定了人与人之间存在相互依赖关系，人们之间的合作其实是 “人人为我，我为人人”的互利行为。从传统熟人社会的人际信任到现代陌生人社会的制度信任，正是人们相信合作方会发生预期的行为，合作才可能顺利进行。对科研经费的过度管控，让科研人员感受到不被信任的质疑，而严重影响他们的科研积极性；其次，信任具有特殊的激励效应。以信任为基调的经费管理制度，科研人员由于可以感受到制度制定者和执行者对自己的善意，即相信自己不以自私为导向，而是以科研创新的共同利益为优先，因此能够极大满足科研人员被他人或组织尊重的需要，从而发挥物质激励和其他精神激励难以起到的激励作用；第三，信任可以起到促进自律的作用。国家赋予科研人员课题经费自由支配权，既是对科研规律的尊重，也是对科研人员的信任。而这种信任对于具有良好道德修养和科学精神的科研人员来说，是一种责任，亦是一种风险。而不论是责任感的加强，还是腐败风险意识的提高，都会对科研人员的自律起到积极的促进作用。

知行合一、言行一致是信的核心要义，对科研人员的信任意味着相信其会按课题协议善用科研经费。制度信任由于是以任何人没有法律以外的特权为前提的，因此，以信任为基调的科研经费管理制度，不是要以信任代替监督，而是要以法治思维形成以自律为基础、自治为重心、行政监管为保障的制度治理机制。

第一，制度信任也要以自律为基础。信任是把双刃剑，它既可通过简化机制、激励作用等提高效率，也会因失信行为造成危害。不同于熟人社会的人际信任，产生于陌生人社会的制度信任虽起因于不信任，但却不能离开信任，只不过它们背后的信任保障机制不同而已。与传统人际信任主要通过个体内在的良心谴责和外在的舆论压力以降低失信风险不同，制度信任主要依靠国家强制力的保障来实现对失信风险的控制。但法治是以宪法至上、善法之治为基本特征，并以规范权力、保障人权为核心内容。任何科研经费管理制度若不能够获得绝大多数科研人员的认同和自觉遵守，那么仅靠国家强制是无法发挥规范作用的。需要牢固制度信任的自律基础应做到：一方面，要解决好 “善法之治”的问题。科研经费管理规范虽然越来越多，但仍缺乏统一、权威的科研经费管理规范。课题依托单位制定具体经费管理办法由于既没有科研人员参与的民主程序，又缺乏规范性文件的审查机制，因此不仅存在不符合科研规律的问题，而且有的还与上位法规相冲突。需要加强科研经费管理制度的顶层设计，并通过科研人员的民主参与，推进科研经费管理的统一立法，并规范课题依托单位的规范性文件的制定程序与内容。另一方面，要培养科研人员的法治意识。法治意识的形成需要经历由认知到认同的内化，再到外化为实践的过程。科研人员只有了解和理解相关法律制度，将之转化为思想认知，并进一步内化为情感、价值认同，才可能产生用法、守法和护法的自觉行动。一些科研人员因不学法不懂法而不守法，或仅仅害怕法律的惩罚而守法，需通过法治教育，践行法治特别是民主参与立法、司法等增强科研人员的法治认同，消除科研人员仍普遍存在的腐败侥幸心理。

第二，自律要以自治来加强。人的需要具有多样性，科研人员因需要而自发形成学术组织，又通过相互服务和相互监督维持着学术共同体内部的活力。各种学术组织越是能够满足个人需要，越具有凝聚力和群体约束力量，越能对其成员自律产生促进作用。目前，课题依托单位虽然都设有学术委员会、学委委员会、教学委员会等学术组织，但普遍存在重视这些学术组织对科研人员的规范和监督作用，而轻视他们在维护科研人员合法利益方面的作用，并因此造成学术共同体内部学术自治对行政权力的制衡作用难以发挥的问题。以自治来促进自律，需要进一步强化学术共同体在维护科研人员合法权益、满足成员多元需要方面的积极作用，并以此增强学术共同体的凝聚力，以更好地促进成员之间的相互监督和制约作用。

第三，自治又需要权力规范来实现。自治权作为学术共同体的团结性权利是科研人员个体性的学术自由权利内涵的合理延伸，也是科研人员学术自由的制度保障。〔25〕不论是已经发生的科研经费管理和使用腐败的教训，还是权利与义务的辩证统一关系，抑或是科研经费的财政属性，公共权力介入科研经费管理都是必要的。然而，科研经费管理权力的扩张必然限制科研人员经费支配自由，导致学术共同体自治空间缩小，因此，规范科研经费管理权力，需要着力解决权力的边界和介入的形式，即处理好权力监管与自治的关系。自治由于可促进自律、限制公权扩张、防止公权滥用、为公权的健康运行提供支持，因此在公共权力与个人权利之间发挥着重要的桥梁和调节阀作用。针对过去科研经费权力管控模式下，学术共同体自治意识和能力难以发展的问题，落实科研经费管理 “放管服”改革，则要破解 “一放就乱，一管则死”的难题。即，其一，要通过逐步放权扩大学术共同体的自治权。没有行政权力的下放就没有自治权力的扩大，但迅速扩大的自治权力若没有相应的自治意识和能力提升作保障，则下放的权力又会面临失控的风险。为此，落实国办发 〔2018〕127号 《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》精神，要重点厘清课题依托单位内部学术自治和行政管理关系。按照 “学术归学术，行政归行政”原则，强化科研人员和学术组织在制定、执行科研经费管理规范中的主体作用，将下放的行政权力转化为以学术自治为核心的学术共同体的自治权。其二，要通过专业服务把科研人员从管理事务中解放出来。课题依托单位虽然也承担行政管理职能，但承担管理的职能部门不仅要避免以监管名义干预科研自由，而且应当通过提供专业服务为科研创新提供保障。课题管理的核心既然是经费预算和预算执行，则财务、科研管理等职能部门应当通过提供事前预算编制、事中预算调整和事后决算等专业服务，为科研人员依法依规使用经费提供专业保障。其三，要通过强化管理推动学术共同体自治能力建设。信任不能代替监督，放权也不意味着放任不管。相反，只有严格监管才能不断促进课题依托单位自治，并以此增强科研人员的自律。为此，上级行政管理部门在放权的同时，要通过改进监管方式强化课题依托单位的监管。一方面，加大管理规范和政策引导。为避免课题依托单位制定与上位规范和政策相冲突的经费管理办法，要建立规范性文件内部审查机制，同时形成向上级职能部门备案制度。为让课题依托单位更好地履行依法自治的职能，要通过奖优罚劣从经费分配政策上引导课题依托单位更加重视内部的管理和服务。另一方面，健全制度落实的监管机制。减少课题实施过程中的频繁检查，强化课题经费使用事后审计监督。根据课题涉及经费额度，建立课题结题分类分级审计，逐步实现重大课题经费使用事后审计监督全覆盖。〔26〕

（三）健全科研经费多元治理落实机制

自课题制实施以来，科研经费管理经由过度宽松到过度严繁，目前正处于寻求宽严适度的制度治理的新阶段。在以扩大科研自主权为主要内容的制度治理改进过程中，应防止再次出现科研管理制度的失灵。科研经费制度治理主体的多元化，虽然为解决由单一行政管控引起的制度失灵，或协调科研经费支配自由与严格监管之间的紧张关系创造了条件，但要从根本上解决制度失灵还需要健全制度落实的机制。

其一，明确课题经费管理和使用责任。明确职责既可以增强主体责任，又能够更好地落实责任追究。明确科研经费管理主体责任，需要应用法治思维重点处理好两方面的关系：一方面，课题负责人享有支配经费自由权利与承担善用科研经费的义务。课题负责人既是课题的实施者，又是课题的组织管理者。作为实施者享有根据课题研究实际需要自由支配科研经费的权利，而作为组织管理者则对课题经费预算、实际使用是否符合科研实际需要、是否真实发生承担监督管理职责。课题负责人的经费管理责任源于自由支配经费权利产生的善用经费的义务以及课题组长与成员之间的合作关系，因此，既不同于行政管理人员行使的课题经费管理责任，也不能归属于受行政委托行使经费管理的责任范畴，本质上仍是一种权利的行使。〔27〕另一方面，课题依托单位的行政监管与学术自治的关系。大学起初是基于“探究高深知识的需要”而形成的学术共同体，后随着大学职能多元化又逐步成为 “学术—行政共同体”〔28〕。落实扩大科研机构及其科研人员的科研自主权，不是简单地将原来上级行政机关的管控权力下放给课题依托单位的行政部门，而是通过健全课题依托单位内部经费管理决策与执行机制，更好地协调共同体内部学术和行政的关系。规范科研人员参与科研经费管理规范性文件的制定、执行和监督程序，让广大科研人员通过各种学术组织真正担当起治理主体的责任，是当前法律治理科研经费使用腐败的当务之急。

其二，健全违反科研经费管理的责任体系。信任的力量源自我们对自身及他人的评判，以及社会道德的约束和法律的制裁。不论是科研人员滥用支配经费自由权利，还是科研经费管理人员滥用监督管理权力，失信是其共同特征。根据科研经费治理主体的多元化以及使用与管理经费失信行为的多样化，健全违反科研经费管理责任体系需要兼顾两个方面：一方面，要建立轻重衔接的责任体系。根据心理是行为的内在依据、行为是心理的外在表现这一心理学原理，任何腐败犯罪的发生都会经历一个由量变到质变、由一般腐败到腐败犯罪的演变过程。建立轻重衔接的失信惩戒和惩罚体系，既可以为公正处罚即适用与失信行为危害相适应的惩戒或处罚提供依据，也可以为 “抓早抓小”，最大限度地防止科研人员出问题提供科学指引。为此，可根据失信行为所违反的规范不同，即违反学术道德、党纪政纪、法律包括民事、行政和刑事等，形成失信行为道德谴责、纪律处分和民事、行政、刑事法律等轻重衔接的多元责任体系。“学术自由源自学术的自律性。学术事务属于人类内在思想或精神活动的一种表现，本身就含有极高之自律。”〔29〕正是自律、自治对于保障学术自由的特殊价值，使得它们在科研经费治理中具有独特的地位和作用。为此，完善科研经费使用失信惩戒或惩罚责任，也是法律治理科研经费所必不可少的。另一方面，要明确不同责任主体的责任形式。鉴于课题依托单位自治在促进科研人员自律与促进行政权力规范方面的特殊作用，有必要建立行政监管与自律、自治的良性互动机制。具体可借鉴国外刑事合规犯罪防治思路：（1）将建立规范的内控机制作为课题依托单位的责任，未能很好履行这一职责的责任人和法人要承担纪律或法律责任； （2）对已经建立起较为完善的科研经费管理内控机制的课题依托单位，在处理腐败时可以适当减轻或免除法人和相关个人的纪律或法律责任。〔30〕课题依托单位和责任人应清楚地意识到，只有严格依法自治才能更好地维护个体和共同体的利益，促进其不断提升自律和自治能力。

其三，完善违反科研经费管理的责任追究机制。按照权利与义务统一、权力与责任对等的要求，任何失信行为都必须受到应有的惩戒或惩罚，否则再好的制度也只是一纸空文，难以真正发挥规范作用。健全责任追究机制：一要健全科研经费信息公开机制。科研经费信息公开既能起到对科研人员的良好约束作用，是发现科研经费使用问题并进行查处的前提，还是整合课题依托单位内部监管力量的途径。近年来，不少高校和科研单位引入ERPOA或自行研发办公信息系统，甚至专门开发课题经费管理系统，对规范科研经费管理，特别是对实现科研经费流程管理和留痕起到了很好作用，但这些基于管控理念开发的软件系统，既无法形成信息共享，也无法实现经费信息的分级公开，同时在一定程度上增加了科研人员报销经费的负担。为此，研发既具有规范作用又具有经费使用分级查询功能的科研经费管理平台，应当成为课题归口管理部门改进科研经费管理的急迫任务。二要建立失信联合调查机制。“放管服”改革为实现我国科研经费管理，由行政管控转向多元治理提供了契机。国家原则性的政策要求和框架性的制度规范，不仅给课题依托单位结合实际制定、具体落实制度和政策的办法留下了空间，而且赋予课题依托单位处理科研经费使用中的一般失信行为以更大的自由裁量权。为防止课题依托单位自治权的 “行政化”和可能造成的滥用，需要建立失信调查与惩戒分开的机制，即科研人员失信行为的调查由共同体的学术组织负责并由相关行政部门工作人员参加，而如何惩处则由相关的行政部门负责，并通过组织听证等形式广泛听取科研人员的意见。这种更柔性的处理方式，可以更好地协调学术自治与行政监管之间的关系，更好地发挥惩戒效果。三要建立失信行为惩防联动机制。科研经费腐败的治理关键是介于个人自律与权力监管之间的学术共同体的自治的落实，为此，行政、司法机关在查处科研经费管理和使用违法犯罪过程中，要本着 “惩防并举，以防为主”的要求，坚持惩罚腐败与预防腐败相结合，追究个人责任与法人责任相结合，通过每个案件的办理推动课题依托单位自治和科研人员自治能力的提升。

制度信任 “是一种 ‘预先承诺’，是一种装置，依靠它我们就能对我们自己施加一些限制，而且因此限定其他人不得不对于我们的可信赖性的担心程度” 〔31〕。科研规律决定了科研人员享有科研经费支配自由，但这种自由不是绝对的，不仅要受到善用经费义务的限制，而且要受到来自履行给付义务的国家行政机关的依法监管。倘若没有了信任，“他将会深受一种模糊的恐惧感折磨，为平息这种恐惧而苦恼。他甚至不能够形成确切的不信任，并使之成为各种预防措施的基础”〔32〕。为此，平衡科研经费的支配自由与监管权力之间的张力，需要以信任为基调的科研经费管理制度，并形成科研人员依法自律、课题依托单位依法自治和主管行政机关依法监管的治理体系，并在 “放管服”改革过程中，通过规范行政监管权力，提升依托单位自治能力，完善科研人员诚信体系，实现科研经费治理的现代化。